二、社区养老服务的分析框架和理论基础
（一）社区养老服务制度定性分析
1.基本概念的界定
（1）社区和社区服务的内涵
"社区"这个概念是最早是由德国社会学家腾尼斯在1887年出版的《社区与社会》一书提出的，是指由同质人口组成的关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。我国最早提出社区概念的是着名社会学家费孝通教授，当时的定义为："社区是若干社会群体（家庭、氏族）或社会组织（机关、团体）聚集在某一地域里所形成的一个生活上相互关联的大集体".2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中》指出，"社区是聚居在一定范围内的人民所组成的社会生活共同体。"I4由此，现在我们所称的社区是指以一定地理区域为基础，发生社会关系和社会活动，有特定的生活方式，在街道或居委会管辖范围的相对独立的社会实体，社区具有社会服务、社会参与、社会民主、社会控制和社会稳定等功能。
在社区特有功能的基础上，产生了社区服务的概念，社区服务的概念源于19世纪的英国，是工业化、现代化的产物，是早期资本主义社会福利的表现形式，是针对当时院舍式照顾服务而产生的弊端，解决因工业革命而产生的贫困和失业问题而采取的一种社会福利办法，内容是社会工作在社区弱势群体的具体运用。15在我国，第一次提出社区服务的概念的是1987年，当时民政部对社区服务的概念、功能都进行了界定，并赋予其区域性、服务性、福利性、互助性等特性，经过长期的实践摸索，现在社区服务的概念发展为：由政府、社会组织、个人等多元化主体以社区为依托为人们的物质生活和精神生活提供的各种社会福利和多元化的社会服务，服务对象是面向在社区居住的全体居民，但主要针对社区中的弱势群体和优抚对象。由此可知，为老年人提供服务是社区服务内容的重要组成部分。
（2）社区养老服务的概念
按照我国养老政策，社区养老服务是一个多元化、多层次、复合型、全方位的服务体系，即以社区为基本单位，面向在社区居住的老年人，着眼于老年人养老的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入、高龄、独居、失能等特殊困难老年群体，致力于老年人物质、精神生活质量的提高，由政府、社会组织、企业、志愿者等多元化主体为老年人提供的不局限于生活照料，包括康复护理、精神慰藉、紧急救援等方面全方位、普惠性的服务体系。
社区养老服务的核心内容是社区照顾，即以社区为平台，整合社会各方资源给予老年人以全方位的照顾的模式。社区养老服务的模式分为"社区内照顾"和"由社区照顾"两种方式，内容面非常丰富（详见表1）社区照顾养老模式的四大内容），通过下面的表格可知，社区养老服务虽然借助社区内部力量，但并不排斥政府、专业机构、社会组织、家庭、个人对养老的支持，社区养老服务涉及到老年人生活的各个方面，该服务还有效整合了居家养老和机构养老的优势，让老年人在自己熟悉的地理环境和人际关系圈中就能享受服务内容涵盖生活照顾、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉的服务，对家庭日间暂时无人或无力照料的一些高龄、部分失能的社区老人，可得依托托老所、日间照料站、日间照料中心等平台，到社区具有日间照料功能组织的暂时性支持，针对失能、半失能老人，也可享受到专业化的医疗照顾。
2.社区养老服务的特点
作为社会养老服务方式的重要依托，社区养老服务与传统的以家庭养老为主导的养老模式相比，有以下特色：
第一，主体多元化。社区养老服务的提供主体包括政府、专业的养老服务机构、非营利性的社会组织、还有个人等等。其养老资源也非常的多元化，并不只是家庭、政府、企业或者社区中的一个或几个，而是整体社会资源的合集。政府公共部门为社区养老服务日常运行提供政策、资金支持及基础配套设施建设；非政府组织如社会化养老机构、慈善团体等单位主要为社区养老提供专业性的照顾支持；社区内因血缘、地缘、业缘而形成的包括邻里、亲朋好友、社区志愿者等群体在内的照顾网络，主要为老年人提供机动灵活、多样化、个性化的服务。
第二，功能全方位。社区养老服务是涵盖生老病死等诸多内容的全方位照顾。
其着眼于老年人的现实需求，提供满足，提供从生活照顾、家政服务、援助护理、精神慰藉等多种形式的照料服务，这些服务基本覆盖了老年人生活的各个方面，在整合居家养老的优势同时，充分利用社区内的照料中心和托老所，社会上的专业养老机构等组织，对居家养老形成有力支撑。
第三，服务多层次。针对不同的需求，提供多层次的养老服务。针对老龄弱势困难群体多采取政府主导的方式提供无偿服务；针对普通社会老人可通过采取政府补贴与社会有偿服务相结合的方式利用社会资源，让老人在社区享受居家养老服务。针对身体健康、衣食无忧的老人，可组织一些文化娱乐活动，为其提供精神慰藉等高层次的服务。
（二）我国社区养老服务的必要性解说
1.人口老龄化的必然要求
按照国际通行惯例，如果一个社会的老年人口总数占到社会总数的10%以上或65岁老年人口占社会总人口的7%以上，这个社会就进入了老龄化社会。我国自1999步入老龄化社会。进入21世纪后，中国60岁以上老年人口数就以3.2%的速率激增。162011年4月底，国家统计局在发布了 2010年第六次全国人口普查主要数据公报，该公报显示：截至2010年底，中国老年人口 60岁以上人口占人口总数的13.26%,达到1.78亿；其中65岁及以上的人口占人口总数的8.87%,达到1.19亿人，I7整个欧洲老年人口数都没有我国60岁以上的老年人口数多。除了老龄人口形成一个又一个的增长高峰，从2011年起，中国劳动年龄人口进入负增长的历史拐点，即由2011年的峰值9.40亿下降到2012年的9.39亿人和2013年的9.36亿人，底部和顶部老龄化相叠加，推动人口机会窗口逼近关闭，少儿人口抚养从2012年23.96%提高到2013年的24.36%.老年人内部人口的结构性变化加剧了老龄化的严峻性。高龄老年人口以年均增长100万人的态势，由2012年的0.22亿上升到2013年的0.23亿，据预测这种增长幅度将持续到2025年。失能老年人由2012年的3600万人增长到2013年的3750万人；慢性病老年人由2012年的0.97亿人，增长到2013年突破1亿人口大关；空巢老人也由2012年的0.99亿人，增长到2013年超过1亿人，社会上无子女老年人和失独老年人越来越多，截至2012年底中国至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个数量持续增加。
2.家庭养老功能的弱化
随着中国工业化和现代化进程的加快，计划生育基本国策的实施，家庭结构日趋于核心化、小型化，根据2014年5月14日国家卫生计生委发布的首个《中国家庭发展报告》显示：家庭户平均人数从上个世纪50年代之前平均规模为5.3人/户以上发展到2012年居民家庭的平均规模为3.02人/户。中国发展成为世界上平均家庭规模较小的国家。进入21世纪以来，中国1人户和2人户的微型家庭数量迅速增加。2000年至2010年，1人户数量翻倍，2人户数量增加68%.2000年这两类家庭户占全部家庭户的1/4,到2010年已接近40%,共计1.6亿户。在未来一个时期，微型家庭数量将继续保持快速增长的势头，平均家庭规模将会进一步缩小。据报告显示：中国现有65岁以上老人的家庭占全国家庭户的比重超过20%,总户数已超过8800万户"9随着老年人寿命的延长和高龄老年人数量的增长，尤其是当老年人丧偶或失能之后，对家庭照料的需求迅速增长。而当今激烈的社会竞争、紧张的工作节奏、人口的流动性增强、家庭妇女地位的变化及家庭规模的变化己经逐渐弱化了以血亲为维系的家庭养老，客观上需要社区承担更多的养老责任。
3.机构养老的自身局限
机构养老是指老人居住在专业的养老机构中享受养老服务的养老形式。养老机构形式多样，它可以是综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构，也可以是独立的法人，甚至可以是附属于医疗机构的企事业单位或非盈利性的社会团体或组织，它的服务内容可以是为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理等日常起居照料，也可是是为老年人提供文体娱乐活动、精神慰藉、心理保健等综合性服务的专业机构。它可20世纪80年代以来，养老机构得到了快速发展，是我国社会养老服务的重要组成部分。但也存在这样或那样局限。如：机构养老资源利用不高与供不应求相并存。虽然目前我国在各类养老机构里养老的老年人口数仅占全国老年总人口的1%,居家养老仍为我国老年人养老的主流的模式，但按照国际上平均每千名老人应有养老床位50张的硬性指标，我国现有床位数远不能满足机构养老的发展需要，老年人养老床位缺口高达540万张。再加上经济运行成本高，机构微利甚至负债导致养老机构自我发展能力不强，政府压力较大，且我国机构养老服务功能普遍结构比较单一，专业性不强，缺乏专业、负责的老年护工，养老、护理、医疗功能几乎是分离的，在养老机构中老年人缺乏家庭认同感和亲情滋养，内心多是比较脆弱，没有归属感。
4.社区养老的自身优势
社区养老服务有地理优势、物质优势、人力优势、成本优势这四个方面的优势。首先，社区在养老照护方面地域范围适中，配套设施齐全，生活其中的居民对周围环境熟悉并且社会关系密切；由于生理老化、机能减退、老年人的生活空间及范围受到限制，很多老人越到垂暮之年，其的活动范围就越局限于社区之内。
其次，社区相对于机构养老有可以利用的优势资源条件。在社区养老，老人家庭中原有的物质财富，包括房屋、家具、电器可以继续发挥功能；社区原有的公共场地、各种养老设施、社区服务中心、养老院、托老所等都可发挥作用为老人服务。一些商业性的服务设施、服务站点如超市、银行等都可以为社区内的物质条件起到补充作用。再次，社区照护不仅依靠专业服务机构和人员，社区内的各种人缘关系包括血缘关系、邻里关系、地缘关系、趣缘关系、业缘关系、友缘关系都可以用来照护、关爱老人；这些关系的介入更有利于从物质到精神上全方位提高社区照护的质量，更容易提高服务的人性化和针对性。最后，机构养老院舍式的照料模式，给政府财政带来沉重的负担，而社区养老有其独有的成本优势，直接使老年人自我支出的养老费用降低；社区对外聘请专业的服务人员定期或定点向老年人提供专业的服务，老年人不必入住到养老机构，只需要交纳自己需要的服务的费用就能享受专业的服务，大大减少各种机构的运转成本，减轻了政府负担；并且社区养老服务强调的是正规照护和各种非正式资源的整合，这有助于提供高质量的社区养老服务。
（三）社区养老服务产生的理论基础
1.需要理论
需要理论是社会福利理论的基石。马克思历史唯物主义理论认为：需要是人的本质属性，人的需要具有客观性、社会性和普世性的特点，人类社会最基本的矛盾是人的需要和满足需要即生产之间的矛盾。美国心理学家亚伯拉罕？马斯洛于1943年在《人类激励理论》提出马斯洛需求层次理论（Maslow's hierarchy ofneeds），该理论认为：有两种不同性质的需要存在于人类的价值体系，一种是沿生物谱系上升方向逐渐变弱的本能或冲动，被称为低级需要和生理需要，另一种是随生物进化而逐渐显现的潜能或需要，被称为高级需要。在上述两种需要的基础上又划分出五种需求：生理需求，安全需求，情感和归属需求，被尊重的需求，自我实现的需求。这五个不同层次的需求，像阶梯一样从低到高，按层次逐级递升，人只有在其前的一个需求被满足后，才会去追求更高一个层次的需求，如果一个需求被满足后，则无法再成为激励工具，只有未完成的需求才能对人产生刺激并影响行为，而这样一个成层级的需求，正是人类不断努力行为的内在动力源泉。
2.社会支持理论
社会支持作为一个社会现实长期存在，社会支持理论发端于19世纪法国社会学家迪尔凯姆对自杀的研究，到20世纪80代达到繁荣，是指社会弱势群体得到一定社会网络通过的物质或精神手段对其进行无偿帮助的行为的总和。社会支持归被纳为三个方面：一是客观支持，包括物质上的援助以及社会关系的参与和存在；二是主观支持，包括个体在社会中被尊重、被支持、被理解、被安慰的情绪体验及对这种体验的满意程度；三是社会支持被个体的利用情况。23社会支持又被分为家庭支持、社区支持、国家支持、社会支持这四个层次，其中家庭支持以血缘为基础，社区支持以地缘为基础，国家支持以社会福利和社会政策为基础，社会支持以公平、正义等社会价值为基础。该理论认为，现代社会是一个风险社会，由于老龄人群在经济、专业技术、社交信息、智力体能上的劣势，致使其对抗社会风险的能力较低、风险较大，容易成为社会不稳定因素，阻碍社会和谐发展。因此，社会支持论提倡多维度地对老龄人群这一社会弱势群体进行多元化的支持，通过家庭、社区、国家、社会提供物质和精神上的无偿帮助和服务，以安定老年人生活，维护老年人健康，充实老年人精神，给予助老护老的帮助和尊老敬老的关怀。
3.福利多元主义理论
福利多元主义理论是为解决福利国家危机，继古典自由主义、凯恩斯-贝弗里奇模式之后，新兴于20世纪80年代的理论。二战后，为解决因"市场失灵"而R益恶化的社会保障问题，西方发达国家纷纷成立"福利国家",由政府垄断承担公民由摇篮到坟墓的社会福利。24随着世界老龄化趋势的加剧，西方国家经济增长速度的放缓，因20世纪70年代中期石油危机带来的经济膨胀，致使福利国家的福利政策不仅未能补救"市场失灵",反而降低了社会经济效益，导致政府入不敷出、公共财政负担过重，出现了"政府失灵"的危机。为解决这一问题，西方各国都在积极探索社会福利的改革途径，福利多元主义理论应运而生，它主张：社会福利来源既也不能完全依赖政府，更不能完全依赖市场，应实现福利提供主体的多元化；该理论强调社会福利服务应由政府、营利组织、非营利组织、社区、家庭共同承担，改变政府垄断社会福利服务的角色，让民间力量有更多参与社会福利的计划，加强合作交流，提高服务效率和质量，由非营利性组织填补政府部分撤离后留下的真空，通过规范管理这些组织，来提高社会福利的供给率，以实现福利内容层次化、服务对象公众化、供给主体多元化，福利服务专业化的目的。
