五、完善三规合一的对策建议
通过对国内部分城市的实践经验的比较,并针对当前国内实践中面临的诸多问题,构建一套在市级层面“以发展所需统筹规划安排,以规划蓝图引领土地使用,以土地供给保障发展落地”的“三规合一”工作理念和工作机制是科学有效的实践路径。
(一)创新社会管理和规划协调机制
“三规”的共同点都是对空间资源的一次再分配过程,“三规”融合的本质是利益的协调,通过技术手段的融合解决的是“三规合一”的形式问题,根本上解决“三规”冲突与不协调的出路还是在于体制机制的创新,设计合理的制度,使得“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”的指导作用能得到充分的发挥,进一步解决各级政府、不同部门之间的利益冲突和矛盾,建立一套相互制衡、严谨高效的管理和协调体制,才是实现真正意义上“三规合一”的最终路径。
1.创新以主体功能区建设为核心的经济社会发展方式和政绩考核机制
多年来,中央政府对于地方GDP、财政收入、固定资产投资等经济社会发展指标的增速考核,是摆在所有地方执政者面前的指挥棒,地方政府通过土地谋求发展的冲动也直接造成了三规之间的剧烈冲突,发展规划要做大经济总量、城市规划要完善城市功能布局、土地规划要保证耕地红线不被突破。三规冲突R益加剧的情况表明,原有一味追求经济快速增长的粗放型发展模式已经越来越不适应当前的发展趋势。
笔者认为“创新以主体功能区建设为核心的经济社会发展方式,打破单一的GDP增长政绩考核机制,是完善规划融合,实现三规合一的前提条件。”
立足于全国各个城市自身的资源禀赋和发展环境,以资源环境承载力和建设的宜居度为依据,以差异发展,突出优势的理念进行主体功能区的科学划分,在空间上实现“该干什么的地方干什么”,真正建立起“不以GDP论英雄,只以功能发挥好坏论成败”的考核机制和干部任用机制。
2.完善中央与地方之间财税机制
分税制实施以来,中央财权进一步集中,但是相应的事权仍然留在了地方政府,中央通过财政转移支付的方式对地方事务进行分润补贴,这就使得地方政府陷入了有发展压力,但没有发展动力的窘迫境地。
笔者认为,财税体制机制的创新要以市场原则为导向,着眼于赋予地方更多的资源来应对发展过程中的各种情况,让最贴近市场的一级政府享有更多资源与权力,一方面推动国税与地税间税种与分成比例的改革,一方面优化转移支付结构,推动中央财政转移支付由“专项转移支付”向“一般性转移支付”转变。这样才能够弱化发展规划、城市规划与土地规划在“城市建设用地”这一问题上的冲突,为实现“三规合一”扫清障碍。
3.构建合理的部门利益协调机制
根据部门权益的趋利性,构建合理的利益协调机制,促使“发展规划”、“城、乡规划”、“土地规划”在自我完善中相互融合。发改部门应通过主体功能区规划编制加强规划管理的空间属性,从资源环境承载能力和城市建设事宜度出发,统筹制定区域发展政策,不断加强“发展规划”的宏观指导作用。规划建设部门应做细做实近期建设规划和年度实施计划,使城市规划与发展在规划时序上保持一致,推动“发展规划”各项建设任务和发展目标的落实和实现。土地管理部门。
也应以“发展规划”确立的建设任务和各项目标为依据,并积极与城市规划相协调,制定富有弹性的土地利用规划,在实现土地管理的基础上体现服务城市发展的基础职能。
4.建立基于项目建设的规划协调机制
“三规合一”关于空间规划的矛盾起点在于建设项目的选址安排,所以解决规划冲突问题的最终落脚点也应该围绕重大建设项目。城市规划与土地规划的技术衔接,最终的目的也是要保证发展规划所提出的地方政府建设项目能够合法合理的得以实施。
项目安排集中反映了一个城市的发展战略、产业政策、民生诉求和长官意愿。
“三规合一”工作启动之初,通过建立项目优选机制,确立符合城市发展战略方向、产业引导政策和民生诉求集中的重大建设项目,围绕这些重大项目,分别在三个规划的编制和实施过程中,确立三规的工作重点和工作内容,以此来达成“三规合一”的目的。
发改部门应将“三规合一”确定的重大建设项目列入国民经济和社会发展五年规划的总盘子,并依据国家扩大投资的重点领域和产业引导政策,明确重大建设项目的分类建设时序和年度工作计划。
规划部门要做好重大项目与城市总体规划的协调衔接,综合考虑区位、市场、建设条件等因素,强化项目选址安排,从宏观上考虑项目整体空间布局。
土地管理部门要在土体利用总体规划中充分考虑重大项目的用地需求,做好前置用地预审工作,使得建设项目安排从立项选址阶段就能够符合土地规划,减少后续协调工作,同时积极争取国家用地指标安排,建立重大项目的土地供应保障机制,确保发展规划、城市规划确定的项目最终能落地。
(二)健全规划制度体系
立足现有管理体制,通过完善规划法规体系,加快市级层面主体功能区规划编制,推动规划编制管理机构改革来减少三个规划间的冲突,强化其协作关系,是实现“三规合一”的可行思路。
1.完善规划法规体系完善规划法规体系就是要明确各个规划的法律效力和地位。在国家层面,要形成以“发展规划”为核心、主体功能区规划、城市规划和土地规划为有益补充的战略规划体系,同时,加快推进“主体功能区规划”的立法工作,不断提升规划的法律效力;在地方层面,要充分发挥“发展规划”的战略属性,加快市级“主区规划”、“城市规划”和“土地规划”的法律效力,强调其刚性地位。将三规合一工作纳入法定的规划编制体系,明确三规合一的法定地位和相应编制细则。
2.加快市级主体功能区规划编制根据国家、省有关当地的主体功能规划要求,推动主体功能形成定位清晰,促进人口、经济和资源环境相互协调发展,缩小各地区之间的公共服务水平差距,不断人民生活水平不断提升。
科学设定城市目标,明确优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的界定标准,确定城市不同区域功能定位,引导产业合理布局,按照全国统一的技术规程,综合分析评价区域范围内国土空间,明确开发方向,控制开发强度,规范开发秩序,完善开发政策。突出主体功能区规划的基础性、约束性地位,使之在国民经济和社会发展规划的统筹指导下、成为城市规划、土地规划、产业园区规划等各类规划在空间开发和布局的基本依据,促进三规合一在操作层面进一步细化。
3.推动规划编制管理机构改革建议一方面在国家层面加强顶层设计,实现规划编制职能与机构的优化整合,一方面在现有机构职能设置的前提下,推动市一级规划部门和国土部门进行职权归并,参照上海、深圳和武汉经验成立规划国土管理局,加强其技术衔接和能力建设,在县乡一级参照广东云浮市经验,推动发改、规划、国土管理部门进行机构整合,成立独立的负责所有规划编制与管理的“规划编制管理委员会”,实现最彻底的三规合一。
(三)制定三规合一编制技术规范
通过对“三规”内容的全面梳理,仔细分析“三规”在发展目标、用地指标、发展规模、空间布局等方面的差异,创新有利于“三规”衔接的规划编制标准、体系和路线,积极利用信息化手段整合“三规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等内容,在先期实现三规融合的基础上,逐步实现环保、文化、教育等多部门规划融合,通过经济社会发展目标、建设用地指标、城市人口规模、城乡增长边界、土地开发强度、空间功能布局的统一,逐步实现城市空间的“一张图”管理。
1.规范城市规划与土地规划编制技术
建立“三规合一”的规划图件体系,将城市规划与土地规划涉及的建设用地规模区、有条件建设区、城市生态绿地、产业区、生态保护区等统一整合到“三规合一” 一张地图上。规划图件体系主要包括六张图:土地利用总体规划图、“两规”建设用地差异分析图、产业区块布局图、建设项目布局图、控制性详细规划拼合图以及“三规合一”规划图,其中“三规合一”规划图是最终成果,也可称为“三规合一” 一张图。
明确三规合一坐标体系安排,三规合一工作应在地方坐标系的基础上开展,同时需要建立与西安80坐标系可以相互无缝转换的转换模型,方便规划与国土两部门分别与各自现有图形管理体系对接,简单来说就是实现“工作在地方坐标系,演示在80坐标系”。
釆取统一四类控制线标识标准,解决图斑色块暂时无法统一的矛盾。目前城市规划和土地规划的图斑色块标准涉及两部门基础数据的修改,暂时还无法统一,三规合一工作可以选择忽视图斑色块的差异,将工作重点放在统一各类型地块边缘控制线的标准上,通过控制线圈定的闭合空间来区分不同地块的功能分类。比如,建设用地规模控制线采用红色实心线、城市开发边界控制线采用橙色实心线、产业区块控制线采用黑色实心线、生态控制线采用绿色实心线。
统一人口统计标准,统一以当地统计部门公布的当年度常住人口数据作为测算城市建设用地规模的标准。
2.进行三规合一 “一张图”编制
规划“一张图”工作,应具体包括:制定规划编制技术指引和规划数据标准,形成“三规合一”规划图,划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田保护控制线等“四线”,明确城市增长边界。“三规合一”规划图是一张全市统一的、并能随着政府行政管理而实时更新的动态图纸,其核心内容是实现“四线管控”。
为了能够迅速高效的幵展规划“一张图”的整合编制工作,可以采取市区两级,分步协同的工作方式,分别在市级和区级两个层面同时幵展整合工作,其中市级的工作核心是制定标准,区级的主要工作是梳理项目。
(1)市级层面工作。制定相关技术标准。城市规划和土地规划在技术标准上的统一,是整个“三规合一”工作能够实现的前置基础,市级工作层面上的首要任务是开展三个标准的研究:一是城市规划和土地规划用地分类标准衔接研究,用以实现“一张图”成果中图斑色块的统一;二是城市公园绿地和防护绿地在“两规”标准中的衔接研究,这两者是城市规划和土地规划在实际工作中容易冲突的焦点,同时也是能够实现两者有效整合的切入点;三是“三规合一”技术成果标准。
发改、规划、国土三部门要对各分区提交的各项成果进行技术审查。“三规合一”过程中,三部门的市区两级机构都可能要进行海量的数据收集、整理、比对工作。以发改部门为例,各分区单位以及市级行业主管部门都必须要对辖区范围内的全口径固定资产投资项目(含财政性投资项目和非财政性投资项目)进行梳理,其中可能会出现项目的重复上报,或者项目信息不一致等问题,这就需要市级发改部门进行审核,同时规划、国土两部门对于各自地图上的差异区块也必须进行技术比对,核实信息真伪。
最终整合形成全市“一张图”成果。“三规合一”工作的最终要求是整合各分区数据,形成包括建设用地增长边界,规模边界、生态控制线、产业区块控制线等“三规合一”的控制线管控图,并利用信息手段,将“一张图”成果在信息管理平台上展现出来,为后续联合办公,如项目立项、审批、选址、用地审核和项目后续管理等提供可能性。
(2)区级层面工作。梳理分区范围内建设项目,摸清用地需求。对于任何一个城市而言,开展“三规合一 ”工作的核心目的还是为了通过技术手段的整合,管理效率,对辖区范围内所有项目的全面梳理,是“三规合一”工作的重点和难点。各分区要根据国民经济和社会发展规划梳理本辖区中长期(3—5年)各类建设项目,并明确用地需求。
根据城市发展的需要进行项目优先排序,确定不同项目的优先级别,优先上报重点项目。各分区单位梳理项目的目的是为了能够实现项目的如期建设,这就要求提供足够的用地保障。对于任何一个发展中的城市来说,可供建设的土地资源都是有限的。因此,各区级单位根据项目的重要性排序,在土地资源的分配上优先保障和安排。
(四)构建三规合一信息化联动平台
为了有效落实“三规合一”运行机制,充分利用三部门现有信息化基础,需要一个中间纽带来链接各部门业务系统,实现“三规合一”成果数据、相关规划和审批数据的充分共享与及时更新,才能实施“三规合一”控制线管理。建立“信息联动平台”既是支撑“三规合一”工作的“数据中心”,也是服务于各部门业务办理的“服务总线”,是满足“三规合一”块状管理的核心。
发改、国土、规划各部门在已有业务系统的基础上,针对“三规合一”运行管理要求,分别进行改造或新建,实现与“信息联动平台”的对接,形成规划、国土和发改三个新的业务子系统。
1.平台建设思路
信息联动平台是规划“一张图”的载体,是实施“三规合一”协调机制和控制线管控规定的技术保障,信息联动平台建设应遵循以下工作思路:
市级部门资源整合。制定信息联动平台基础数据对接标准,实现资源共享与整合,在完成规划“一张图”的基础上实现信息数据的快速导入。
实现发改、国土、规划多部门信息融合共享,使规划协同成果一目了然。本着共建、共享、共用的原则,通过信息联动平台实现跨部门、跨层级、跨网络的信息融合共享,使“三规合一”成果能够方便地被发改、国土、规划等部门调用。
在充分整合三部门海量数据的基础上,利用信息联动平台实现对建设用地控制线、产业区块控制线、基本生态控制线、基本农田控制线的划定,使全市可建设区域、有条件区域、不可建设区一目了然。
落实控制线管控,实现线上“三规”联动与“一张图”的动态更新。立足于多部门联动的协调决策,在不改变各部门现行业务运行机制,不增加业务办理环节的基础上通过将“三规合一”控制线管理规定植入规划、国土、发改三个业务子系统的行政审批业务流程中,实现从源头确保建设项目进入审批流程前符合“三规合一”合规性审查,减少审批环节和压缩审批时限,提高政府服务效能。
各部门按分工组织编制控制线调整方案及规划调整方案,多部门在线协同参与调整方案的审核、审议,保障控制线数据、规划数据、业务审批数据的协调一致和数据的动态更新。
2.平台总体架构
信息联动平台可采用“1+3”总体架构,即一个公共平台和规划、国土、发改三个业务子系统。平台总体架构如图5-4-1所示:【1】
公共平台是信息联动的枢纽,统一管理和维护“三规合一”规划成果数据,为各部门控制线管控提供统一的管控数据和检测功能,通过与各业务子系统的数据交换,实现跨部门规划信息和审批信息共享,并向各业务子系统提供选址查询、规划协调等功能服务。
各业务子系统是信息联动的根基,它在充分利用各部门现有信息化成果的基础上,将控制线管控要求植入到部门规划编制和项目审批业务办理流程中,调用公共平台的管控数据和检测功能进行控制线管控,并通过各自的工作库向公共平台提供本部门的规划数据和审批数据,供其他部门调用。
3.平台主要功能
信息联动公共平台的主要功能应该包括如下内容:实现成果数据管理:提供对成果数据的数据监理、动态更新维护、制图输出等功能。
实现信息联动数据交换:联动平台中的数据由各部门共建共享,数据支撑系统将提供各类数据的入库、更新、管理和发布。同时,数据支撑系统还将实现联动平台各类数据、服务和用户信息的管理等功能。
实现网上行政审批流程:资源应用系统在“一张图”的基础上进行行政审批,将实现“三规合一”各类成果的展示与分析,以辅助各部门的行政审批。包括各类相关信息的定位与查询、行政审批进度查询,以及基本统计分析功能。
实现不同部门行政审批协调:对基于统一空间基准的“三规合一”进行冲突检测,检测包括空间上的冲突检测和指标上的冲突检测,存在不一致的地方给出自动标注。对新建项目,提供控制线符合性审查,对不符合的提出警示,并给出不符合的原因。实现相关部门审批信息的共享和工作协同,以期做到发展规划的目标、城市规划的坐标和土地规划的指标这三标之间的协调统一。
4.各子系统主要功能
在公共平台下分设不同子系统,实现不同的目标功能。
规划业务子系统以规划部门内部业务办公系统、城市规划空间资源平台等为载体,建立与公共平台的信息联动,实现规划局与其他部门数据的交换与共享,实现控制线管控要求在城市规划编制和审批中的落实。
国土业务子系统根据公共平台统一的接口规范,建立由“信息联动配套系统”及“土地储备智能系统”组成的国土业务子系统,向公共平台提供国土规划及审批数据,并实现控制线管控要求在土地储备业务、规划编制和行政审批中的落实。
发改业务子系统根据公共平台统一的接口规范,建立由“项目申报”、“项目审批”和“项目管理”为主体的全口径固定资产投资项目管理发改业务子系统,实现发改部门项目管理的智能化,并向公共平台提供发改业务专题数据,并实现控制线管控要求在发改业务中的落实。
(五)建立健全公众参与和第三方评估监督机制
公共政策的实质是对社会价值的权威性分配,只有在政策制定机制和公共参与机制实现良性互动的前提下,才能保证公共政策的选择过程和公正、合理的价值分配。为了保证三规合一的良性发展,建立和完善公众参与机制。一是要健全鼓励公众参与规划编制、调整和三规合一工作的法律规范,在法律层面上为公众参与规划制定提供充分的法律保障,同时法律必须明确地方政府在将规划付诸实施之前必须举行公众意见听取会,然后在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修改和表决。二是要不断扩大公众参与面,一方面要积极听取釆纳社会组织、智囊机构、专家学者的专业意见,另一方面也要积极听取广大市民群众的意见建议。三是要完善公众参与的途径,充分利用政府政务公开信息平台,开拓纸媒、电视、网络等多渠道的公众参与途径,特别是要充分利用互联网时代公共论坛、微博、微信等先进信息化手段,便捷公众参与,提高参与效率。
“三规合一”作为一项专业性较强的政府工作,应该加强日常的广泛宣传和基础知识培训,让普通市民了解此项工作的意义、内容和问题,可以釆取专家专题讲座、网络知识普及和街边工作宣传相结合的工作方式,不断扩大“三规合一”工作在市民中的影响,同时不断提高广大市民对此项工作的了解认识水平,为公众的广泛参与奠定基础。
引入第三方评估和监督机制,充分利用第三方机构独立性和专业性优势,对三规合一的综合绩效进行监测和评估,及时发现问题,改进问题,确保能实现既定目标。在“三规合一”的实践工作中,发改、规划、国土等政府部门要摈弃过去那种“既当运动员又当裁判员”的工作方式,建立“自我评估与第三方评估相结合,以第三方评估意见为主”的评估机制。明确政府方与第三方评估机构的职责与权力,定期评估“三规合一”工作是否达到既定目标要求,列明没有达到钓原因,提出改进措施,并监督实施整改。同时,评估结果要及时对全社会公开,接受各类非政府组织、社会团体、专家学者和市民群众的监督与评议。
