第一章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
按照国际社会通用的标准，当一个国家或城市的总人口中，65 岁以上老年人所占比重超过 7%（或 60 岁以上老年人所占比重超过 10%），0~14 岁少年儿童所占比重低于30%,老少比在 30%以上，年龄中位数大于 30 岁，这些指标中多数达到时，就可以判断这个国家或城市的人口状态呈现为老年型，该地区进入人口老龄化社会。
根据顺德区第六次人口普查数据，2010 年顺德区常住人口总数为 246.48 万人，60岁及以上老年人口达到 18.22 万人，占全区总人口的 7.39%,65 岁及以上老年人口为11.54 万人，占全区总人口的 4.68%.虽然老年人口系数并未达到国际通用标准，但 0~14 岁少年儿童人口数为 29.76 万人，占全区总人口比重的 12.07%,老少比为 38.78%,年龄中位数达到 31.73 岁，后面三个指标均超过国际通用标准，因此，可以肯定地说，顺德区已经步入老龄化社会。
伴随着人口老龄化形势的日趋严峻，养老问题开始面临新的挑战：
第一，在养老方式多元化的今天，家庭养老仍然占据主导地位。在"百善孝为先"、"养儿防老"等传统观念的影响下，绝大多数的老年人都更希望能够与子女生活在一起，在熟悉的环境中享受天伦之乐。老年人大都不愿意接受机构养老，认为只有无依无靠、生活无法自理的孤寡老人才会选择机构养老。同时，他们的子女也大都不愿意将父母送进养老院，认为这会给自己招来"不孝"的舆论压力，让他们在亲戚朋友面前难堪。
第二，机构养老还很不完善，无法满足社会需求。一方面，优质养老机构虽然设施先进完善，能够提供周到的生活照料和完备的医疗服务，但床位通常十分紧张，想要去到这样的养老机构除了要有强大的资金支持，往往还要四处托人情、找关系，否则就不得不面临漫长的等待和排期。大部分养老机构的服务和设施都相对简单，主要针对老年人的基本生活需求，再加上新闻里偶尔出现的个别养老院的负面报道，都导致了老年人及其子女对机构养老的抵触和排斥。
第三，家庭养老功能逐渐衰弱。在计划生育政策以及"单独二胎"政策的影响下，"四二一"或"四二二"代际结构的家庭比例将逐年上升，这就意味着一对独生子女夫妇往往面临着四位老人的赡养以及一至两个孩子的抚育任务，时间、精力以及经济方面的巨大负担往往让年轻人疲惫不堪。许多家庭还出现了"代际倾斜"现象，一些青年夫妇"重幼轻老",对子女的教育和成长的重视超过了对老年父母的照顾和关心，这对老年父母的心理和生活都产生了负面影响[1].
第四，老年人的养老需求不断提高。在经济社会飞速发展的同时，养老问题不再是简单的物质供养，更重要内容是精神上的慰藉。老年人除了对基本生活资料的需求，更需要的是家人的陪伴与关爱，同时，随着生活水平的提高，老年人在精神文化生活方面也有了新的追求。
为了应对人口老龄化带来的种种挑战，居家养老服务被正式提出并推广试行。居家养老服务是社会福利事业的重要内容，大力发展居家养老服务，政府责无旁贷。为了推动居家养老服务的发展，顺德区政府做出了许多不同的尝试，取得了一定的成绩，也遭遇了一些困难。如何进一步优化政府行为以提高效率，是顺德区居家养老服务再上新台阶的重点所在。
1.1.2 研究意义
在人口老龄化问题不断加深的社会大背景下，家庭养老观念虽然占据主导，但家庭养老功能不断衰弱；各类养老机构的建设虽然投入了大量的人力物力财力，但仍然无法满足社会需求；老年人的养老需求不再是简单的基本生活资料的供养，更重要的内容是精神上的慰藉，养老问题遭遇了前所未有的困境。居家养老作为一种新型的养老方式，因为其既能满足老年人在家养老的愿望又能弥补家庭功能的不足，同时还能够缓解机构养老的压力，满足老年人日益增长的养老需求而被普遍认为是适合我国国情的一种养老方式。如何立足顺德区实际，借鉴国内外专家、学者的理论成果和先进地区的实践经验，完善政府行为以推动居家养老服务发展将具有深刻的理论和现实意义。
1、理论意义
人口老龄化问题是经济社会发展到一定阶段的必然产物，是全球范围内很多国家和地区共同面临的问题。全国老龄办 2006 年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，1999 年，中国进入了老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。
为了应对伴随而来的养老问题，国内外的许多专家和学者都开展了深入的研究。对于居家养老服务这一舶来品，国内很多城市都处于探索和实验阶段，缺乏完善的理论体系指导，缺乏对实践经验的总结，因此，立足地区实际对居家养老服务的研究不仅可以为相关政策的制定提供参考和依据，更可以丰富和完善养老服务的理论体系。
2、现实意义
大力发展居家养老服务，涉及到经济、社会、文化、生活的方方面面，从养老方式的倡导到居家养老服务的提供都离不开政府的参与，因此，从政府行为的角度探讨居家养老服务具有非凡的现实意义：
首先，有利于社会养老资源的有机整合。居家养老服务是一项复杂的社会福利工程，服务内容从物质供养、医疗保健到精神慰藉多种多样，优化居家养老服务中的政府行为有利于社会当中各种养老资源的有机整合。
其次，有利于提高老年人的生活品质。养老事业是社会福利事业的重要部分，政府行为恰如其分的参与对居家养老服务的良性发展将会产生巨大的促进作用。
最后，有利于顺德区经济社会的和谐发展。养老事业的健康发展需要强有力的经济支持，同时，完备的养老服务体系对经济和社会的和谐发展也有很大的促进作用。居家养老服务是顺德区养老服务体系的重要组成部分，是对现有养老服务内容的有力补充。
进一步完善居家养老服务中的政府行为，对共建共享幸福顺德将具有深刻的现实意义。
1.2 相关概念与理论
1.2.1 相关概念
1、人口老龄化
人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的现象。伴随着医疗技术的进步和公共卫生水平的提高，人类的平均寿命得到了延长。这是人们生活水平和保健水平提高的必然结果，是社会进步的标志。如今，生活节奏加快、生活压力增大、育儿成本提高，生育率普遍下降，再加上受计划生育等限制生育政策的影响，人口老龄化问题在我国逐渐显露出来。
2、居家养老
居家养老是指老年人在家居住，养老服务由社会提供的一种新型养老方式。居家养老既可以满足老年人在家生活的愿望，弥补家庭养老功能的缺失，又能够很好地解决机构养老严重不能满足社会需求的实际困难，是我国养老服务体系的重要组成部分。
3、居家养老服务
居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容[1].
4、政府行为
政府行为是指国家机关及其工作人员依照法律赋予的权力履行行政职能时所进行的各项行政活动的总和。政府行为涵盖的范围非常广泛，内容涉及政治、经济、文化和社会等诸多方面。本文所要论述的是居家养老服务推进过程中的各项政府行为，具体包括相关法规政策的设计与制定；政府对居家养老服务的财政投入以及经济资源的调控与配置；居家养老服务的具体组织实施；对提供居家养老服务的机构、服务人员进行管理和监督等等。
1.2.2 相关理论
1、需求层次理论
需求层次理论是由美国着名心理学家亚伯拉罕·马斯洛提出的。这一理论将人类的诸多需求划分为五个层次，分别为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我实现的需求。其中，生理需求和安全需求是人类生存的基本需求，如空气、水、食物以及医疗、护理等等，生理需求与安全需求若得不到满足将会危及生命。社交需求、尊重需求和自我实现的需求属于更高层次的社会性需求，如社交需求表现为老年人希望自己是群体中的一员，与群体中其他成员相互关爱；尊重需求表现为老年人希望得到认可和赞扬；自我实现的需求则表现为老年人虽然年迈，仍追求理想，希望最大限度地实现人生价值。人们的需求由低层次向高层次递进，当人们的基本需求得到满足后，就会逐层产生社交、尊重以及自我实现的社会性需求。
2、福利多元主义理论
福利多元主义首先源于 1978 年英国《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》中的使用，这份报告主张将志愿组织也纳入到福利的提供者行列中[1].福利多元主义主张政府不再是社会福利的唯一提供者，社会福利应当由政府、营利组织、非营利组织、家庭、社区共同承担。但这并非意味着政府角色的完全撤退，而是强调政府宜由服务直接供给转向着重于扮演财务、规制及监督评估的角色[2].
福利多元主义同时强调分权和参与。一方面，福利多元主义认为政府应当改变自己作为福利唯一提供者的角色，应当将福利服务的相关权利和职责由中央转至地方，由政府转给社区，由公共部门转给各类公益性机构；另一方面，福利多元主义主张让更多的社会力量参与到社会福利的提供中来，弥补政府行政效率的不足。
养老服务是一个庞大且系统的社会福利工程，在福利提供的过程当中，政府逐渐由养老福利的唯一提供者转变为养老福利供给的主导者。居家养老服务的提出为养老福利的社会化发展提供了广阔的空间。养老服务以社区为依托，由营利组织或非营利组织提供，提高了效率和质量。政府在购买服务的同时履行着评估的职能，在宏观的层面上对养老服务市场进行监管和规范。
3、有限政府理论
有限政府是相对于无限政府而言的。以往政府自身在规模、权力和职能等方面都具有无限的扩张性，在社会福利事业上更是事无巨细均大包大揽。这种无限性和扩张性不但没有对社会福利事业的发展起到促进作用，相反还制约了福利事业的发展。有限政府的实质是建立在市场自主、社会自治的基础上。只有这样的政府，才是与自身能力相契合的。现代政府应当将自己定位于"全能"与"无为"之间，做到有所为、有所不为。
