第四章 南沙新区美丽乡村试点建设存在问题及原因分析
美丽乡村试点建设从城乡协调发展的角度出发，来推进美丽乡村建设管理，从南沙新区美丽乡村规划和项目建设中，反映了很多如原乡村基础设施建设投入不足、用地指标无法及时解决、项目行政审批较长、村民积极性不高的问题，从问题表象来挖掘，政府对村镇建设的重视、村镇规划管理、村镇经济和社会发展建设的内在原因。
4.1 美丽乡村试点建设中存在的突出问题
经调查、访谈、座谈、工作会议和发改、规划、国土、建设、农业、林业、水务等部门已发布或提供的有关资料，从各镇（南沙街、龙穴街、珠江街除外）信息整理情况来看，南沙水乡特色架构明显，各镇地理位置优越，生态资源丰富，人口分散且本地人口为高素质劳动力较少，经济依靠土地经济、出租经济、对土地的依赖也造成了不同程度的抢建，违建，同时，由于南沙经济起步较晚，目前对改善村居环境方面的基础设施建设还有待加大投入。
4.1.1 农村基础设施不足，公共服务配套服务水平低
村庄基础设施与公共服务配套设施的建设主管单位多元化，农村基础设施分别由建设、农林、水务、人社、文广新局单位负责及各镇（街）村等落实建设，多头管理，未统筹规划建设。现状各种配套设施大都围绕村委会配置，部分行政村的居民点距离村委会较远，超出配套设施的服务半径；污水处理站、加压泵站、无害化公厕设施等市政公用设施和文化类的公共服务设施匮乏。按照"七化、五个一"的村庄设施建设要求，还需投入较大财力物力进行改善。各村公共服务配套设施大都在村委会内或周边，部分行政村的居民点较分散的，到村委会较远，超出配套设施的服务半径；公交设施不足，村民出行不便；停车场数量少，绝大部分行政村都没有公共停车场；消防设施严重不足；垃圾收集点急需改善。现状公共服务配套设施基本能满足村庄需求，但服务水平较低，应重点在于对服务设施的查漏补缺。
各镇信息整理显示，缺乏生活设施配套，部分村民将生活垃圾和生活污水直接排入河涌中，河涌的自净功能受到严重的威胁：垃圾沿河涌堆积，水文环境不容乐观。环保基础设施建设总体滞后南沙新区现状生活污水集中处理率仍然偏低，生活垃圾和医疗废物等固体废物主要以外送辖区外进行集中处置为主，区内集中处理处置设施建设仍然滞后。
4.1.2 农村用地需求矛盾，用地指标无法及时落实
根据统计，接近五成的农村"七化"、"五个一"工程等基本项目和促进村经济发展的经济项目难以实施；部分村（属城中村、城边村、近郊村）随着人口自然增长，大部分村民仍有建房需求，且供需矛盾突出，而只有远郊区域具备农民建房条件，建议在新一轮土规修编中，充分考虑村民合理的建房诉求，利用三旧改造、美丽乡村建设等机遇，把握发展经济和改善民生的关系，调节一些建设用地指标。
村庄发展诉求主要集中在土地、资金、政策方面。其中，村集体经济希望发展农业、商业、物流业、旅游业等产业，但是缺乏资金和土地指标。村居建设的发展诉求主要希望增加绿化广场、增加休闲公共设施等。大部分的外围村庄，由于缺少发展动力，目前仍保持农村自然村落风貌，而且存在进一步破败的威胁，突出表现在居民人口下降，河污染严重，农田抛荒，留守现象明显。镇域空间布局比较混乱，无序，被动城镇化特征明显，主要表现在城镇向村庄扩展、蔓延，具体表现是越来越多的企业在村庄征地。
如大岗镇，基本属于自下而上发展的集镇型城镇。由于历史上一直为北南沙的商贸中心，因此早期非常辉煌，是区域的服务中心镇，综合服务功能较强。在此过程中，靠近镇区的村庄，如北流、东流、大岗村，实现了城镇化的规划建设（规整的街道、统一的建筑立面等），但土地性质仍属于村庄用地。此外，受经济驱动，大部分村庄存在自发招商引资、自建厂房或出租土地的行为，也为现在的历史问题处理增加了压力。
南沙新区在历年的村镇建设，特别是美丽乡村试点建设中，以科学可持续的农村人居建设为支持，取得了村庄环境优美，水乡特色突出的农村建设成效。但是也应充分认识到南沙新区在美丽乡村试点建设中存在软肋，有着一些不足之处。
4.1.3 项目建设进度缓慢，打消基层积极性
大多数村镇项目为低于 100 万的施工难度低，结构简单的小型工程，从投资额来说，高于 3000 万以上的中大型工程，行政效能，要求审批的环评、初步设计、施工图审批、财政评审，同时，由于镇街管理人员和技术力量有限，项目较小的小，通过购买服务，服务单位质量不如一般中大型企业，在提交政府送审资料时，大部分资料出现反复，技术方案需要不断修改。从启动项目建设，发动群众参与建设，再到由镇街推动工程项目建设，出现较大的延迟，打消村民积极性，认为政府服务工作的低效，降低基础单位的认可感。
以投入 150 万的"XX 河涌闸口景观改造工程"为例。一是项目立项工作，项目需要进行前期准备申请，既将已经区政府审批通过的项目相关材料和项目基本情况整理后，申请开展项目建议书或者项目可行性研究工作（项目立项的前置工作），同意开展项目前期工作后，建设单位组织第三方有资质的单位编制项目建议书（100 万以下），报项目立项。上述工作需要 30 到 60 天。二是项目初步设计备案工作，建设单位需要通过摇珠组织设计单位，开展方案设计、征求村民意见、村民代表大会通过、镇审核确定方案设计方案、完成初步设计、专家初步设计审查、修改初步设计成果后报行政主管部门进行初步设计审查备案，开展设计审查备案涉及环评、规划和工程勘察（涉及结构方面）等前置程序，以环评为例，需要组织需要编制环评报告书（表），河涌景观涉及砌筑挡土墙，需要组织勘察单位进场开展工程地质勘察工作。上述工作需要 60 到 90 天。三是完成施工图设计和备案后，进行概算编制和财政评审，由于项目基本小型工程（按照规定，设计力量较弱，存在项目缺项漏项、人工、材料、机械和其他计费与市场价不符，需要补充说明、补充资料和进行修改，如出现与项目立项或初步设计方案（财政评审的前置程序）不符或概算编制出现严重错漏的需要退案处理，并重新开展设计工作。施工图设计及备案、概算编制和财政评审工作需要 30 到 60 天。四是施工招标工作，财政评审出概算报告后，按照评审结果适当下浮来确定招标最高限价（施工招标前置程序），对于小型工程招标有法定最少的公示期，确定入围候选企业，组织专家评标，招标结果公示，在不出现招标候选投诉的情况下，签订合同组织施工进场。上述工作需要 30 到60 天。通过统计，不考虑办理用地规划的一般小型工程项目前期工作（从项目立项到施工招标完成）顺利完成需要 5 个月的时间，而一般小型工程施工工期仅为 30 到 60 天，其中审批工作和审批文件周转占用了大量时间。
4.1.4 村民参与支持度不高，拆迁补偿影响项目建设
要想搞好美丽乡村试点建设，要注重充分发挥好农民的作用，尊重农民群众， ,才能得到农民的爱戴和拥护。在走访中，发现个别干部抱着一蹴而就的心理，认为花上一两年的时间努力搞建设，就能收到立竿见影的效果。从历次的农村建设来看，村民最关心的主要是农民自己建房的问题、农村环境改善问题和村集体经济发展的问题。考虑到村集体经济有时并未能及时的反映在自己时间利益上，改善村居环境可能是最能调动农民群众参与的事项，特别是以生产队为主体的村庄组织，对改善村居环境支持力度较大。但是由于整村考虑，或资金和建设标准问题未能及时解决。同时对于部分没有得到环境改善利用的村民会进行反对。特别是对于经济发展条件较好的村庄，村民收入较高，村庄整体环境建设情况良好，推动村镇建设难度较大，因为从心理上，村民经过较大程度的开发，对于自身居住问题并不在意。如金洲村美丽乡村试点建设工程中，对于局部村内生活污水直排问题，水务局经过三年的调查研究提出近期处理的方案，需要村民让出用地作为污水处理池经过多次协调并未落实，又如建设公园项目中，主要村林地和池塘的租借问题，影响了解决 800 万的公园建设。
4.1.5 建设质量管理水平不高，影响项目建设效果
第一、项目施工质量存在不足。因多为小型工程，施工单位素质未能和中大型工程相同，在工程的质量和安全方面的投入不足，使用的人工，机械、材料和安全防护、施工文明都存在不足，特别是在建设成效方面受到因施工单位低下影响较大。其中市政类的项目因施工工序的简化、工人操作水平低下，找出尺寸偏差，剥落、下沉，外观变形等质量问题，返工率高，施工效果低下。如一般的人行道砖敷设，需要有基层、稳定层、砂层，每层应该取一定批次的密实度检测，同时工艺上需要对扫缝工艺，在 2013 年实施的金沙路景观工程（投资 1850 万元）项目施工单位按照施工规范组织班组进行人行道砖铺设项目实施，而同期相邻区域的裕兴花园道路及整治工程（投资 250 万元）这在多次检查中发现了存在检测、材料送检、工序和项目监理不到位等质量问题，这也是项目实施单位投入不足，造成了管理的混乱和施工质量的不足。
第二、项目管理存在不足。项目建设中的管理不足，使施工完成的项目可能成为问题工程，一是可能是外观偏差的需要重新围蔽进行整改，二是存在施工质量问题的，需要返工处理，返工处理不及时的，可能造成对市民、村民使用隐患。如村口公园建设，使用的路侧石砌筑的工艺较差、使用材料质量不符合要求的话，可能出现质量保修期内就出现破损，不但影响表观，还造成行车、行人的危险。
第三财政资金使用率低。各镇反映区美丽乡村专项补助资金节余资金较多，资金使用率低。如榄核镇子沙村市级美丽乡村专项补助资金共 1000 万元，目前大部分项目经财政评审、施工招标程序后相对于项目立项金额下浮 20%-30%,实际完成投资为 700万元-800 万元，节余资金达到 200 万元-300 万元，专项资金使用率不高。
