4.2 美丽乡村建设管理方面主要原因分析
以参与建设区政府、镇街、村集体、村民作为分析对象，针对问题和新型城市化理论、可持续发展理论为基础，美丽乡村建设参与者在目标管理、资金管理、项目管理和农村发展方面的行为进行了分析找出具体的原因。要思考和探寻其深层次的原因，其中资金投入不足、政策支持不够、规划欠缺、用地问题未能及时解决等都是农村环境问题产生的直接原因，但是。而南沙新区美丽乡村试点村由于区政府的重视加大投入，加大规划力度，取得了一定的成效，总结和分析美丽乡村试点建设，进而分析下一步乡村建设的策略是本文的探索目标。
4.2.1 政府对乡村基础设施重视不够
由于南沙新区成立时间不长，财政积累不足，同时城市建设任务重，对村镇建设投入力度和政策力度不足，但是从 2012 年南沙区开展了美丽乡村试点建设工作，2013 年开展南沙新区村庄规划、2014 年启动了村居环境改善和提升工程，从逐步试点、逐渐向全面铺开村镇建设。
第一、存在二元结构下城乡不平等的矛盾，使城市和农村间存在着严重的不公平现象。一是在经济发展的早期，政府和社会关注和重视农村生态环境保护与建设不足。二是污染的治理，自始至终是政府为主体，村集体、村民和公众参与的整体水平极低，大量的投入资金对于仍在发展社会公共服务和社会经济腾飞的政府来说需要下很大的力度来研究和落实建设，因为农村的建设资金分散、较小，见效慢。三是经济增长为考核主要指标，部分政府领导从个人和本地的短期利益出发，认为"大力治理污染、保护环境"与发展经济对立起来是，势必会抑制本地区经济的发展。四是农村人民得到政府宣传不足，村民意识底。
如南沙新区现状生活污水集中处理率仍然偏低，生活垃圾和医疗废物等固体废物主要以外送辖区外进行集中处置为主，区内集中处理处置设施建设仍然滞后，同时南沙有加快建设明珠湾区和新区城市中心区，加快产业发展和基础设施等重点投资的任务，对于新区来说政策支持和重视程度很难完全集中到农村环境建设。比如在南沙大力发展化工、汽车、钢铁等产业，其工业废气难免会加重空气污染。
目前，全区开展了村容环境整治和形象提升功能，是对村镇建设的体现。为将南沙新区开发成果惠及广大农村，南沙区委区政府提出推进民生工程[1],其中民生十件事中将农村村居环境整治和路灯、村村通、村内环境和形象提升等作为投入重点。
第二、政府 决策变化，影响村镇基础设施建设计划。南沙历史上的产业一直在变化，也无奈引进一些污染产业，2004 年，总投资 30 亿元的重污染化工企业，没有经过任何环境影响评价和审批就投入生产。2006 年，中科炼化一体化项目从先前的拟选址南沙搬至湛江。南沙区水域的污染：2011 年，南沙新区亭角大桥断面、蕉门出海口断面、小虎断面、南横断面、沥心沙大桥断面和洪奇沥出海口断面水质未能满足功能要求。
在 2012 年南沙新区成为第六个国家级新区后，南沙的发展方向稳定，产业布局逐步清晰，确定了建立以现代服务业为主导的现代产业体系，塑造产业核心地位，集聚区域高端资源，除了原来成型的物流、港口、装备制造外，粤港澳深层合作平台、总部经济、交通枢纽、国际教育，国际旅游等一批产业规划落地，并逐步完成基础配套和合作协议。产业政策的稳定，成就了城乡建设的稳定，一批涉及用地、经济、社会、产业、生态规划和机制随之制定和出台。
第三、资金投入不足，大多数的村没有或很少有集体经济来源，市、区、镇街财政投资资金，对区、镇街一级参照造成较大的压力。如美丽乡村试点建设中基础设施"七化工程"要求生活排污无害化，相关投资较大，如第一批市级美丽乡村金洲村，金洲片区污水收集系统改造工程投资 3000 万，裕兴花园污水管网改造项目投资 515 万，裕兴村村内部部分区段水体整治投资 100 万，同时，对金洲涌两岸沿线生活、生产污水彻底截污和清淤仍需要大量资金。项目建设的资金的投入也影响城乡一体化发展和村民村居环境的改善。
如市政基础设施和村庄发展设施仍不满足城乡一体化发展需求，经济的实力仍需要产业大发展来提高。如生活污水处理方面，南沙建设运营已建成污水处理厂 6 座，黄阁污水处理厂外，其他污水处理厂建设规模和处理量均较低。从管网布置方面，南沙区现有污水提升泵站 9 座。南沙区现有市政污水主干管网 195.3km,三镇移交的污水主干管网 76km（由番禺污水公司负责建设和管理），合计 271.3km,由于建设投入较大，大部分乡村暂为将生活污水接入市政污水管网。
南沙区主要农村已建成集中式农村生活污水处理设施 51 个，处理能力为 9105 吨/日，其中原番禺三镇移交农村污水项目 9 个，处理能力为 1745 吨/日。目前生活污水处理以住户-污水管-厌氧水解池-人工湿地工艺（或其他生态载体），但目前工艺有待验证。
4.2.2 政府编制的村庄规划无法对接土地规划
第一、村庄规划需要与城市发展规划（城市控规）和区域控规等上层规划对接，目前南沙新区发展规划目前还在细化，随着广东自贸园区的批复，下一步将进一步调整。
用地指标审批和统筹在村庄规划之后，需要以区域功能（城市控规）发展规划为主导，根据现有的可利用的建设用地指标，土地利用规划先行考虑重大项目落地，也就是很多都是因为重点产业，逐步调整功能规划（控规），从全区实际来看，南沙新区发展还是需要重大产业支撑和目前南沙新区发展仍在细化，金融，教育，高端制造服务、高科技等产业功能区仍在布局和完善，加上需要随着粤港澳 CEPA 的示范香港园等落地，未来仍需要调整具体功能区布局，意见周边需要相关配套，从城市核心区到各镇街区域控规调整稳定后，落实土地利用整体规划，村庄规划方能切实落实。
第二、村庄规划与土地规划"两张皮"的问题。我区完成了 10 条美丽乡村与 2 条岭南水乡特色示范村村庄规划编制，全区完成 128 条村需要编制规划，由于土规调整滞后，村庄规划与土规普遍不符，尚不能完全"二规合一",导致不少谋划中的美丽乡村项目无法启动。如子沙村的 "发展岭南水乡文化、休闲旅游产业，打造农业旅游服务中心及体验基地"由于土地规划未调整，未能启动建设，提高村集体经济。
第三、解决农村建房和自建厂房造成的侵占非建设用地，需要调整用地指标。留下的历史问题，占用了用地指标，造成"土规"的调整不及时，需要整理，申请指标，指标分配，经申请，落实到"土规"中。
第四、用地指标批复需要逐级上报批复，建设用地规模和用地指标难落实。按照市委、市政府的部署，每年预留 800 亩美丽乡村建设专项用地指标，但由于具体操作细则未及时跟进，目前无一个项目成功申请该项用地指标，美丽乡村建设重要目标之一是大力促进经济发展，增加村集体经济和农民收入，实现农村经济持续增长，但由于申报使用以上用地指标滞后，谋划中的经济发展项目和重要的社会投资项目难上马。在南沙区用地指标的申报需要通过市、省、国家三级审批，目前除原有建设用地的村庄外，通过调整用地指标较难，当然对于非建设用地调整问题，特别是对于南沙有大量基本农田保护区的区域需要慎重处理，比较农田也是基本的财富，集约化利用土地，利用原有闲散地建设也许是农村发展的一条现实的思路。
4.2.3 镇街的村镇建设任务与审批权限不对称
第一、村镇建设任务较多，考核较重，村镇建设任务很多有考核，是除安全生产、征地拆迁和维稳外的重要任务，涉及广大群众利益。其中，除美丽乡村试点建设外，下放到各镇街还需要实施的村庄建设还有中心镇建设，名镇名村建设、农村水改建设、农村生活污水建设、机耕路建设、农村人家道路建设、农村小游园建设、农村路灯建设、农村小型水利工程等多项下放的工程，未能随着经济的发展，政府将进一步加大投入，农村建设将会更多。
第二、镇街工程项目管理技术力量较弱，由于行政编制的限制，近年南沙区不会大幅增加人员编制，职能通过提高行政效能，管理水平有限，人员培训来改变技术力量较弱的问题，目前由于单项的项目比较小，通过购买服务的效益和质量并不高，造成项目建设质量存在问题。二是镇街管理力量不足也造成了未能及时组织项目参加各方落实监管责任，项目管理水平低下，组织散乱，特别是对设计变更和施工工艺、选材方面未能真正如构想方案落实实施，同时也造成了施工方案与立项内容偏差较大，迟迟未能完成结算，资金无法拨付。
第三、部门审批权限，目前南沙区开展两次的事权下放，各行业主管部门也制定了部分的绿色通道，激发镇街积极性，对于多数财政出资项目中，项目立项、初步设计、财政评审、招投标等没有太高的权限，如招标方面 100 万元以下的项目可以不通过公开招标，但是需要在广州市施工企业库中组织摇珠，主要需要大量的工作。
第四、审批前置较多，虽然建立的工作小组，但是给单位各自有自己的业务和职责，在监察和群众的监督下，很多部门多会专注于管理职责，存在反复的设置不同的前置审批或备案事项，已确保在逻辑上和管理上不会有疏漏，这也是部门权责的内在驱动。
4.2.4 农村集体经济难以满足发展需求
第一，受南沙产业限制，吸引投资不力。
受城镇产业辐射的影响，南沙新区村庄的现状主导产业在空间上存在越接近建成区，农业比重越低这一规律。城中村一般以出租房屋等服务业为主，城边村则以机械制造、建材、家具灯饰、纺织服装等工业为主，远郊村则以水稻种植、水产养殖、果蔬栽培等农业为主。
由村层面掌握的招商引资资源有限，难以引进企业和社会投资进行村经济发展用地留用的开发，村经济发展留用地未得到充分利用，村集体只能通过简单的"出租物业"的模式来增加经济收入，整体的收入相对较低。数据显示各镇村民人均收入在 5000~20000 元之间，各村经济发展差异较小。村集体收入目前主要由出租土地、厂房、商铺物业以及鱼塘等组成。村民收入来源主要为务农、外出打工、村集体分红及房屋出租。
事实上，除去发展中，试图引进的中科炼油项目，钢铁项目，据有关媒体报道，南沙的建滔化工、名幸电子一直是当地居民的一大心病。南沙经济发展较好的镇如黄阁镇、东涌镇、大岗镇均是工业占主导地位，但相当一部分化工、印染、电镀等污染企业分散在乡镇。目前除了丰田汽车重大的企业外，村镇自主招商，自行发展的工业大部分是产值较低，品牌价值不高的工厂，也有一下在村内的污染企业存在，影响村民环境。而重污染工业的进入没有给南沙的经济发展带来实际利用，加重环境的负担，当地人民也没有实质的收入提升。
第二、产业品类低下，未建立有影响力的农业品牌。
农村经济发展不足，经济结构以工业主导，农业劳动人口较多。一是农村生态旅游产业未形成效益：环境优化型产业萎缩，如乡村旅游产业：旅游配套设施不足，尚未形成规模。缺乏大型的景点和旅游项目。目前尚未有较大型的景点和项目，所以较难以聚集人气，并带来经济效益。旅游市场开发乏力，宣传营销不到位。如榄核镇主要的旅游资源包括冼星海故乡以及水乡文化旅游等，旅游景点少，种类少，种类少，主要有位于湴湄村的冼星海博物馆分馆。榄核镇为传统沙田区地貌，没有地标性建筑。
除了金洲、鸭利、芦湾、大稳等城中村、城边村有一定的出租经济或房地产开发经济，村集体经济收入较为稳定，红港、子沙、大生、冯马三村等村庄村集体经济较低，也反映大部分城郊村产业经济的情况，同时如大稳、芦湾、塘坑等具备一定文化和生态环境特色的村庄均没有得到大力的开发，没有对周边起到示范带动作用。如大稳村在宣传和吸引人气方面有一定的成效，村庄仍保留大量的原生态环境是发展休闲农业的优越的资源，结合周边地区，可以形成在广东有一定影响力的岭南水乡特色旅游景区。现在确实村落仍以靠近市南路的工业经济为基础，将岭南特色水乡资源作为一种宣传的名片，为作为重要的资源进行挖掘，发展，在规划方面也没有和周边的镇区和村庄形成合力，目前为形成区域，未有完备的配套，旅游点较为分散，同时也未能给当地的居民带来实质的经济收入。
第三、集体经济发展资金使用效益不高，村自身建设推进较慢。
一是村集体、村民收入相对较低 ,由村层面掌握的招商引资资源有限，村经济发展留用地未得到充分利用，村集体只能通过简单的"出租物业"的模式来增加经济收入，整体的收入相对较低，造成村集体经济入不敷出，每年都需要政府拨款来维持，无法承担自行开发经济发展留用地的建设成本。二是村主动开发推进的集体经济项目效能低，品牌影响力不足。
第四、农村发展农业方面的土地利用政策支持和引导不足。
一是城中村和部分城边村由于征地返还的村经济发展用地落实存在不少欠账，而且大部分没有较好的项目支撑，村集体经济的运作基本上处在一种简单维持、小发展或难以发展的状态，村集体经济产生的红利在农民收入方面仅占到很小一部分。二是远郊村和部分城边村由于用地指标未能及时批复，目前已通过的美丽乡村规划和招商引资落实的农业生态园和子沙村农民基地无法落实建设。传统的农业生产方式致使经济效益较低，导致村民从事农业生产的经济收入较低，如榄核镇农业种养面积 6.5 万多亩，鱼塘养殖 1.5 万亩，有"三高"农业示范点 9 个，计划建成湴湄、子沙村两大农业生态园项目。
4.2.5 基层建设管理不严
第一、农民建房政策的"一刀切的严控"造成超额建房未处理和合理建房未满足，造成未建房部分人群的不平衡。控制农村土地开发速度，同时受土规指标控制，政府严控宅基地报建手续，这一政策延续至今，并开始进行梳理。但由于一味的"堵"而不"梳",导致符合分户条件的一部分村民，胆子大的铤而走险，开始了违建风潮，农户存在追求个人经济利益的驱动，每个人都希望以容易获取的资源获取最大的经济利益，而胆子小的，则仍与父母兄弟同住几十平方米的旧屋，对宅基地合法化的诉求非常强烈。劳动力水平低造成对土地依赖，农民对农用地和住宅用地的生产权和居住权的依赖，由于受教育水平不高，仅有的农业生产技能只能在农业劳作中，农业生产是创造产值的唯一途径，中国的传统的住房观念和目前房屋的价值，觉得了村民不断尝试突破用地红线，进行住宅建设利用驱动力。
第二、基层建设管理制度仍需完善，造成村庄建设的不规范。有碍于对村民自身群体的保护，或对集体经济发展的诉求，很多村集体对于本村的违法建设采用"睁一只眼闭一只眼"的态度，特别是远郊村的超标建设，违法建设，城中村加建，抢建问题严重，人亲和怕事有所存在。而等到上级部门发现是需要通过很大力度的取证，制定拆除或整改方案，对需要拆除的构造物需要大量的时间和人力部署，进行拆除。有些未能及时发现的且时间较长的，或部分程序为满足的只能形成"历史问题".
第三、对农村集体和个人违法抢建管理力度不足。政府规划、国土、城管等部门并不能做到与镇村联动，特别是村一级的社会机构，不但是村民的管理单位，也是村民利益的代表，对于村民或集体用于住宅或集体经济项目的不合理的土地利用并未能制止或反映，政府部门对于情况的把握和做好村民维稳的难度是极大压力，造成以个人为主的利益得到释放，社会利益未能保障。
第四、对农村建设政策的宣传不足。对农民建房面对的一是要通过公安部门取得分户许可，目前分户政策执行中需要有相应的住宅的核查和其他资料证明；二是国土规划部门关于乡村建设许可证的颁发，需要通过村、镇一级审查；三是按照程序规定的建设许可面积较小。一般村民对政策的了解不深、了解的渠道不多，也造成了违反管理的行为，同时政府自身基础设施建设和村容村貌建设等对村民的房前屋后、田间地头的土地有影响时，村民未能理解建设的好处，也不了解相应的补偿规定，多以对抗为争取利益的手段。
本章小结：
新区发展起步晚，村集体自身力量低，行政审批需要优化和村民自身需要提高等确实导致目前美丽乡村建设管理中存在问题的核心原因。由于南沙新区水乡特色、平坦的地下，污染物从城镇到农村将会快速的扩散，也就没有了优美的农村生态环境。从资源环境紧约束的国情出发，切实提高城镇化过程中环节的资源利用率，主要以产业结构的调整和人们生活方式的改变等方面因素。通过分析上述的问题和原因，在新区发展框架下可以逐步解决。
