三、三规合一实践的现状
我国规划融合的实践始于上个世纪八十年代,进入新世纪,伴随着国内城市化进程的加快,城市建设用地与耕地保护之间的矛盾日益突出,规划融合的呼声高涨。上海、深圳、武汉等城市以国家机构改革为契机,开始了规划协调与融合的改革实践,随后,广东省多地市陆续开展了三规合一的实践探索,国内的实践经验日益丰富。
(—)我国三规合一实践的发展历程
国内对于规划分立的反思与实践源起于上个世纪八十年代,最初对于规划冲突与整合的讨论多集中于城市规划和土地规划,当时国民经济五年计划作为一个整体宏观性的指导性文件,还较少涉及城市的空间安排,发展改革部门也还较少涉及到规划协调与融合的理论与实践中。上世纪八十年代,武汉市规划与国土部门合并,虽然在2007年经历了短暂的拆分,但很快在2009年又合并。同样的情况也发生在深圳,二十世纪九十年代初期,深圳实行规划国土一体化管理模式,城市建设和人口规模得以快速发展,但对规划国土管理也造成了一定的负面影响,遗留了比如违法占地和违法建筑等问题。2004年深圳市规划与国土部门分立,2009年又再次合并,成立了深圳市规划和国土资源委员会统一进行城市规划和土地规划的编制与实施。
进入新世纪,浙江省开始进行以县域统筹为起点的两规衔接尝试,2006年浙江省建设厅和国土资源厅联合出台《关于加快推进县市域总体规划编制工作的若干意见》,并指定宁波宁海县、嘉兴海宁县、金华武义县、衢州龙游县和台州温岭市五个县市作为第一批两规联合编制试点县市。2008年10月在上海市政府新一轮机构改革中,原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门进行整合,组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局,这一机构变革的实践也直接促成了 2009年深圳市和武汉市的相关机构调整,规土整合 一时成为2009年中国规划管理领域和政府机构改革的热点。2003年,随着上一轮国家机构改革的调整,国家计划经济委员会改革为国家发展和改革委员会,原来的五年计划也随之变革为国民经济和社会发展五年规划,也更加注重生产力布局的空间安排。发展规划从此向空间领域迈进,并力求建立可评估、可约束机制。2003年10月,国家发改委规划司正式启动了规划体制改革试点,江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点城市。当时的国家发改委规划司司长徐林表示,市县规划体制改革的主要目的就是要改变作为基层规划的市县发展规划太空、太虚的状况,通过落实县市这个国家规划体系的支撑点,使基层发展规划能真正成为引导并约束各类发展行为的有用的规划,于此同时,通过制度完善,把地方的总体发展规划和其他专项规划通过一个制度衔接起来,进而建立一个规范化、法制化的规划管理机制。①
随后,三规合一的改革尝试陆续在国内部分省市开始,其中广东省的改革最具代表性。从2008年起,广东河源、云浮、广州三个试点城市陆续展开了三规合一规划编制与管理改革,在技术上与机制上进行了实质性的探索。河源市于2008年率先进行了规划编制改革试点,借助新一轮城市总体规划修编,开展了 三规合一的改革尝试,编制完成了广东省首个以三规合一为标准的城市总体规划;2010年,云浮市根据广东省委关于统筹规划城乡空间布局,推进三规合一的工作要求,开展了 三规合一规划体制改革探索。云浮市通过大刀阔斧的推进机构编制改革,重置行政资源,首创了 规划、编制、平台三统一的三规融合规划行政管理机制;2011年12月24日,广州市第十次党代会提出全面提升城市发展质量,优化城市空间布局,科学编制城市总体规划,促进三规有机衔接的要求,随后由广州市规划局牵头开展了三规合一实践,广州的改革实践主要集中在编制规划一张图、搭建信息平台、建立协调机制、完善审批流程、规范监督体系、运行反馈机制六个方面。②从城市规划与土地规划的两规协调,到发展规划、城市规划、土地规划的三规合一,国内规划协调融合的实践不断深入,从最初的理念探讨和简单的机构整合逐步向工作机制和系统方案推进,同时,规划的协调融合工作也引起了更多部门的重视,越来越多的学者和工作人员认为规划的融合工作不只是三规合一,更多的专项规划应该也要纳入其中整体考虑。2007年,重庆市城乡总体规划获批,同年重庆市被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区,以此为契机,重庆市开始了统筹城乡的规划改革,2009年,继重庆市规划部门主导的三规合一编制之后,重庆市发改委主导开展了 四规叠合综合实施方案试点工作,除发展规划、城市规划和土地规划外,生态环境保护规划也被纳入规划协调的范畴,即空间开放的性质和强度要符合环境功能区划的要求。重庆市的四规叠合本质上还是三规合一工作的延伸,但是它更进一步的体现了规划作为一个整体系统的幵放性和协调性。
(二)我国三规合一实践的案例
1.上海市二规合一实践探索
上海市的规划体制变革主要集中在技术性较强的城市总体规划和土地利用总体规划之间,发改部门的经济社会发展规划并未直接纳入其中。为了从体制上适应新的规划编制和管理工作,2008年上海市政府对城市规划管理局和房屋土地管理局进行了整合,组建完成了新的空间规划管理机构——上海市规划与国土资源管理局,并最终实现了土地利用规划和城市总体规划在纸面上的统一,并在此基础上创新了城市规划管理和土地利用管理的工作方法。上海市通过二1地数据底板上对各类建设项目进行基本农田保护控制线、城乡建设用地范围控制线、产业区块范围控制线的三线管控。②上海市二规合一实践的主要特色:
一是突出了空间战略引领。强调了空间布局与管控在国际特大型城市建设完善过程中的战略引领作用,细化明确了城市不同区块的功能定位,通过不断的突出特色,强化定位,完善功能实现不同区域的差异化发展和全市范围内的统筹发展。
二是坚持了城乡统筹。根据城市建设用地规模指标条件,形成了结构合理、1市各级政府审批的规划建设用地范围及边界,进行全面比对、区县分配、范围削减、布局调整。
三是实现了管理创新。上海市二规合一的出发点就是要对城市规划管理和土地规划管理各取所长,着力形成以规划引领土地,以土地保障规划的机制,最终通过机构改革和工作流程再造变革了规划管理理念和实践工作方式,减少了规划的调整频率和程度,强化了规划的严肃性和指导性,为探索城市转型方法和政府管理方式提供了鲜活案例。
上海市这种通过行政机构和职能调整来实现规划变革的模式在武汉、深圳等大城市得到了后续响应,国内还有天津、沈阳也开展了类似的尝试。
2.广东省三规合一实践探索
从2008年开始,广东省内多个城市陆续开展了 三规合一实践工作,广东省的实践探索在其他城市的基础上再进一步,完成了从技术创新到制度创新的跨越。
(1)河源市实践探索。河源市于2008年率先进行了规划编制改革试点,借助新一轮城市总体规划修编,开展了 三规合一的改革尝试,编制完成了广东省首个以三规合一为标准的城市总体规划。其突出特点是:
一是实现了数据、目标和标准的协调统一。通过建立规划数据库,统一了三规在人口、土地、资源等指标上的录入标准,有效规避了 三规在基础数据标准等方面不一致的问题;通过统一三规有关城市发展目标、功能定位、空间战略的设定,促进城乡规划的整合编制;通过统一用地分类标准、用地指标情况以及各种用地名称内涵,推进三规在实践工作上的技术衔接。
二是实现土地利用和空间管制的两方面协调。即在城市发展战略的宏观框架下,针对城市功能差异,分别由土地规划和城市规划提出耕地、基本农田的空间分布和城市的各类建设用地空间布局,保证了农用地和建设用地的合理划分,使得两规在建设用地空间图斑上能够实现一致;同时,从城市不同功能分区的差异定位出发,由城市规划明确城市重点发展方向,由土地规划明确用地规模和土地利用政策,避免了两个规划各自为政,导致管制分区和管制措施相互冲突。
三是建立了统一的规划信息平台。为实现三规合一的实际运转和操作,河源市专门搭建了 一图多规划三规空间信息基础平台,实现了城市规划、土地规划及其他规划的信息共享。
(2)云浮市实践探索。2010年,云浮市根据广东省委关于统筹规划城乡空间布局,推进三规合一的工作要求,开展了 三规合一规划体制改革探索。
云浮市通过大刀阔斧的推进机构编制改革,重置行政资源,首创了规划、编制、平台三统一的三规融合规划行政管理机制。其突出特点是:
一是统一决策。为加强规划的权威性和一致性,云浮市成立了规划审批委员会,对全市范围内的重大规划事项进行审查决策。同时,在规划审批委员会下还设立了规划监督监察委员会,集中对规划实施情况进行监督,并提出处理意见。、二是机构创新。为解决多部门间规划不协调的问题,云浮市幵创性的设立了一个全新的规划管理机构——规划编制委员会(简称规编委),将分属发改、规划和国土三部门的的规划编制与管理职能进行了整合,完全由规编委负责统筹编制三规,同时规编委还被赋予了组织编制和审查全市各部门专项规划并监督其实施的职能。
三是信息先行。云浮市在规划改革过程中,注重发挥信息化技术的重要作用,成立了 云浮市地理信息中心,负责全市发改、规划、国土等多个部门地理信息数据的管理,建立了适用于不同规划的技术规范和标准,有力的推动了 三规合一的实践进展,促进了资源的整合。
四是分头实施,云浮市实现了规划编制与管理的功能分离,规编委负责规划的统筹编制和监督检查。发改、规划和国土部门分别负责相应规划的组织实施,在实施过程中一旦发现问题,则及时通过地理信息平台进行相互反馈和协调,从而形成了一个反馈——调校——融合的良性循环机制。
(3)广州市实践探索。广州市在吸收河源与云浮的实践经验基础上,开创了极富自身特色的三规合一实践探索。广州市在不改变现有发改、规划、国土三部门的机构设置和职能分工的前提下,通过提高规划的引导能力,通过战略规划的统领,实现了 三规合一工作的有效推进。
2000年广州市在全国首创的编制了《广州城市建设总体战略概念规划纲要》,2010年又继而编制了《广州城市总体发展战略规划2010——2020年》,并率先探索以战略规划为统领,协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划的规划管理模式,通过三规合一加大了对产业发展、城市建设、土地资源三者的协调。
广州市三规合一尝试,是以发展规划为依据,侧重于加强城市规划和土地规划的衔接,从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺三规关系,统筹推进三规合一。通过三规合一落实新型城市化发展的战略部署,将国民经济社会发展需求和土地资源保护要求一并落实到城市空间上,并形成目标、指标、坐标三统一的规划体系,形成规划合力,进一步体现规划的公共政策作用,真正实现以规划引领发展。其突出特点是:
一是技术为先,建立标准。广州市通过整合城市规划与土地规划的编制技术规范,制定了《广州市三规合一规划编制技术指引》、《广州市三规合一规划成果数据标准》等技术性文件,用于指导广州市的三规合一规划设计工作,基本建立了一套全新的技术标准与规范。
二是部门联动,机制创新。构建了一套由市政府统筹、多部门参与的协调咨询工作机制和保障三规合一进入政府部门常态化的工作管理办法。制定了一套专门委员会一联席会议——日常工作三级协调机制,确立了部门间协作的管理流程,明确协调消除三规管理过程中存在的矛盾的原则和方法;制定了《广州市三规合一运行机制试行方案》、《广州市三规合一 四线管控管理规定》等一整套常规工作机制。
广州市的三规合一工作突出了战略规划的统筹引领和信息技术的支撑作用,在实际工作中深刻的改变了地方政府既有的工作和管理方式,在探索城市转型发展的道路上提供了一种有别于单纯依靠机构和职能整合来实现变革的路径选择。
3.重庆市四规叠合实践探索
2007年,重庆市城乡总体规划通过国务院审核,同年重庆被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革实验区,为了进一步推进区域城乡统筹发展,重庆市开始了规划体制的改革尝试。2009年重庆市发改委主导编制四规叠合综合实施方案,所谓四规叠合是指将发展规划、城市规划、土地规划和生态环境保护规划从技术层面进行叠加,整合成促进经济社会发展的总体规划。
四规叠合是在保留原有四大规划的编制方式和程序基础上,按照功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施的原则,探索四个规划在空间上的协调方式及实施机制。四规叠合的规划期限与一届政府的任期同步,均为五年,统筹考虑五年内的经济社会发展、环境保护和耕地保护等多个目标,并使之与空间资源利用相挂钩,形成一届政府的战略性行动准则,并以此为蓝图,吸引市场主体参与城市建设。【1】
重庆市四规叠合的主要特色:
一是突破了规划整合的实践模式,突出了发展规划在规划融合发展中的指挥棒作用。相比而言,无论是上海市的二规合一,还是广东省三地市的三规合一,可以发现其中起主导作用的都是强调城市空间布局技术性的规划部门,而重庆市则是以发展改革部门为主导,设立了 需求引导,技术辅助的规划融合模式,这对于还原规划服务于城市发展需求是有实际意义的。
二是,重庆的四规叠合工作突出了工作过程的循序渐进。为避免改革步伐过大产生负面影响,重庆市四规叠合明确了 区县三规合一,市级三规协调的改革思路,并以此为目标开始进行规划编制体系、体制和实施的改革探索,按一级政府一级事权的方式,建立三层次、两阶段的规划编制体系,按照尊重现实,搁置争议,先易后难,逐步推进的工作思路,规划编制和管理得以逐步完善,也逐步实现了城乡统筹的规划目标。
