四、三规合一面临的问题及其成因分析
从实施情况来看,发展规划、城市规划和土地规划三者虽然在城市空间布局上有越来越多的交集,但是还存在着很多互相不协调和矛盾之处,给规划的实践过程造成困难,主要存在着规划管理机制不协调、规划制度体系不健全、编制技术标准不统一、协同管理信息化基础薄弱及公众参与和评估监督机制缺失等五方面的问题,导致三规无法协调。
(一)规划管理机制不协调
在中央层面,国家发改委负责编制和管理发展规划,国家建设部负责编制和管理城市规划,国土资源部则负责编制和管理土地规划。在我国目前“条块结合,上下对应”的政府体制之下,地方政府对于部门的职能设置和权力安排是有高度对应性的,因此在缺乏顶层设计的前提条件下,倚靠地方政府以超常规方式进行规划融合工作往往只能成为特例。如果在不涉及政府部门机构改革与职能调整的范围内对“三规合一”进行技术性的处理,往往逃脱不了三个部门“以我为主,各唱各调”的窘境,三规合一的成果多只能存在于纸面上,在实际操作过程中依然是按照老套路。
此前一轮的全国规划融合实践,都或多或少的触及到了机构改革和职能分工,像上海、深圳、武汉等城市就实行了规划和国土部门的整合,但发改部门由于其宏观经济管理的职权过大,往往难以进行机构的归并与整合。目前,只有广东省云浮市“规划编制委员会”模式是我国“三规合一”改革创新的成功经验,但是由于目前我国条块结合的国家政权设定模式,各个系统之间上下对应衔接的非常紧密,在诸如省会城市、副省级市、计划单列市和直辖市等重要中心城市大规模推广云浮市另设“规编委”的做法难度极大。以广州市为例,广州市设立了临时性领导小组和工作小组作为“三规合一”工作的协调部门,能对重点项目建设用地实施情况过程实现充分有效的协调,为重大项目的落地建设提供保障,然而在“三规合一”具体实施方案确定后,相关行政部门的职工分工还需要进一步的讨论和探索,临时“领导小组”和“工作小组”是否有必要常规化机制化,继续参与“三规合一”后续相关工作,或者重新设立新机构来领导和管理“三规合一”工作,再或者对现有的相关规划部门进行调整与合并,形成一个集“三规”规划编制与管理于一体的部门,这些都还有待于进一步的考量。
规划编制管理过程中利益关系难以协调的原因主要有两方面:从纵向看,三规之间的矛盾冲突反映的是中央与地方之间财权与事权不对应;从横向看,三规之间难以协调融合反映了部门之间的利益博弈。
1.中央与地方之间财权与事权不对应衡量
“三规合一”工作成败与否的重要标准,在于能否满足发展需要,构建一套行之有效的协调机制,最大限度消除“三规”间的矛盾冲突,其中,中央和地方在土地使用权属上的权责划分是问题的关键。
由于我国各级政府管治的事权存在差异,相应的中央和地方政府制定的“三规”目标也各不相同。中央政府把握宏观方向,根据全国经济发展的需要,以“发展规划”为重点,以城市规划和土地规划等专项规划为实施保障;地方政府侧重地方层面的经济和社会需求,偏重公共物品的提供,专项“城市规划”代替“发展规划”,成为地方政府规划管理的重心。一方面,原本法律规定应由上级政府审批的地方城市规划,由于公共物品属于地方事权,上级政府只能粗略的屯查城市人口规模和用地规模等量化指标;另一方面,城市规划审批程序耗时过久,在上级政府审批的过程中合法规划长期缺位,城市建设就只能依据地方人大屯议通过的规划纲要,实际上地方政府已经掌握了城市规划决策权,而中央政府对此现实在多数情况下也予以默认。
1994年我国开始进行分税制改革,这是一次财权集权化改革,本意是为了化解中央财政危机,结果却导致地方政府越来越热衷于土地财政。更有甚者,各地省市都纷纷效仿分税制改革对中央和省之间财权关系的划分模式,增大自己的财权,下移事权,使得基层政府面临财权小、事权大的压力,不得不依靠“土地出让金”来支持地方财政。这样更迫使地方政府把土地收入作为主要的收入来源。
各级地方政府为了提高辖区内一级土地市场的收益,加大土地相关公共产品的投入和建设,同时通过低地价来补贴当地工业,加大招商引资力度,为持续稳定的税收来源提供保障。在经济发展政绩考核的大环境下,地方政府为了追求自身利益最大化,把土地财政作为重点工作,使得地方规划很有可能与中央的既定目标不一致甚至矛盾,影响到国家的整体利益。针对这种现状,中央政府一方面提高对经济的宏观调控能力、加大货币财税、转移支付等传统金融政策的力度,另一方面在国土利用管理政策上下功夫,加强对土地的垂直管理,进一步控制地方土地开发总量,严格按照计划供给,并配套了自上而下的土地利用规划管理制度。
因此,地方政府虽然对城市规划具有最终的决策权力,但是对提供土地指标的土地规划影响力却非常有限,只能以“土地规划”的用地指标来指导“发展规划”和“城市规划”,给地方工作造成了极大的困扰和不便。
如果屈从于从现实压力,中央政府完全放开对土地使用指标制定的主动权,地方政府的“发展规划”和“城市规划”不再受限于“土地规划”,那么中央政府的宏观调控就会被削弱,容易导致新一轮的耕地保护和粮食安全危机;相反,如果地方政府不能完全拥有对土地指标制定的主动权,“三规合一”.就会使得地方政府在规划过程中毫无地位和权力,我们又将重回中央集权的计划经济模式。
因此,为了保持经济平稳发展,必须解决各级政府之间的财权和事权的分配矛盾,理清中央和地方的利益关系,建立合理有效的土地资源配置市场机制,才能真正实现“三规合一”。
2.三部门之间的利益博弈
现行体制下的地方政府部门间利益的博弃,也是造成“三规合一”工作难以推进的一个重要原因。由于在地方层面,发展、规划、国土三个规划的编制和管理权限分属不同的职能部门,各部门的权责与利益相互棵杂,实际工作过程中彼此之间的统筹协调难度较大,部门利益的博弃成为了制约“三规合一”顺利推进的体制障碍。
从历史发展来看,计划经济时期,发展改革部门是最具统筹管理职能的经济部门,其负责制定的的发展计划,成为了事实上统领政府各部门经济社会发展的纲领性文件,在政府的规划体系中居绝对统领地位,是最核心的政府规划。然而,随着我国市场经济的快速发展,地方政府的经济社会管理职能也在不断发生变化,为了在吸引外部投资的城市竞争中拔得头筹,推动地区经济的快速增长,各地方政府都积极转变工作方式,釆取通过规划手段配置辖区空间资源,以实现公共服务产品的更充分供给,这就使原先主要以落实经济社会发展目标而进行空间布局的城市规划,日益演变成为筹谋城市总体发展方向的综合性政策,与发展规划的功能在一定程度上产生了重叠。以城市空间布局规划为只要职责的规划建设部门,也乐见部门权力外延的不断扩大,也名不符实但却顺理成章地扮演起了城市发展综合协调者的角色。
另一方面,由于土地是所有经济活动与城市建设的的最终载体,土地指标的多少往往等同于城市发展空间的大小,通过土地而获取的各种经济及政治上的收益成为地方政府谋划发展的最核心动力。然而,地方政府这种通过土地谋发展的冲动与中央政府统筹全国发展、维护地区间发展平衡和土地资源底线保护的职能会有一定冲突,为了限制地方政府过度开发土地资源,中央政府在土地指标审批上实行了最严厉的政策,不惜采用垂直管理的方式进行最严格的土地利用管理,国土资源部也成为了地方建设项目能否成功上马的最终裁决者,“土地规划”也就顺理成章的成为中央对地方经济发展最直接也是最有效的调控手段。由此可见,三大规划在规划体系中地位的变化,也对应了三个主管部门在政府公共事务管理中话语权的大小,甚至意味着各自在政府决策层中地位的高低,因此在“三规合一”改革实践中,三个部门出于各自利益的考量势必在规划制定过程中强调“以我为主”,规划的主导性之争也FI渐升级。从国内城市规划融合的实践来看,除非釆用云浮市的方式——剥离三个部门的规划职能,另设“规编委”这样一个“另类”机构,所有保持现有规划职能体系的融合方式都不可避免的引发了三个部门之间强烈的冲突。发展改革部门理所当然地认为发展规划是城市经济社会发展最重要的宏观战略指引,对确定城市的发展目标意义重大,主导地位无可置疑;规划部门强调发展规划受城市管理者人为因素影响大,时常打破既有城市规划设计,降低了规划的严肃性和科学性,从保证城市规划持续性的角度看,城市规划的主导地位应该加强;土地管理部门则强调土地规划对于土地使用的法律刚性,对项目的最终落地情况具有一票否决的权力。
综合来看,无论是中央与地方之间财权事权的不匹配,还是部门与部门之间利益的相互博弃,其实更深层的原因在于我国当前政府管理体制机制不够科学合理,反映出现行的政府考核机制和财税机制都使得各级政府和各个部门难以从根本上形成协同一致的科学发展模式,规划的割裂与矛盾在所难免。
(二)规划制度体系不健全
对于规划体系的划分,学界尚有争论。一种观点认为“规划体系仅指规划编制体系,由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的规划所组成相互交错且相互联系的系统” —种观点认为“规划体系是由法规体系、行政体系和运作体系组成的系统” 还有观点认为,“完整的规划体系应该包括三个方面,即法规体系、管理体系、编制体系” 。笔者认为后两种观点比较科学,特别是对于发展、城市、土地三个规划之间的差异解释会更符合逻辑,从规划体系的角度来看,“三规合一”难以推进的矛盾原因就在于三者在法理基础、实施管理和规划编制方面有着较大的分歧。
1.规划法规体系差异
我国的法律体系由宪法、法律、行政法规、部门规章及地方法规和规章组成。
它们之间的法律效力呈逐级递减趋势,下位法必须服从于上位法,平级法律之间应该相互协调。
国民经济和社会发展规划的编制依据为宪法,根据《中国人民共和国宪法修正案》(2004)第99条规定“地方政府应该制定经济和社会发展规划”,第5条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。
城市总体规划的编制依据为城乡规划法,《中华人民共和国城乡规划法》强调“城市总规应当依据国民经济和社会发展纲要(规划),要求与土地利用总体规划相衔接”,第5条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当与土地利用总体规划相衔接”。
土地利用总体规划的制定依据为土地管理法,《中华人民共和国土地管理法》第22条规定“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”三个规划在法律地位与效力上的差异,既是各自职能在宏观管理层面上的体现,又反过来对“三规”在实践活动中的的实施效能产生影响。随着市场经济的不断发展,经济活动的主体也日益多元,而政府对于一段时期内的发展目标设定应该是原则性和导向性的,不宜过细过死,应充分调动市场主体的活力,发挥市场的资源导向作用,这就意味着发展目标的设定应具有一定的弹性空间,以利于政府可以灵活及时地处理市场中的各种新情况和新问题。“发展规划”尽管依据宪法制定并具有最高的法律层级,但如果以专门法的形式来固化其核心内容,容易与其初衷相背离,因此,综合性最高的“发展规划”在法律强制性方面针对性和直接性最差。“城市规划”制定的出发点是以契约的形式将社会公认的空间利用准则固定下来,并以法律的强制力来保证其实施,其关注的焦点应该是基于空间利益而形成的物权关系。因此,城市规划具有较强的约束性和稳定性,在法律效力方面约束力较强。“土地规划”的本质是限制地方政府对土地资源的无限度开发,体现中央政府对土地资源无可争议的管控能力。它以《土地管理法》为依据,明确了各级政府对土地管理的权限范围,并通过强有力的垂直监管,保证用地指标得到遵守,在行政控制力和法律约束性上效力最强。
可见,三个规划法理基础的不同直接带来了在法律地位上的明显差异,国民经济和社会发展规划依宪法制定,具有最高效力等级,是最重要的国家宏观战略规划,城市总体规划和土地利用总体规划制定的依据是专门的行政法,要求以发展规划为导向,效力等级略低,但是相较于发展规划,它们依据专门针对性的法律制定,专业性、空间性和可操作性更强,而国民经济和社会发展规划虽然战略地位凸显但是由于缺乏具体规划编制指导性法律,导致目前发展规划的编制在全国没有统一规范,水平参差不齐,专业性较差,规划落地较为困难。
2.规划编制和管理制度差异
三规自身在编制、实施、管理过程中存在的较大差异,也是三规难以协调的重要原因。从三个规划的规划期限、编制与审批、实施方式和监督考核等共通角度来比较:
国民经济和社会发展规划,规划期限一般为五年并要求开展中期评估,规划由地方主导编制,由本级人大审批,通过年度建设项目计划进行实施,通过统计数据进行监测、校正和反馈,并由人大通过年度审议方式进行监督考核。国民经济和社会发展规划是加强和改善宏观调控的重要方式,是政府调节经济、监管市场、管理社会和提供各类公共服务的具体依据,对于地方而言主要反映地方发展的目标和诉求。城市总体规划,规划期限一般为二十年,并要求开展规划实施评估,规划由地方主导编制,但需由国务院或上级政府审批,通过近期建设规划及控制性详细规划实施,通过卫星遥感影像检查及实施评估报告进行监测、校正和反馈,通过评估方式进行实施监督。城市总体规划的意义在于指导城乡建设和土地利用,合理配置资源,改善人居环境,确保城市科学合理发展,对于地方而言重点集合城市特点反映地方发展诉求。
土地利用总体规划,规划期限一般为十至二十年,并要求开展中期评估,规划由地方负责编制,但由国务院或上级政府屯批,指标逐级下达,强调耕地、基本农田保护和建设用地管控,通过年度土地计划进行实施,并通过规划修改保障国家、省、市建设项目落实,通过年度计划指标使用、耕地目标责任制、规划实施评估等方式进行监督考核。土地利用总体规划通过协调用地矛盾,优化土地利用,强化土地管理,来实现对土地资源的合理规划,充分反映了中央政府对地方的控制。【1】
3.主体功能区规划缺位
严格来说,在我国现行的规划编制体系下,发展改革部门用国民经济和社会发展规划,与规划部门的城市总体规划和国土管理部门的土地利用总体规划对接,开展“三规合一”工作是不够严谨的。城市总体规划和土地利用总体规划虽然被冠以“总体规划”的名称,但此二者依然是比较局限于各自专业领域内的总体规划,跟国民经济和社会发展规划涵盖整个社会方方面面的外延仍有较大区别。准确的说,真正较为适宜与城市总体规划、土地利用总体规划在空间上进行衔接的应该是由国家发改委牵头制定的“主体功能区规划”。
全国主体功能区是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所确定的全国国土空间最新布局思路。根据纲要规定,全国国土空间被统一划分为优化开发、重点开发、限制幵发和禁止开发四大类主体功能区。2007年国务院下发了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》,将全国主体功能区规划定位为战略性、基础性和约束性规划,对于区域规划、城市规划等相关规划的制定具有指导意义。全国主体功能区规划,就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,明确四类主体空间的功能定位,明确各类空间的幵发方向,完善幵发政策,规范开发秩序,控制幵发强度,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。2011年6月《全国主体功能区规划》正式发布。
但是由于主体功能区规划目前只在国家和省两级层面进行编制,地市级以下还未编制主体功能区规划,因此在市级层面的“三规合一”工作往往是由国民经济和社会发展规划来替代,这也造成了 “三规合一”工作的诸多不协调之处。
(三)编制技术标准不统一
从规划编制的技术性手段上来说,城市规划和土地规划二者因为都涉及到“图”,它们在具体编制的技术手段上的联系与差异也就更为显着。两者在基础地图的选择、坐标体系的采用和规划用地分类标准上都存在着不可忽视的技术性差异。
第一,地图选择不同。目前规划系统的审批主要采用基础测绘部门提供的各类比例尺的地形图,而土地管理部门主要使用自主开发的地籍图,两者的测绘差距起初较小而后逐渐变大。
第二,坐标体系不同。现行的土地坐标体现一般有西安80坐标系和地方坐标系两种,其中西安80坐标系是国家标准,由国土资源部推行使用,全国各地与国土资源部进行数据对接要求在西安80坐标系下完成,因此各地市现行土地利用总体规划多釆用西安80坐标系,而西安80坐标系相比地方坐标系而言,精确度相对较低,不符合城市规划建设更精确的制图标准,因此各地市城市规划则多采用地方坐标体系。
第三,土地分类标准不同。土地利用总体规划釆用《市县乡级土地利用总体规划编制规程》的3大类10中类29小类标准来划定土地用途类型,而城市规划则采用《城市用地分类与规划建设用地标准》中的10大类46中类73小类进行划分。
第四,图斑色块标准不同。两个规划对于同一功能地块的图斑用色标准也存在差异,这也给标准化的制图工作带来了难度。
第五,建设用地内涵不同。土地管理部门认定的建设用地按照《城市用地分类和规划建设用地标准》只包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九类,而规划建设部门统计的建设用地是包含除了水利设施用地之外的所有用地,可见城市规划中的建设用地范围要大于土地规划的范围。
第六,人口统计口径不同。人口统计对于确定城市用地规模的大小有着直接的影响,城市规划与土地规划在人口统计上的口径不一致,也是造成两者难以协调的重要原因。土地规划中对于城市人口的统计仅以城市户籍人口为准,而城市规划对于城市人口的统计,除了户籍人口外,还包括户籍不在当地,但长期在本市居住和工作的外来人口,因此土地规划对于城市现状人口规模和规划预测值都远小于城市规划的测算,相应的其预测的城市用地规模也远小于城市规划。
在实践过程中,城市规划的建设用地增长边界线和土地规划的基本农田保护线、生态保护控制线和产业区块控制线经常出现不一致的情况,城市总体规划图与土地利用总体规划图按现行技术标准无法“重合”。
(四)协同管理信息化基础薄弱
“三规合一”严格来说,不仅是指在规划的编制方面实现融合,更重要的应该是一种系统协调的工作机制,通过“三规合一”真正实现在涉及项目建设的立项、选址、用地预审等多个环节实现真正的协同办公,到达提高整个社会的生产效率,这才是真正的“三规合一”。这就对于三个部门的电子政务水平特别是在空间信息管理方面的协同性提出了较高的要求,但是目前,三部门从中央到地方在这方面的基础还比较薄弱。
第一,部门间信息化水平差距大。就目前全国各地市的普遍情况而言,在信息化基础方面,规划部门无疑是三部门中技术力量和信息化基础最强的,国土部门因为工作需要,也拥有了符合自己要求的GIS (地理信息系统)平台,两者对接相对容易。发展改革部门作为投资主管和宏观经济管理部门,其核心需求是要全面及时掌握当地固定资产的投资情况,了解固定资产投资项目的建设内容、总投资、建设工期、预期效益、创造就业等静态信息,以及项目的立项、国土、规划、环评、施工报建等审批状态和工程施工、完成投资、梭工验收等建设情况的过程动态信息,对于项目空间性的掌握并不理想,其普遍的信息化水平还仍然停留在系统内部部门间的业务联动,并未建立基于GIS (地理信息系统)的项目管理平台,因此从空间性上与规划和国土部门进行对接难度较大。
第二,部门间信息系统不相联。目前三部门各自的信息化系统还处于相互割裂的状态,出于工作职责范围以及信息安全等方面的原因考虑,三部门在涉及自身空间信息管理的信息比对、行政屯批等方面还是各自独立操作的,部门之间的信息交换还处在“纸质阶段”,一旦其中任何一个部门的信息有所变动,其他部门往往无法在第一时间获取变动的信息,这也就造成了规划信息在三部门流转环节过程中的失真。
(五)公众参与和评估监督机制缺失
“三规合一”作为涉及到土地利用安排的重大公共事务,理应得到全社会的共同关注,倾听全体市民的声音,广泛的吸收全社会各行业意见建议。但是,实际上,无论是理论探讨,还是各地的实践经验,“三规合一”过程中的公众参与和监督程度都是比较低的。究其原因,主要有三方面:
第一,参与机制不健全。目前,国内的规划编制还属于政府部门的法定职责与权力,无论是规划的编制、修改、审批基本都是在政府各部门内部进行,一般即便按照法定程序,也只需经各级人大审议通过即可。目前,我国还没有法律明确规定,涉及到公共利益的规划编制必须经广泛的公众评议,因此,在全国各地“三规合一”的实际工作中社会公众的参与程度普遍都不高。在规划编制、修改的过程中因技术需要等方面的原因,三部门有时会邀请相关专家学者进彳于协商讨论,但往往涉及的人员面较窄,同时专家学者们的意见建议也仅作为参考,不具备法定效力,在实际工作过程中“长官意志”往往成为规划如何编制的更重要决定因素。因此,就全社会而言,“三规合一”工作对于公众往往是“事前不知道,事中不参与,事后不关注”。
第二,参与水平门滥较高。客观来说,“三规合一”工作由于同时涉及到发改、规划、国土管理三部门的工作,专业技术性非常强,对专业知识的要求较高,不仅对于普通社会公众,即便对于非从事三个规划相关工作的专家学者和政府部门工作人员而言,其参与难度也不小,这也客观上造成了“三规合一”社会公众参与程度不高的情况。
第三,缺乏第三方评估机制和公众监督机制。一般而言,规划在进入实施阶段后,需要定期对规划实施情况及变更情况进行科学评估,例如发展规划会在夫见:
划执行中期和末期分别进行规划执行情况评估,但是目前各规划的评估工作基本还属于政府部门内部事务,没有法律明确规定必须由独立第三方进行评估。“三规合一”作为一项尝试性的试验工作,很多工作内容与工作方式都还处于探索阶段,对于规划融合实施情况的评估较少,采用独立第三方评估方式进行的更是基本没有。另外,目前我国三个规划的实施过程缺乏公开的群众监督制约机制,对,于规划执行和变更等情况,主管部门往往只是履行了告知义务,规划的社会性、权威性和严肃性难以体现。
