三、我国社区养老服务制度的发展进程与绩效评价
（一）我国社区养老服务制度的历史发展。
我国社区养老服务制度发端于20世纪80年代，相较于西方国家社区养老服务，我国社区养老服务起步晚、起点低、需求大、基础弱，是应改革幵放后，经济迅速发展，人口流动加快，原有计划经济体制下，单位养老难以满足人民円益增长的物质文化需求的产物。总的来讲我国社区养老服务制度分为三个阶段：
1.社区养老服务制度福利化阶段。
在1982年联合国第一届世界老龄问题大会召幵后，1983,我国民政部召开会议强调社会福利应依靠社会各界多元主体的力量由社会提供，旨在改变计划经济时期政府包办的社会福利形式。1987年，民政部提出的社区服务的理念，并在1989年召开专题会议，探讨中国城市社区服务的工作情况，并明确社区服务的实施主体是城市中的街道及以下的居委会。1992年国务院颁发的《关于加快发展第三产业的决定》要求社区服务要走产业化道路，并逐渐将社区服务发展呈一种正规行业。1993年，民政部、国家计委、财政部、国家税务总局等14个部委联合颁布《关于加快发展社区服务业的意见》，对社区服务业的定义、目标、基本任务、资金筹集、价格体制、运行机制、管理支持都进行了初步的界定，但服务对象和服务内容中，并没有将老年人作为特定对象专门强调，而是与残疾人、优抚对象服务混为一谈。1994年2月1日，建设部发布的国家标准《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93），将社区的建设规划、社会福利设施特别是老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划，对社区服务中心、养老院、托老所的规模进行初步的界定，还明确了老年人居住建筑不应低于冬至FI円照1小时的标准，并在2002年进一步修改至今作为涉老建筑规划设计的重要依据之一。
1996年，全国人民代表大会常务委员会颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》第35条规定：要根据老年人的实际养老意愿建设各种服务设施，发展社区养老模式。1999年，建设部、民政部《老年人建筑设计规划》（JGJ122-93），初步对老年人建筑规划、标准、起居室、楼道电梯、厨房等设施标准都进行了专门的设定。2000年，民政部、国家计委、国家经贸委、教育部等H部委联合出台《关于加快实现社会福利社会化的意见》，要求建立投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化、服务队伍专业化的社会福利服务体系，实现社会福利社会化，要求城镇人口小于6万人的街道办事处要设立老年人综合福利服务设施和养老院各一处，其中养老院需容纳30人，辖区人口超过6万人的街道办事处要比照上述标准增设养老基础设施和养老院，从而确保以居家供养为基础，社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托的社会福利服务网络有效运行。同年，民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》明确了社区概念、城市社区建设目标，对社区的服务内容、卫生、文化、环境、治安都做出了明确的规定。
2000年，财政部、国家税务总局《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》对社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构给予极大的政策支持，可以享受暂免征收企业所得税的政策优惠，并对老年服务机构自用房产，土地、车船还可以暂免增收房产税、城镇土地使用税、车船使用税。2001年，民政部《"社区老年福利服务星光计划"实施方案》，要求：社区居委会的站、点和街道的中心要通过布局设点，形成内容涉及居家入户服务、紧急照护、日间照料、康复保健、精神娱乐等机制健全的社区养老服务网络，尤其注重通过提高入户服务质量来使居家养老服务得到长足发展，入户服务应包括家务整理、送餐服务、生活照顾、日常陪护服务等方面，并要求应为老年人建立专门的福利服务档案，以便于为有需求的老年人提供个性化、方便快捷的服务。
2005年，民政部《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》又明确对社会办福利机构在建设用地方面给予极大的政策优惠，对应当釆用划拨方式供地的建设用地，要为其划拨供地；对应当釆用有偿方式供地的，要给予适当的地价优惠；对通过出让土地的方式获得建设用地的，应当适当降低土地出让金的收取标准。同年，民政部发布《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，把养老服务尤其是"三无"老人和低保老人的养老服务提到工作议事日程。根据中华人民共和国国务院新闻办发布的《中国老龄事业》统计，截至2005年底，全国城市社区综合性社区服务中心有8479个、服务设施达到19.5万处，每个街道有城市老年福利机构1.32个，每9.8个社区居委会有1个城市老年福利机构，全国城乡有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓等养老服务机构39546个，总床位149.7万张，上述的基础设施形成了一个有效综合的服务网络，通过定点服务、上门服务和巡回服务等方式，为居住在社区的老年人提供生活照料、家政服务、紧急救援等内容的无偿、低偿的养老服务。
2.社区养老服务制度体系化阶段
2006年以前，我国社区养老服务的工作并未细分，而是与残疾人服务、优抚对象服务混同，服务内容属社会福利与社会救济的范畴，帮助对象限于孤寡老人和生活困难的老人，此处的生活困难就是经济困难。2006年后，社区养老服务制度开始有了体系感和层次感。2006年，国务院出台《关于加强和改进社区服务工作的意见》要求：加强社区就业、医疗、养老、文化等方面的服务建设，推进"一站式"的公共服务，加快老年公共服务设施和服务网络建，充分发展居家养老服务，培育社区民间服务组织，组织志愿者开展助老活动，鼓励组织、企业、个人开展社区养老服务，加强企业离退休人员社会化管理服务工作，积极为居家的孤老、体弱多病和身边无子女老人提供各种应急服务。
同年，全国老龄办、发改委、民政部等十部委联合颁发《关于加快发展养老服务业的意见》强调：养老服务是为满足老年人特殊生活需求，为老年人提供生活照顾和护理的服务，发展养老服务业应遵循政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善社区养老服务体系提供以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的为居住在社区的老人提供全方位的养老服务，还明确了居家养老与家庭养老概念的不同，要求养老服务体系有养老机构、社区服务站和社区公共服务社等载体，要努力搭建智能服务信息化平台，服务对象扩大到全体老人，服务内容为满足老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、心理支持、健康护理、临终关怀、紧急救助等方面的需求，在政策上鼓励兴办养老服务业，规定养老服务产业的可采取独资、合资、合作、联营、参股等筹资方式，可采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务发展形式，并要求进一步建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度和监管制度，使养老服务产业得以健康有序发展。同年，全国老龄办《中国老龄事业发展"十一五"规划》要求加强老年社会的养老保障、医疗保障、社会福利，不断推进老龄事业基础设施建设，不断丰富老年人的精神文化生活，切实维护老年人的合法权益，为社区老年人提供全面的养老服务。
2007年，民政部《"十一五"社区服务体系发展规划》要求：中央于"十一五"期间在全国范围内投入专项资金6亿元和福利彩票公益金1.3亿元用于建设3000余个示范性、综合性的社区服务设施，其中，街道社区服务中心500个，社区服务站2400个，城市社区服务信息网络100个，以切实推进社区服务体系发展。2008年，民政部《机构养老服务基本规范》要求：养老护理员和老年人配比不应低于1比3,养老服务机构的单人间使用面积不小于10平方米，双人间不小于14平方米，并对老年人房间的日照、温度、生活设施标准等进行了细化。同年，民政部《关于全面推进居家养老服务工作的意见》强调：应整合资源完善城市社区综合性居家养老服务中心、居家养老服务站点等基础性服务设施建设，构建社区为老服务网络，大力推进专业化的老年康复护理、保健医疗、文体娱乐、老年教育、法律咨询等服务项目的幵展，为老年人提供就近就便内容丰富、形式多样的养老服务。加大老年人对社区服务的融入度，吸引老年人到社区接受养老服务和参加文体活动；对行动不便、生活不能自理的老人推行入户服务，满足老年人医疗护理、生活照料、文化娱乐、心理慰藉等现实需求。切实推进城市社区服务信息化，通过在社区设立为老服务热线、紧急救援系统、数字网络智能系统等多种电子求助和智能服务形式，为社区老年人提供高效便捷的养老服务。
3.社区养老服务制度社会化阶段
2011年，国务院《中国老龄事业发展"十二五"规划》的政策制定主体由部委联合上升到国务院层面，首次将老龄服务看作与社会养老保障地位相同的体系，首次提出明确的社会养老服务体系概念，即以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的多元化的社会养老服务体系。并强调要大力发展社区养老服务，统筹发展机构养老服务，优先发展护理康复服务，建立健全县（市、区）、乡镇（街道）和社区（村）三级服务网络，地（市）级以上城市至少要有一所专业性养老护理机构，城市社区基本实现居家养老服务网络全覆盖。同年颁布的《老年养护院建设标准》和《社区老年R间照料中心建设标准》对老年福利服务设施的建筑、规划布局、规模、标准都做了明确的要求。2011年，国务院《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》强调要着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象、低收入、有特殊困难的老年人服务需求，兼顾全体老年人养老服务需求，建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。2011年，国务院《社区服务体系建设规划（2011-2015）》强调要建立社区服务体系，即要进一步完善各类社区服务设施，着眼于满足社区居民生活需求、提高社区居民生活质量，在社区的空间范围内，以社区全体居民、驻社区单位为对象，通过公共服务、志愿服务、便民利民服务等方式不断丰富服务内容，建立党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制。2012年，《老年人权益保障法》进行了修订，并明确规定：地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点，发扬邻里互助的传统，提倡邻里间关心、帮助有困难的老年人，倡导老年人互助服务，鼓励和支持志愿者为老年人服务。2013年，根据《中国老龄事业发展报告》统计，民政部门的社会服务事业费用支出已达到3180.5亿元，中国养老床位数已经达到390万张，每千名老人拥有的养老床位数达到20.5张，其中社区各类服务床位数已达到17.6万张，以高龄、失能老人为主要服务对象的"爱心护理院"的数量将达到600个，取得职业资格的护理人员数量近10万人，现代信息技术在居家养老和社区养老中得到广泛运用。目前，全国大多数城市都完成了社区养老制度的建设，还推行了很多政策鼓励社区养老制度的发展，并取得了很好的效果。
（二）我国社区养老服务制度现状考察
1.社区养老服务的立法与制度支持
我国没有针对社区养老的专门立法，社区养老服务相关权益的保障依靠的是以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国老年人权益保障法》为主体，包括法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和有关政策在内的社区养老法律政策体系框架，这个框架法制化程度不高，总体还是以政策推进为主。
（1）宪法、法律有关规定
我国尊重和保护老年人的合法权益，充分运用法律和道德手段保障老年人合法权益。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国消费者权益保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国社会保险法》等法律规定了老年人的权利和侵犯老年人的合法权益应当承担的法律责任，它们与《中华人民共和国老年人权益保障法》一起构成了保护老年人社区养老权益的法律体系。如：《中华人民共和国宪法》规定"中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利","成年子女有赡养扶助父母的义务","禁止虐待老人、妇女和儿童".《中华人民共和国民法通则》规定："婚姻、家庭老人、母亲和儿童受法律保护".《中华人民共和国婚姻法》规定："保护妇女、儿童和老人的合法权益","父母对子女有抚养教育的义务；子女对父母有赡养扶助的义务。子女不履行义务时，无劳动能力或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利".《中华人民共和国继承法》规定："遗弃和虐待被继承人情节严重者丧失继承权","丧偶儿媳对公、婆，丧偶女婿对岳父、岳母，尽了主要赡养义务的，作为第一顺序继承人"（2）国务院行政法规、法规性文件和部委规章有关规定。
国务院行政法规、法规性文件和部委规章主要围绕以下几个方面做了规定：离退休、生活待遇、优抚安置、养老保障、医疗保障、社会福利与社会救济、老年设施建设规费和税收、社区服务、社会参与和老年体育以及公证和法律援助等内容。全国老龄工作委员会所收录的涉老法律法规汇编中，有190多项国务院行政法规、法规性文件和部委规章。
首先，国务院出台了一系列行政法规和政策文件。如：1992年，发布了《关于加快发展第三产业的决定》；1997年，发布了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》；1999年，颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》、《社会福利机构管理暂行办法》；2000年，发布了《关于加强老龄工作的决定》、《关于加快实现社会福利社区化的意见》、《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》；2006年，出台《关于加强和改进社区服务工作的意见》；2011年，国务院颁布了《中国老龄事业发展"十二五"规划》、《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》、《社区服务体系建设规划（2011 -2015）》等行政法规和政策性文件。
