完善顺德区居家养老服务的政府行为建议

　　第五章 完善顺德区居家养老服务的政府行为建议

　　居家养老服务作为准公共物品，其性质决定了政府在居家养老服务中的主导地位。大力发展居家养老服务，政府应当做到即不缺位也不越位，合理配置社会养老资源，提高效率，从资金投入、政策规划、宣传推广、队伍建设和评估监督几方面入手，不断优化和完善政府行为。

　　5.1 丰富资金投入渠道

　　跟国内大多数城市和地区一样，顺德区也遭遇了"未富先老"的困局，人口老龄化速度明显快于经济社会的发展水平。尽管政府给予了相当力度的财政投入，但面对居家养老服务庞大的经费需求，资金问题仍是瓶颈。为了使居家养老服务的发展跟上人口老龄化的步伐，根据福利多元主义理论，顺德区政府应当鼓励投资主体向多元化发展，丰富资金筹措渠道。

　　5.1.1 加大财政投入

　　居家养老服务作为养老服务体系的有机组成部分，是社会保障事业的重要内容，是维护社会公平的有效手段，离不开政府财政的大力支持。尽管国务院相关规定明确指出，地方政府对于社会福利事业的支出比例应当不低于财政支出的 10%-20%,但这是对社会福利事业整体而言的。社会福利事业是指为孤、老、病、残、幼和其他有特殊困难的社会成员提供帮助的各项事业的总和。因为服务对象规模庞大，服务内容纷繁复杂，每一项内容对于资金都有相当数量的需求。养老事业仅仅是社会福利事业的部分内容，而居家养老服务又仅仅是养老福利事业的组成部分，国家对于社会福利事业占财政支出比例的指导意见，具体有多少落实在发展居家养老服务上尚无明确的标准。如今，人口老龄化问题日益严峻，相对于发展机构养老而言，大力发展居家养老服务显然操作性更强、效率更高。全力推进居家养老服务的建设，强有力的资金保障是必备条件，这需要政府在财政的层面做出更为细致的规划，加大投入力度。

　　政府应当将发展居家养老服务的经费支出列入各级财政预算，制定出具体的标准，在资金投入上为居家养老服务提供保证。同时，在初步满足居家养老服务发展需求的基础上，还应当根据国民收入的增长适当增加投入比例，逐年增长，建立有利于居家养老服务可持续发展的长效机制。

　　5.1.2 稳定福利彩票公益金的投入比例

　　顺德区福利彩票公益金实行"收支两条线"管理，分配使用坚持遵循"扶老、助残、救孤、济困"的宗旨，统筹考虑区域发展、人口数量、建设规模等因素，重点用于资助为老年人、孤儿、残疾人、困难人员等特殊群体服务的社会福利事业；资助社区服务、社会福利事业单位的福利设施维修和更新改造；以及其他社会公益事业。2013 年顺德区共销售各类福利彩票 57511.50 万元，筹集福利彩票公益金 18798.38 万元，其中上缴中央、省公益金 12662.22 万元，顺德区留成 6136.16 万元[1.

　　根据《顺德区福利彩票公益金使用管理暂行办法》的相关规定，将顺德区福利彩票公益金中的留存部分的 50%用于社会养老服务体系专项建设。根据这一规定，可以看出顺德区对于养老福利事业的支持力度。但是，福利彩票因为受社会环境、慈善氛围以及公民参与程度和购买意愿的影响，其收益本身就具有相当大的不确定性。再加上专项建设养老服务体系的公益金中专门用于发展居家养老服务的资金占多大比例尚无明确的标准，这些都给公益金中用于居家养老服务的投入增加了不稳定因素。对此，顺德区政府应当科学规划养老服务体系建设，深入调查研究，合理、稳定的安排公益金中用于居家养老服务专项建设资金的分配比例。

　　5.1.3 鼓励慈善捐助

　　顺德区以制造业闻名，区内有一大批享誉国际的知名企业，这些企业因为社会的哺育而发展壮大、声名远播，它们大都满怀感恩，热衷于慈善事业，反哺社会的愿望非常强烈。顺德区应当充分利用这一优势，发扬敬老爱老的慈善传统，营造大力发展养老事业的慈善氛围，由政府牵头，组织相关团队深入学习、广泛调研，拟订一些合适的居家养老建设项目，鼓励这些热心企业参与进来，捐款捐资，为这些企业和企业家们提供慈善捐助的机会和平台。

　　另外，顺德区毗邻港澳，因为历史的原因，有很多颇具实力的港澳名流都是顺德乡亲。经过拼搏的他们，如今已经有了较高的社会地位和雄厚的经济实力，因为对家乡的特殊情感，他们对顺德的公益事业都非常热心，经常为顺德的各类慈善项目奔走牵线。

　　顺德区政府应当充分利用好这些宝贵的资源，让他们成为顺德区居家养老服务向高品质发展的助力。

　　5.1.4 吸收民间资本

　　在居家养老服务的提供上，政府扮演的角色应当逐渐由主体地位转变为主导地位。

　　完全依赖政府或者完全委任于市场都将不利于养老事业的良性发展。政府主导、市场参与，二者有机结合，同时在各自的领域发挥不同的作用才能兼顾公平与效率，进而促进居家养老服务的发展。顺德区政府应当鼓励民间资本积极参与到居家养老服务中来，给予一定的政策支持，为居家养老服务注入市场的力量，鼓励民间资本投资成立相关机构，提供多样化的居家养老服务。政府可以通过购买服务的手段来履行公共职责，减轻负担，提高效率。民间资本的参与必然会给居家养老服务增添新的活力，老年人可以根据自身的经济条件，自主选择享受无偿或低偿的政府购买服务项目，或者有偿购买更高水平的居家养老服务。

　　5.2 加强政策引导

　　福利多元主义强调分权和参与，就顺德区发展居家养老服务而言，政府应当将提供养老福利的权力下放到基层组织，充分发挥基层组织的积极性与主动性。同时，让非营利组织也参与到福利提供的事业中来。如今，"小政府，大社会"是社会管理的发展方向，政府事无巨细大包大揽无益于居家养老服务的发展。顺德区政府应当充分发挥主导作用，在政策配置上加强设计，引导居家养老服务健康的发展。

　　5.2.1 培育和扶持非营利组织

　　非营利组织是指不以营利为目的的组织，它的运作并不是为了产生利益，因此，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等特征。在顺德区大力发展居家养老服务的几年时间里，非营利组织进行了一定的参与。非营利组织要在居家养老服务中进一步发挥自身的优势和作用，离不开政府的培育和扶持。

　　具体而言，政府应当以政策为引导，肯定非营利组织对养老事业的巨大贡献，明确非营利组织在居家养老服务中的功能和地位，确立政府与非营利组织的平等合作关系，为非营利组织的运行和发展营造良好的氛围。非营利组织虽然不以营利为目的，但其仍然需要有一定的收益以维持自身的运作。

　　居家养老服务以老年人为服务对象，服务项目大多为微利，需要政府在资金投入、税收、场地、用水用电用气等方面给予政策倾斜，才能保证它们的正常运作。例如，在政策上设立一定的标准，为非营利组织参与居家养老服务提供一定的启动资金；在税收方面给予一定的优惠和减免；在场地划拨上实行免费或象征性收费；在政策上对非营利组织的用水用电用气参考生活用价进行收费等等。

　　5.2.2 引导家庭承担养老责任

　　孝文化是我国传统文化的重要内容，法律也规定赡养父母是子女应尽的义务。居家养老是一种老年人在家生活、享受服务的新型养老方式，子女的陪伴和家庭的温暖对于老年人来说具有不可替代的重要意义。政府应当加强政策指引，进一步激励家庭发挥养老功能，鼓励子女赡养父母。顺德区可以参考英国、日本等地的做法，对于照顾老年父母的年青人，给予一定的减税政策；若子女为老年人购买老年公寓，由政府给予一些价格补贴；对子女因事需要外出或因疲惫需要休息的家庭，给予一定期限的免费托管服务；对于购买住房与父母同住的年轻人，给予一定的贷款优惠政策等等。

　　5.2.3 发挥基层组织的积极性

　　基层组织是各项法规政策的落实层和执行层，政府应当在政策上进行统筹规划，明确基层组织的职责和功能，引导基层组织各司其职、相互配合、提高效率。

　　首先，变被动为主动，强化基层组织的自主权力。在居家养老服务推进的过程中，有一些基层组织为了完成任务盲目地执行上级指令，使得一些老年人不需要的服务成为摆设，浪费资源，而一些老年人急需的项目又无法供给，最终导致了服务与需求的错位。

　　为了有效地避免这一类问题，政府应当发挥基层组织熟悉社区、贴近群众的优势，鼓励它们主动探索，给予它们充分的自主权，让它们可以根据老年人的实际需求，有针对性的设计服务项目。

　　其次，变消极为积极，增强基层组织与居民之间的联系和互动。基层组织承担了上级部门名目繁多的行政任务，日常工作中经常处于机械的工作状态。政府应当制定相关政策，加强基层组织的人员配置，减轻他们的行政负担，让他们能够有足够的时间和精力深入到老年人的生活中去，与老年人积极互动，用真诚的沟通去赢得他们的信任。

　　5.3 加强宣传和推广

　　5.3.1 加强对养老方式的宣传

　　在人们的传统观念里，解决养老问题只有两种选择，家庭养老或机构养老。居家养老作为一种新型的养老方式，很多老年人对此还感觉比较陌生，或者即便对居家养老有一些了解，也停留在表面，缺乏深层次的理解和感知。对此，政府应当加大对这种新型养老方式的宣传。

　　首先，应当让民众对人口老龄化问题的严峻形势和机构养老供给不足的现状有一定的了解。这是政府倡导居家养老的背景和原因。

　　其次，应当让民众理解家庭结构的改变对家庭养老功能的负面影响。这是经济社会发展和相关人口政策导致的必然结果。

　　最后，对居家养老进行详细正面的宣传，让民众充分了解居家养老的发展历程和具体优势，认识到居家养老是当前经济社会大背景下养老方式的择优选择，最终认可这一养老方式。

　　5.3.2 加强对居家养老服务的推广
　　
　　老年人因为特殊的生理和心理特点，行动相对迟缓，感知系统反应速度减慢，思想观念比较保守和固执，在信息的接收上往往显得比较被动，面对新鲜事物通常充满疑虑。居家养老服务按照政府相关资助标准，大致可分为无偿服务、低偿服务和有偿服务三种。老年人普遍愿意尝试无偿服务，对低偿服务持保留态度，对有偿服务则比较抵触。究其原因，其实都是因为老年人对居家养老服务的了解不够充分。

　　政府应当加强宣传力度，大力推广居家养老服务。让老年人对居家养老服务项目、服务方式、服务人员和收费标准充分知情。与此同时，融入体验式宣传的细节设计，增加对收费项目的免费体验环节，给予一定的免费体验期限（如一个月），让老年人亲身体验过后再决定是否购买服务。

　　5.3.3 加强对市场潜力的宣传

　　尽管居家养老服务大多为微利项目，但仍然有一定的市场潜力。大连市的实践经验证明，居家养老服务一旦发展成熟，是可以进入良性的市场化运营轨道的。政府应当引导居家养老服务拓展出多元化的服务项目，对于经济困难的老人，由政府出资购买服务，满足他们的基本需求，让他们有尊严的享受体面的晚年生活；对于经济条件允许的老人，鼓励他们根据需求购买高品质的居家养老服务，促进居家养老服务的市场化运营和可持续发展。应当说，居家养老服务还是有相当大的市场需求的，对此，政府应当加大宣传，让踌躇不前的投资力量看到居家养老服务巨大的市场潜力，鼓励社会资本的流入，正确引导市场。

　　5.4 加强服务队伍的职业化与专业化建设

　　目前，顺德区从事居家养老服务的人员大部分由一些文化程度偏低的"4050"人员组成，这与社会对这一行业"只要吃苦耐劳就能干"的职业定位有直接的关系。具有社会工作、医疗护理、心理咨询、管理等教育背景和相关资质的成员虽然也有一些，但所占比例不大。大力推进居家养老服务队伍的职业化与专业化建设刻不容缓。

　　5.4.1 强化资格认证制度

　　资格认证是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求。对于居家养老服务人员的职业化建设，首要任务就是强化资格认证制度。在政策的层面，将居家养老服务认定为一项职业，辅之以相关的资格认证和薪酬标准，严格要求持证上岗，为居家养老服务队伍把好持证准入这一道关口。居家养老服务人员是各种具体养老服务的直接载体，以高标准和严要求对从业人员实施规范化管理，对于居家养老服务的进一步发展将具有重要的意义。

　　5.4.2 加大培养和培训

　　一方面，应当加强政府的宏观指导，鼓励本地区有条件的大中专院校开办社会工作、家政、护理、康复、营养学等相关专业，加强本土专业人才的培养。学校教育由专业人员承担，有一定的入学门槛，对于专业知识的教授目的明确、系统完善、计划性较强，是相关人才专业程度的有力保证。加大对专业人才的培养力度，有利于从源头上保证从业人员的专业化水平，提升行业人员的整体素质。

　　另一方面，应当加大对现有的居家养老服务人员的专业培训，定期开办培训班，聘请专家或行业内的优秀成员授课，培训应当涵盖理论和实务，内容可以包括对专业理念的讲授、实际操作经验的介绍以及工作感悟的分享等等，对于培训合格者，颁发培训合格证书。

　　5.4.3 增强行业吸引力

　　为了优化居家养老服务队伍，满足居家养老服务对不同层次人才的需求，政府相关部门应当制定出吸引行业优秀人才的具体方案，例如优惠的落户政策、优厚的薪资标准、定期的表彰奖励、通畅的晋升空间等等。只有给予居家养老服务从业人员更高的社会地位，切切实实的做到行业吸引人、待遇羡慕人，才能真正提升居家养老服务队伍的整体水平。

　　5.5 完善评估体系

　　根据马斯洛的需求层次理论，人们的需求由低层次向高层次递进，当人们的基本需求得到满足后就会逐层产生社交、尊重以及自我实现的社会性需求。伴随着居家养老服务的进一步发展，老年人对服务项目和服务水平必然会提出更加多元化和精细化的要求。

　　然而，社会养老资源毕竟有限，怎样合理分配有限的养老资源以实现社会公平，需要对老年人的服务需求进行有效的评估，从根本上理清"必须"与"够用"的区别。此外，针对当下居家养老服务水平和服务质量不能满足社会需求的困扰，政府还需要建立一套完备的服务质量评估指标体系，用以规范居家养老服务的发展。

　　5.5.1 完善对老年人服务需求的评估

　　对老年人服务需求的评估，需要建立一套相关的标准，以老年人的年龄、健康状况、经济收入、子女就业情况、是否独居等条件作为指标，将老年人分为若干个层级，评估他们对居家养老服务的具体需求，确定不同的补贴标准，为他们提供不同级别的居家养老服务。

　　有效评估老年人的养老需求对于公平分配有限的养老资源有着十分重要的意义。顺德区应当组建专门的队伍，对有居家养老服务需求的老年人进行走访和调查，公正客观的评估他们的生活状况和健康状况，在现有的标准上进一步细化指标，评定服务级别，确定资助标准，并且，保持政府资助标准的自然增长机制，确保政府资助力度随着经济社会的发展而动态的增长。

　　5.5.2 完善对居家养老服务质量的评估

　　顺德区政府应当完善对居家养老服务质量的评估机制，以保证居家养老服务人员认真负责的为老年人提供高品质的养老服务。评估内容应当包括服务时间、服务态度、服务效果等。具体手段可以采用组建监督员队伍、发放服务记录册、跟踪调查和定期走访等方式来实行。

　　在这里要特别提出的是，为了保证评估工作的客观公正，在组织实施上可以考虑组建专门的评估机构，挂靠在政府相关部门，给予一定数量的编制，吸纳具有专业资质的人员加入其中，定期开展评估工作。或者，为了减轻政府的负担，政府相关部门也可以借鉴发达国家的做法，引入第三方评估机制，通过向专业评估机构定期购买服务的方式来进行评估。

　　5.6 本章小结

　　本章结合顺德区人口老龄化的具体情况，借鉴国内外先进国家和地区的实践经验，从政府行为入手，为合理配置养老资源，推进居家养老服务的发展提出了如下几点建议：

　　第一，丰富资金投入渠道；第二，加强政策引导；第三，加强宣传和推广；第四，加强服务队伍的职业化与专业化建设；第五，完善评估体系。