1.绪论
1.1 选题背景及意义
改革开发以来，伴随着经济社会的迅速发展，工业化、城市化进程不断加快，出现了农村人口向城市流动的“民工潮”，然而他们的子女却因经济、社会机制等原因多数都被留在了原籍，形成了一个新的特殊青少年群体，即农村留守儿童，随着进城务工农民人数的激增，这一群体的数量也不断增多，其教育问题也不断凸显，成为党政部门和社会普遍关注的焦点。相关数据显示，至 2013 年，我国现有农村留守儿童 6102.55 万，占农村儿童37.7%，占全国儿童 21.88%。①虽然，大多数的农村留守儿童都能健康成长，但是，这一群体的成长过程具有一定的特殊性，长时间与父母分隔两地生活，进而在教育方面引发了一系列问题，需要我们高度重视。少年强则国强，少年儿童是祖国的未来、民族的希望，从长远看，只有及时处理好农村留守儿童教育管理问题，才能为祖国繁荣富强造就更多高素质的可靠接班人。
1.2 文献综述
农村留守儿童教育管理问题是农村剩余劳动力向城市转移的结果，许多国家在经济发展中，伴随着城市化、工业化进程普遍存在这种迁移现象，但各国发展模式和制度设计不同，在迁移中伴随出现的更多是流动儿童，因而农村留守儿童群体及所呈现的问题并不显着。在西方发达国家，往往都有较为完善的社会保障制度，公民享有的福利待遇水平也比较高，农村剩余劳动力的转移具有自发性，并不是单纯为了追求物质生活的提高，而且城乡间的流动不受户籍制度、政策法规的限制，不论在哪工作在就业岗位、身份地位、居住条件以及子女教育等方面都能得到同等的生活保障和权利，所以农民流动中鲜有父母与未成年子女长期分离的现象，像我国的农村留守儿童教育问题也很少出现。在发展中国家，父母因工作到处奔波也往往带自己的子女一起，主要是儿童流动产生的一系列问题。综上所述，农村留守儿童有关问题的研究主要集中在国内。
当然，在国外，也存在父母不在子女身边的情况，对此也有不少的研究，主要包括对这类儿童的行为、心理等方面问题的研究以及管理监护等方面问题研究。比如蒙古，人口流动导致农村学校入学率无法保证、学校设施陈旧、教师缺乏，这对当地留守儿童教育产生了负面影响；Jenny Morris 调查发现，“父母因工作地的变动或是出国学习等原因，造成了子女没有随家庭搬迁而由亲属抚养”①；Martin L.提到留守儿童监护人的教育程度、生活方式、行为习惯等因素对孩子的成长影响重大；Amto 和 Gflenh 进行的关于父亲的研究发现，对儿童发展的影响上母亲比父亲差，父亲对孩子成长更为重要。
在我国，长期受到二元经济体制、户籍制度等因素限制，加之人口基数大等客观实际，农村人口转移过程中造成了农村留守儿童问题的出现。目前，社会各界对农村留守儿童高度关注并进行了大量研究，其形式主要表现在：传媒对农村留守儿童问题的直接报道，主要是对个案从不同角度进行宣传报道并进行简单的思考；专家学者和社会工作者对农村留守儿童有关问题所开展的学术研究；党政部门开展对农村留守儿童群体的工作研究或专题调研。多年来的学术研究取得了丰硕成果，新闻媒体的报道宣传将农村留守儿童现象及问题推到了公众视线，引起社会的关注也吸引越来越多的学者加入研究行列，而党政部门的积极介入更是推进了研究成果在操作层面的转化，成为整个过程的主导力量。
从现有研究来看，各界对农村留守儿童的关注度越来越高。从中国期刊网以“农村留守儿童”为关键词进行检索，各类期刊发表的与农村留守儿童相关的研究文章呈增长趋势，这与农村留守儿童群体的形成及其教育问题的凸显过程相契合。（数据见下表）。
从上表看，结合社会各界对农村留守儿童问题的关注度和研究时间，大致可以把农村留守儿童的研究划分为三个阶段：
第一个阶段：2000 年之前，农村留守儿童问题的提出阶段。7 年多，有关农村留守儿童问题的研究主要是揭示出了农村留守儿童这个特殊群体的存在，并对他们的生活成长、心理健康等问题提出的不同观点。
第二个阶段：2001-2005 年，农村留守儿童课题研究的兴起阶段。随着社会的关注度的提升，更多的学者开始了对农村留守儿童群体的广泛研究，从心理问题、教育问题、犯罪问题等多个角度进行了探究。
第三个阶段：2006 年至今，农村留守儿童问题研究的高峰期。这一阶段，农村留守儿童问题成为社会焦点、研究热点，研究内容涉及农村留守儿童的多个方面：从概念的提出到产生的背景、数量规模；从农村留守儿童的学习问题、安全问题、行为问题、品德问题、性格问题、心理问题、人际关系问题，延伸到家庭问题、社会问题、教育问题、权益保护问题；从农村留守儿童问题的原因分析，到解决策略和方法，都有大量的细致的研究，并且随着社会的变革、形式的变化，农村留守儿童群体新形势下面临不少新问题，这使研究工作一直持续进行。从以下几个方面进行概括：
(1)人口学角度的研究。主要是农村留守儿童的概念及性别、分布、生活形态、居住类型等。林培森、袁爱玲认为农村留守儿童的概念应该有七个维度：地域、教育、家庭结构、留守时间、年龄、父母外出时间、主要监护人；①叶敬忠、潘璐指出应从父母外出地点和时间、子女居住地点和年龄对农村留守儿童进行概念界定。②段成荣、周福林的研究较为全面系统，他们指出：留守儿童数量巨大，是一个需要高度重视的特殊群体；留守儿童主要在农村，87%的留守儿童为农村留守儿童；农村留守儿童集中分布地有四川、江西、安徽、湖南等省份，上述各地农村留守儿童问题不容忽视，需要重点关注；农村留守儿童半数以上无法长期和父母一起生活，其成长过程中父母关爱缺失可能造成负面影响；农村留守儿童完成小学学业情况好，然而进入初中后在校率下降很明显。 ③王玉琼指出：农村留守儿童绝对数量庞大，且有迹象表明将呈现逐年增多的趋势。
(2)教育方面的研究。主要集中在两个方面：家庭教育和学校教育。李根寿研究发现，留守儿童的监护中缺乏家庭教育氛围，亲属等监护人在家庭教育中主要局限于满足孩子吃穿用之类的浅层物资需要，缺少对孩子的教育关怀，造成他们处于无人管束状态。⑤王艳波、吴新林通过个案研究发现，因为缺乏督促与鼓励，农村留守儿童的学习成绩出现两极分化，多数农村留守儿童学习目的不明确，学习情趣不足，农村留守儿童的学习成绩普遍偏差。⑥于慎鸿探讨学校教育方面指出，受教育理念、教学条件、师资层次等现况制约，学校方面对农村留守儿童缺乏针对性的教育，缺少有效的应对措施。
(3)心理方面的研究。这一方面的研究主要内容涉及到农村留守儿童群体的心理状况以及群体中存在的个体差异。刘亚、孙晓军研究指出农村留守儿童面临的心理问题突出表现为四种：自卑、逆反及情绪、交往问题。⑧吴霓等课题组认为，农村留守儿童与监护人之间缺少交流，大多数监护人对其情绪感情变化顾及不过来，影响儿童心理健康，同时，农村留守儿童常常存有对家庭、对父母的忧虑情绪。①叶敬忠研究指出，农村留守儿童普遍因思念在外务工的父母，内心感到孤独，缺乏安全感，加之农村留守儿童和父母缺少共同生活经历、缺乏亲情沟通，致使他们与父母之间感情疏远。
(4)社会学角度的研究。从农村留守儿童的社会化过程与社会支持、安全问题等情况来分析父母外出对农村留守儿童带来的影响。曹建平在这一方面作了较为全面的研究，归纳出了农村留守儿童成长方式的特征特点，主要有：亲子关系具有残缺性，教育管理具有松散性，社会支持具有朋辈性，社会交往具有闭锁性，这些特点影响农村留守儿童的整个成长过程。③王秋香认为农村留守儿童的同辈群体表现为三个类型：自我照顾类型、互相帮助类型、叛逆类型，并且在同辈交往中呈现自由度大、封闭性强、相似性高、时间交往长等特点。④周宗奎、孙晓军等认为，农村留守儿童安全问题主要表现为：遭受非法侵害或人身伤害，发生行为越轨，甚至走上违法犯罪道路。
(5)管理方面的研究。农村留守儿童问题的解决需要构建政府、社会、家庭、学校四位一体、齐抓共管的格局，为农村留守儿童提供良好的成长环境。吴霓认为政府应加快户籍制度改革，逐步削弱城乡户籍制度的限制，保障农村人口的正常流动，使其携带子女在打工地共同生活，摆脱留守的现状。⑥李星贵探索在农村建立少儿教育监护体系，由社区或学校成立代理人组织，共同帮助解决农村留守儿童教育中遇到的问题。⑦张利萍提出建立城乡统一的居民身份制度，实行农民工子女“随人走”的机制，地方公办学校要为流动人口的子女提供学习场所，并积极鼓励现有民办学校参与其中。
(6)政府主导的研究。2004 年—2005 年，教育部、全国妇联先后召开“中国农村留守儿童问题研讨座谈会”、“中国农村留守儿童社会支援行动研讨会”、“全国农村留守儿童工作电视电话会”等专门研究农村留守儿童问题，指出农村留守儿童数量增长迅速，引发了不少新的问题；2006 年 7 月，全国妇联印发了《关于大力开展关爱农村留守儿童行动的意见》，把关爱农村留守儿童行动作为新农村建设重要组成部分；2008 年、2013 年，全国妇联先后发布了《全国农村留守儿童状况研究报告》、《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，对农村留守儿童现况以及影响农村留守儿童生存发展的突出问题进行了详细全面的分析。2012 年，中央综治办、共青团开展了重点青少年群体服务管理和预防犯罪试点工作，把农村留守儿童列入五类重点青少年群体之一。另外，中央教科所教育发展研究部等部门对中西部地区的农村留守儿童情况进行了专项调研，探索解决农村留守儿童问题的办法。
(7)负面研究。目前不少关于农村留守儿童的研究往往基于同一趋同的假设，即父母外出务工造成的家庭教育断裂，情感关怀不足，对儿童的身心发展带来了不利影响。对农村留守儿童违法犯罪等行为的报道及一些较为极端的负面案例，作为个案成为研究的重要方向。如对心理健康水平方面的研究，对压力应对方面的研究，将农村留守儿童群体与非留守儿童进行比较，得出农村留守儿童在某一方面存在缺陷的结论。
总之，从各个层面的研究和多个学科的研究来看，出发点还是立足解决农村留守儿童的健康成长的问题，而农村留守儿童教育管理问题则是其中首要面临问题，当然，随着社会发展变化，目前有关的研究亟需跟进：如在公共管理、公共政策执行层次上的宏观研究，在对农村留守儿童具体问题上细致描述以及深入探索的微观研究上都需加强，在研究中应避免把农村留守儿童问题化的价值取向，并防止出现将农村留守儿童问题被夸大的倾向。
另外，全国经济发展水平不均衡，受地域影响，农村留守儿童必然呈现的不同特点，各地农村留守儿童问题也不尽相同，尚需通过长期研究一一探索解决之道，并归纳总结出一般性的规律，供相同地区类似情况的解决处理参考使用。
1.3 研究方法、主要内容和可能创新点
1.3.1 研究方法
本文以公共管理学基本理论为指导，对农村留守儿童教育问题进行深入分析，研究方法包括：文献研究法、问卷调查法、观察法、经验总结法。
(1)文献研究法。通过查阅文献，梳理关于农村留守儿童有关问题的研究现状，掌握涉及到的有关概念、理论，启发思维，借鉴经验，深入分析当前农村留守儿童教育问题和产生的原因，并从多个层面考量破解措施。
(2)问卷调查法。通过问卷调查的方法，采集样本数据资料进行直接分析，较为直观掌握农村留守儿童生活学习状况、心理情况等，进而了解他们的生活、心理、教育、安全等各方面的需求，有针对性提供基本公共服务解决之策。调查中共发放问卷 5000 份，回收4222 份，回收率 84.4%，有效问卷 4222 份，有效率 100%。
(3)访谈观察法。通过实地访谈农村留守儿童及监护人，与从事农村留守儿童教育管理工作的一线人员交流交谈，感受农村留守儿童内心想法，了解他们生活、学习基本情况，对农村留守儿童存在的问题有一个直观认识，使这些资料与文献资料、数据资料相互补充印证，让研究工作更扎实、鲜活。
(4)经验总结法。作为试点工作成员，笔者对邹城市农村留守儿童教育管理服务工作中的具体做法和经验进行归纳整理，把参与工作开展中的体会感悟用于理论研究中。
1.3.2 主要内容
本文以农村留守儿童为研究对象，以教育管理问题为落脚点，根据调查研究发现存在的问题，并对成因进行分析，最终根据公共管理基本理论探讨解决农村留守儿童问题的策略。第一部分是绪论部分，概述研究的背景、目的和意义、国内外研究的进展、研究的方法、经验借鉴、理论支持等。第二部分是农村留守儿童教育管理的意义，从农村留守儿童教育管理的特点和重要性上阐明选题意义。第三部分是农村留守儿童教育管理现况分析。
从邹城市农村留守儿童教育管理现况分析说明农村留守儿童生活、教育现况，查找农村留守儿童教育存在的主要问题。第四部分是农村留守儿童教育管理实现的对策。结合公共管理中公共政策的制定、公共目标的实现、管理过程的完成等方面的理论，运用公共管理创新的实践理念，结合党和国家最新理论成果，提出解决农村留守儿童教育问题的政策建议。
1.3.3 可能的创新与不足
农村留守儿童群体数量的持续增长，是城市化进程引起的发展问题，随着经济社会的发展还不断呈现出许多新特点和新问题，研究农村留守儿童教育问题就是立足当前形势，发现新问题、解决新问题的过程。从以往研究情况看，综合宏观研究方面的多，真正从公共管理服务对象方面研究的少，本论文从公共管理角度出发，借鉴公共管理、行政等相关理论，落脚点放在县域农村留守儿童问题上，更具针对性，较有新意。
与此同时，农村留守儿童分布广泛，即使局限于一地，资料的获取不尽完善，对研究对象的分析不能更加深入，样本数据资料存在误差可能会与实际情况存有差距，加之笔者研究能力有限，如何更好地发挥公共管理职能尚需作进一步研究。
1.4 理论支持
1.4.1 党和国家关于新农村建设的理论
党十六届五中全会明确了“把建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重要历史任务”①，十届全国人大四次会议通过的十一五规划纲要进一步明确了建设社会主义新农村的具体任务目标，新农村建设的主要内容是“实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”②，2011 年 3 月，十一届全国人大四次会议审查通过了十二五规划纲要，“把加快社会主义新农村建设作为重大任务再次进行了部署，提出强化农村公共服务、加快城乡发展一体化等具体目标”③。党的十八届三中全会提出“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。
1.4.2 马斯洛的需求层次理论
马斯洛从人的需求出发，按照从高到低依次分为“生理需求、安全需求、社交的需求、尊重需求和自我实现需求五个层次”⑤。需求层次理论认为人人都有需要，当一个层次的需要得到满足后，另一层需要才出现，多个层次需要的满足过程中，首先满足较低层次的需要，即迫切需要，该需要满足后，就会向高一层次发展，而追求更高层次的需求会产生激励作用。马斯洛需求层次理论在企业管理被广泛应用，按照需求层次满足员工，有针对性地进行激励管理，同时管理者还应当了解员工当前迫切需要，使激励作用最大化。
1.4.3 义务教育理论
义务教育法明文规定“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”⑥。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施，在农村建立义务教育经费的分担机制，由各级政府分项目、按比例分担。
教育工作过程中应当结合学生身心发展特点，以德育为重，促进学生良好的行为习惯和思想品德，教育活动中家庭、学校和社会应相互配合。适龄儿童的父母或者监护人应当保证其按时入学接受义务教育，无正当理由违反规定的，进行批评教育并责令限期改正。
