第一章 绪论
1.1研究背景与意义
1.1.1研究背景
1.1.1.1广州城市特征
广州市被国务院定位为国家三大综合性门户城市之一。总面积为7434平方公里，人口超过1270万人1.根据广州市统计局《2013年经济运行情况综述》，2013年广州全市实现地区生产总值（GDP）15420.14亿元，比上年增长11.6%,2012年广州的GDP增速仅次于天津和重庆。
从三次产业角度看，广州第三产业--服务业蓬勃发展。
2013年广州市第三产业增加值增速比GDP快1.7个百分点，服务业对经济增长的贡献率为70.6%.从三大需求角度看，广州消费品市场保持旺盛态势。
2013全年实现社会消费品零售总额6882.85亿元，同比增长15.2%,增速与上年持平。从人均收入水平上看，2012年，广州城市居民人均可支配收入38054元，同比增长11.4%,在全国主要大城市中，这一增速高于上海、北京和天津。
广州的人口具有增速快、流动人口多等特点。从2009年至2013年，广州户籍人口从794.62万人增加到832.31万人，年平均自然增长率为5.65%.而广州市的流动人口截至2013年底已经达到837万，人员结构以新生代农民工为主，他们的文化程度比父辈高，消费能力也较之前增长了很多。
1.1.1.2广州生活垃圾特点
受广州城市化进程、经济发展阶段、自然、人口、居民生活习惯等诸多因素影响，广州城市生活垃圾的产量、成分等也有其出独有的特点。一是广州城市生活垃圾排放总量呈逐年增长趋势。据统计，广州市城市生活垃圾排放总量2003-2013年的年平均增长率为5.92%2.二是垃圾成分多样性，工业产品废弃物较多。根据广州市相关技术研究部门2014年对广州某社区生活垃圾的一份抽样调查报告显示，该社区源头生活垃圾的构成为：厨余垃圾约占60.7%,可回收物共约占10.8%（含塑料5%、玻璃2.4%、可回收纸2.7%、金属0.3%、织物0.4%），其他垃圾（不可回收的纸、塑料等）共约占27.9%,另有约0.6%的有害垃圾，主要为药品及其包装物、日用化学品（洗发水沐浴露等）及其包装物、节能灯、电池等。由此可见，除厨余垃圾外，工业化的废弃物占了绝大多数。三是垃圾含水率较高。广州市地处亚热带，属亚热带季风气候，常年温暖潮湿，垃圾腐烂速度较快，产生渗滤水多。城市生活垃圾排放总量主要取决于城市面积、人口数量、消费结构、居民生活习惯等，变粗放型为节约型的消费结构与生活方式则与垃圾减量存在正相关，因此，城市居民在垃圾减量、分类与处理过程中的作用举足轻重，其主体角色不应被忽视。而政府是公共管理的实施主体，城市生活垃圾的资源化、无害化处理和公共环境的保护政府责无旁贷。由此，城市生活垃圾分类与处理工作必须充分发挥政府作用，利用各种管理手段，将减量化、资源化和无害化的实施理念运用在从居民源头排放至末端处理全流程，从而最终实现政府开展垃圾分类与处理工作公共管理的目的--保护生态环境，维持良好生活环境。
1.1.1.3广州市政府垃圾分类与处理工作历史沿革
生活垃圾分类处理是解决垃圾围城问题的重要基础，1998年，按照“先开放、后规范；先试验、后推广，逐步普及”的思路，广州开始了垃圾分类的探索。
1999年，按照不可回收垃圾、可回收垃圾、有害垃圾三种分类，正式开始垃圾分类投放和收集。
2000年被建设部列入全国首批实施垃圾分类试点城市之一后，2004年，市环卫部门主编了《城市生活垃圾分类及评价标准》，由国家建设部作为国家行业标准颁布实施。随后又印发了《广州市生活垃圾分类收集工作方案》和《垃圾分类标志和分类方法》，将生活垃圾分类为可回收物、大件垃圾、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾等五大类。
2009年，市环卫部门称，要用5年时间基本建立完善垃圾分类体系，力争2014年垃圾分类收集率达80%以上，资源化利用率达到30%.
2010年是广州市城市生活垃圾分类工作进一步全面推广之年，市、区两级对生活垃圾分类处理设施建设投入4000多万元，新建了一座日处理2.4吨的餐厨垃圾处理示范站，建设了大田山填埋场好氧堆肥、厌氧发酵制沼气生产基地。
2011年正式颁布实施《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，成为国内首个以立法形式推广实施垃圾分类的城市，根据官方公布的数据，垃圾产量首次出现拐点逆转，2012年排放量继续下降，并进一步出台《关于推进全民垃圾分类处理工作意见》，对垃圾源头减量、垃圾分类投放普及、分类收运规范、回收利用等各环节做出明确规定和指引。广州目前正着手编制的《广州市餐饮垃圾和废弃食用油脂管理办法》，将对餐饮垃圾和废弃食用油分类处理的规范管理做出规定。
广州作为中国第三大城市，不仅经济发展上处于全国前列，政府公共管理水平也在不断提升，尤其在推进生活垃圾分类与处理方面做了大量的工作。制度建设日趋完善，收运体系日趋合理，处理能力不断提高，各种尝试和创新都是富有成效的。根据广州市城管委相关工作报告显示，广州目前生活垃圾回收率是33%,按国际先进城市经验来看，可达到50%或更高，因此还有较大的提升空间。
垃圾分类处理的实际效果受到城市规模、发展水平、法律保障、体制机制、责任利益、基础设施、精细化指导、群众意识觉悟等众多因素的影响，广州市政府目前在垃圾分类处理的管理上仍存很多问题，比如工作推进系统性、标准化和统一性有待加强，管理体系内的动员不足，管理机制缺乏活力，社会公众的动员不足，公众素质有待提高，产业的调动不足，市场活力亟待激发等。由于目前政府对于生活垃圾的公共管理体系自身发育不健全，加之“市场失灵”,其公共管理的价值很有可能偏离公众利益，如质量低、资源配置效率低、效益低，还有可能伴随寻租、腐败，造成另一种不公平。建立和完善科学的政府生活垃圾公共管理机制，有助于发挥政府公共管理的作用，弥补“市场失灵”的弊端，以最大程度地优化资源配置，同时减少甚至消除政府的管理失误，确保公众利益最大化，因此，探寻如何建立完善科学的生活垃圾分类与处理政府公共管理机制就显得尤为重要了。
1.1.1.4政府作用的提出
政府作用的研究要从政府在公共管理中所承担的角色和职能出发[1].早期学者认为政府应扮演着生产者、提供者、安排者三个基本角色，即公共物品和服务的生产者、公共物品和服务的提供者、公共物品和服务的安排者。但随着市场经济的发展，政府的角色定位发生了变化。竹立家、李军鹏编着的《公共管理学》[2]一书中认为，现代市场经济中的政府角色为公共管理者、公共产品的提供者、宏观经济的调节者、社会公正的保障者以及市场秩序的维护者。而对于政府职能的内容不同的学者有不同的观点，前面提到的竹立家、李军鹏认为政府职能包括经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能、公共服务职能；丁美东主编的《公共管理学》[3]中认为政府职能主要有决策、执行和监控；楚明锟在《公共管理导论》[4]中提到，政府职能有决策、组织、协调和控制。总结起来，政府的职能主要是公共物品的提供者、宏观经济的调控者和市场秩序的维护者。政府作用要借助政府在公共管理中所承担的角色发挥，是政府根据社会发展需要而履行职能所应起的作用。
政府在城市生活垃圾分类与处理工作中有规划作用。一是政府可以根据经济社会发展水平，对城市生活垃圾科学预判的前提下合理规划设施建设；二是政府可以根据城市化发展进程，研究制定城市生活垃圾分类与处理的短、中、长期规划和实施办法；三是政府各部门可以根据自身职能定位制定相应的城市生活垃圾分类与处理工作规划或措施，例如工商业鼓励再生环保材料使用、生产者责任延伸，教育系统垃圾分类知识普及，环保系统加强循环利用技术研发等。
政府作为公共物品和服务的提供者，在实际的公共管理活动中占有主导地位，在实际管理当中发挥着引导作用。一是政府可以通过颁布和实施垃圾减量政策、奖惩办法来引导企业和居民行为，推动垃圾减量化发展；二是政府可以通过宣传教育活动引导社会公众形成城市生活垃圾分类与处理的责任意识，营造良好的社会氛围；三是政府可以通过引导公众参与监督，建立生态补偿机制，从而更好的引导居民开展城市生活垃圾分类与处理活动。
生活垃圾分类处理已经是城市化进程下全世界范围内不可逆转的一股强劲趋势，是对我国政府提出的新的历史任务，尤其是我国城市生活垃圾分类与处理起步较晚，在很多方面缺少经验，存在很多社会问题。一是政府应制订科学有效的管理方法，科学解决城市生活垃圾分类与处理工作在经济发展、社会形态、文化氛围与环境间的矛盾。二是政府应建立健全城市生活垃圾分类与处理的制度体系，从而约束政府、企业、居民不利于生态环境的行为，营造建设低碳文明城市的良好氛围。三是政府应提高各职能部门的执行能力，加强制度执行的有效性、公正性，加大监管力度，提高政府公信力，促进城市生活垃圾的分类与处理。
