第三章对策建议
根据纠纷解决机制相关理论,本文通过剖析陈某波案,对农村土地承包经营权多元化纠纷解决机制中的冲突原因进行了探究,从中可以看到我国目前土地承包经营权纠纷解决机制还是不完善的,现有机制中自愿性纠纷解决机制缺位、强制性纠纷解决机制中存在法条模糊、纠纷解决主体职责定位不清等问题。为此,本文建议从以下几方面改善土地承包经营权纠纷解决机制。
3.1促进自愿性纠纷解决机制发育
自愿性纠纷解决机制是纠纷当事人对纠纷解决方式选择有合意、程序灵活的纠纷解决机制,双方在纠纷解决方式无异议,易于较快的进入实体纠纷的协商和处置。对于土地承包经营权纠纷,可以选择的解决途径包括自行和解、村集体组织调解、行政调解、仲裁等,均属于非诉讼解决机制。从其他成熟国家经验来看,在社会纠纷解决机制方面,在民事领域基本上走向的是多元化的纠纷解决机制,而不是法律中心或者司法至上。尤其是近年来备受关注的ADR(AlternativeDispute Resolution),即非诉讼(诉讼替代)纠纷解决方式,已成为美英德曰等诸国大力推广的纠纷解决方式。美国有90%以上的纠纷都是通过非诉讼方式解决1,一些州法律明确规定纠纷当事人在寻求司法救济之前,必须尝试ADR中的一种或多种解决方式,法院附设仲裁和先调解再诉讼是美国地区法院常采用的ADR方式。我国目前在土地承包经营权领域促进自愿性纠纷解决机制发育,需要从以下三方面采取措施。
3.1.1完善村民自治
前述我国乡村地区历史上自治传统,并不意味着乡村地区一直处于良好的自治状态,主要含意指国家权力对乡村社会的干预和控制较少。目前,由于社会转型,市场经济范围的扩展,按照传统方式实施村民自治是不现实的。如何在国家法治层面与新型村民自治找到契合点,是需要深入探讨的课题。按照现代自治的理论,自治主要指群体成员内部广泛的信息联系和对集体事务的普遍参与,对于公共事务采取民主选举、民主决策、民主管理和民主监督2。农村自治意味着一个与国家政权相对应的秩序的存在和村民对其内部事务的普遍参与,自治能够使村民的创造性得以发挥,能够为组织内部纠纷解决孕育良好机制。我国宪法和相关法律都规定了村民自治的制度,但现状仍不理想,陈某波案所在村组情况就是一个例证,村集体组织、村民调解组织都没有发挥作用。笔者认为完善村民自治,首先,党和国家要对村民管理自身事务充满信任和充分授权。村民也许文化素质不够高,但自身利益是清楚的,如果能够真正自己决定自己的利益将极大激发他们参与组织管理的积极性。其次,加大国家对村民、村集体权益的保护。目前,村集体的利益由于没有全体村民集体参与,合法权益受到部分村干部和其他政府部门的侵犯,对这类违规和侵犯要严厉打击,保障村民在参与相关立法和利益处分上的充分参与。同时,在市场经济条件下,需改善村民的不利市场经济地位,落实国家对村民在农业生产、医疗保障、养老保障、教育等各方面的扶持政策。
最后,幵放户籍限制,实现人力资源合理流通。随着市场经济发展,限制户籍已经不符合经济发展需要和人权理念。开放户籍限制,虽然短时间可能是人力流失,但也会给乡村吸引人才流入带来可能,改善乡村人力资源落后的情况。
3.1.2发挥社会中间层作用
社会中间层是指独立于国家经济管理主体和市场活动主体,为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体\也有称为非政府组织或“第三部门”。社会中间层在现实中有多种多样的表现形式,如消费者协会、劳动者团体、交易性中介组织、相关种植业协会、生产合作社、商会等。
社会中间层具有中介性、公益性、民间性、专业性等特点。这类组织存在一方面能够提供政府无法提供的小范围公共产品,另一方面可以改善个体在市场经济中的弱势地位,为个体提供利益表达渠道,提供权利维护方面的帮助2。对于当下土地承包经营权纠纷解决而言,发挥社会中间层的作用显得尤为重要。随着传统以宗族、血缘为主要维系纽带的群体变革为市场化关系,村民在自身发展、权益维护方面更加艰难,而国家自身是无法照顾每一个个体具体利益诉权的,只能靠整个社会资源的调动和村民自身组织能力的提高,而社会中间层的作用能很好的弥补这一领域空白。具体来讲,首先,社会中间层可以在内部纠纷调解方面发挥作用。有村民参与的社会中间层组织对内部纠纷都能较好的信息沟通渠道和化解方式,对于无村民参与的社会中间层组织一般会基于其非营利性和专业性取得纠纷当事人的信任,这样易于调解纠纷。其次,发挥好社会中间层作用,可以为仲裁这一群众性纠纷解决组织提供好的载体。在我国目前土地仲裁发挥作用仍然非常有限,主要原因就是其行政化问题,机构设立需在当地人民政府指导下设立人员编制、经费也受制于政府,这都明显影响它的独立性和公正性。民事仲裁所应该具备的快捷、经济、专业和灵活等优点没有得以真正的发挥,无法满足村民对该解决机制的需求。如果将土地承包仲裁依托在社会中间层上,将会很好的解决这一问题。
3. 2完善强制性纠纷解决机制
多元化解决机制不意味着去国家化,而是以国家法治和社会自治为基础的多元化机制。以诉讼、行政裁决为主要解决方式的强制性纠纷解决机制是复杂或冲突激烈的纠纷的最终选择,也是整个社会纠纷解决机制的强力维系者。对于土地承包经营权纠纷的解决,强制性纠纷解决机制需要从制度设计、纠纷解决主体、配套制度等方面进行完善。
3. 2.1完善立法解决法条模糊
前已述及,作为强制性纠纷解决机制依据的法规如果模糊或冲突,就容易导致纠纷当事人在主管问题方面就开始对抗,而无法进入实质纠纷处置阶段。农村土地是农民生存和农村经济发展的重要承载,通过法律保护农民对农村土地的权益也是建设法治国家的必然选择。作为执政党的中国共产党一直以来就重视对土地的管理和权益保护。1947年9月通过的《中国土地法大纲》,总结了党推动中国革命20多年来的经验,明确提出实行耕者有其田的土地制度。1949年建立新中国及至改革开放以来,农村土地政策和立法一直是影响农村土地权益保护和农村经济发展的重要因素。1978年12月,安徽省凤阳县小岗村首先发起以“大包干”到组、包产到户等为主要形式的农业生产责任制,农村土地承包经营权雏形得以出现,并及时得到执政党和政府重视。1980年9月,中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知(中发(1980) 75号),首次肯定农村集体土地“可以包产到户,也可以包干到户”,这一政策出台不仅使农村发生了翻天覆地的变化,也使全国的改革进程大幅加快。随后中共中央多次以年度一号文的形式出台鼓励和规范农村土地承包经营权的政策,包括1982年的《全国农村工作会议纲要》、1983年的《当前农村经济政策若干问题》、1984年的《关于1984年农村工作的通知》、1985年的《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》、1986年的《中共中央国务院关于一九八六年农村工作的部署》等。立法方面(不考虑行政条例和部门规则),包括1986年4月通过的《民法通则》、同年6月25日的《土地管理法》、1993年的《宪法》修正案、2002年的《农村土地承包法》、2007年的《物权法》等一系列法律确认了农村土地家庭联产承包责任制和农民的土地承包经营权,为土地承包经营权的管理、权益保护提供了较为完善的法律保障。
从以上的分析中,我们可以发现,一方面我国对农村土地非常重视,另一方面对农村土地承包经营权实际管理和保护法治化程度不高,尤其是长期一段时间主要通过执政党的相关政策进行指导,而相应的立法则较为粗线条和模糊。因此,在立法方面,首先需要改变现行《农村土地承包法》呈现的框架性和粗线条特点,修订或重新制定相应的实施法,扩大诉讼的受理范围,进一步衔接民间规范和习俗,保障土地权利得到救济和保护。其次,调整《土地管理法》与《农村土地承包法》中的模糊。两部法律调整的法律关系侧重点不同,但均涉及到农村土地承包经营权,前者第十六条及后者第五十一条在实践中的适用容易发生冲突,在陈某波案例中已经有了体现。因此,笔者建议根据两法各自目的进行适当调整。《土地管理法》可以明确为土地所有权或使用权权属不明确情况下,双方对权属的争议由政府诉前前置处理,或者也可以修改为政府处理和司法处理均可以,将选择权交给当事人。形成多元化纠纷解决机制良好运转的制度保障,保障既能发挥各纠纷解决主体的优势,又能保障当事人充分而多样化的选择权。
3.2.2构建现代行政和司法职责
中共第十八届三中全会巳再次明确提出推进建设法治中国,法治将越来越深入我们社会的方方面面。“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”‘。建设法治国家,就是要加快国家政治体制改革,培育基层自治,不断调整行政、立法、司法之间的地位和关系,改变行政独大的局面,逐渐形成有效的制衡。在此背景下,对于政府和司法的各自定位和事务权限的划分将是一个重要课题,尤其是在面对纠纷解决这样的公共服务供给上。对于存在错位或者推诿等情况下,笔者分析原因主要有以下几个方面:(1)行政机关和法院从业人员素质需要进一步提高。依法执政下法律规定了政府相关职权和目标,但行政机关从业人员习惯听指挥办事,而未能充分理解法治政府的职权和定位,甚至也缺少相应的处理事务能力。
同样,司法从业人员也存在请示办案、根据上级法院解释办案的情况,独立审判的能力和意识还不够强。因此,若能提高从业人员素质,当行政机关和法院均能够依据统一法律和法律理念进行理解法治的情况下,将非常有利于多元化纠纷解决机制的运行。(2)部门利益考虑。在我国目前法治建设过程中,虽然政府和法院都坚持为人民服务的宗旨,但在实际缺少硬性监督的情况下,部门利益还是存在的。特别是现行主要依赖上级对下级考核、内部考核的情况下,实际对民众负责的意识仍然比较淡薄。对于这些土地纠纷类的陈年旧账,很难一下子解决清楚,还可能引发激烈的群体社会事件。因此,就会出现多一事不如少一事这样的态度,就会出现把复杂纠纷往部门外面推诿的情况。(3)基层事务繁忙。现在是法治建设过程,更是经济建设过程。长期以来党委和政府以经济建设为中心,指标层层分解,任务层层下压,导致地方政府和基层政府的主要工作为招商引资发展经济,导致土地权益维护、纠纷解决等这样的公共服务提供缺位。四川省泸州市石宝镇副镇长赵光华高调辞职一事1,也较为真实反应了基层干部面临的压力,普遍存在招商引资、计划生育、安全生产、信访维稳、社会治安综合治理、党风廉政建设等多个项目实行一票否决,导致事务多压力大。法院提供社会公正这样的公共服务,在社会转型和利益格局变化过程中尤为重要。根据最高人民法院向全国人大所作的报告,2013年全年地方各级法院受理案件达1421. 7万件。据中国新闻网报道,全国法院在职法官数量约19. 6万人2,因此每年每位法官平均办理案件超过70件。对于北京、上海、广州、深圳等城市的基层法院,法官每年办理的案件可能超过150件3。法院系统事务繁忙由此可见一斑。
鉴此,笔者建议在法治国家建设过程中,首先要重新思考政府和司法的定位,必须重塑行政和司法各自权责。政府改革方向应该是建设服务型政府,新一届政府淡化GDP等经济指标考核、强调市场的决定性作用就是正确的方向。同时,政府对于自身管理职权范围内的事务产生纠纷也应承担主管的职能。司法独立是法院改革的方向,定位于社会纠纷的解决者和最终裁断方。中共十八届三中全会提出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施4”,为法院进一步改革提供了正确的方向。其次,不断推进社会主义人民民主,为公民监督政府、监督司法提供更多的制度保障和便利,完善各级人大立法机构以便于其发挥出应有的作用。最后,裁撤冗员,提髙行政机关从业人员和法官待遇,以保障从业队伍的高素质。这些措施不仅对保障农村土地多元化纠纷解决机制良好运作至为重要,对于整个社会和谐进步也是非常关键。
3. 2. 3完善权利保障的配套制度
目前农村土地承包经营权发证登记秩序和流转秩序仍比较混乱。从本案例中,我们也可以发现陈某波等最初获得土地承包经营权无任何合同或使用证书,也可能是部分合同和证书到村干部手里就没有发放出去;陈某生有基层政府颁发土地使用证书,但上面记载存在界址不详、自己填写涂改等问题;实际基层政府也没有为相关的土地承包经营权建立登记簿册,当事人只能提供缴纳公粮的入库单作为证据。这是多数农村地区普遍存在的现象,不少村社集体经济组织在分配土地后没有与社员正式签订书面合同,甚至没有及时制备田簿档案备查、作为一项重要财产权益,如果没有完善的登记公示体系,势必为产生纠纷和纠纷复杂化埋下伏笔。
80年代幵展农村土地承包经营以来,开始主要是通过签订合同建立簿册保障权益。随着农村土地承包经营权的流转增加,农业部1992年7月出台了《关于加强农业承包合同管理意见》,提出加强农业承包合同管理,做好承包合同的续订、鉴证、纠纷调解和仲裁工作,以稳定家庭联产承包责任制,并将其纳入法制管理的轨道。2002年《农村土地承包法》第二十三条规定“县级以上地方政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权”,随后农业部出台《农村土地承包经营权证管理办法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》,正式开始通过权利证书的方式进行保护。2007年《物权法》第十条提出了 “国家对不动产实行统一登记制度”。近年来,农村土地流转明显加快,但相应服务于流转的管理措施仍然不到位,为此2008年12月,农业部出台了《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》,要求各级政府重视土地承包经营权的流转管理和服务。与此同时,土地承包经营权作为一项财产权利日趋完整,中共十八届三中全会已经提出土地承包经营权可以抵押,待修改相关法律后对土地承包经营权流转将更为有利。因此,笔者建议抓紧规范农村土地承包经营权的登记发证工作,由媒体加强宣传,由政府加强监督和检查,制定工作计划在一定时间内完成土地承包经营权的确权工作。
同时,建议为确权后的流转登记备案等工作建立常态化的服务机构,为权利人规范流转提供指导和帮助。这项工作可以纳入国务院推进的不动产统一登记制度,实现全国登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的四统一。这样将极大避免相关纠纷的产生,有利于法律上权利的界定,也有利于纠纷的有效处理。作为司法机构也可以对政府机关职权范围内的失职现象提出司法建议,从另一方面督促政府履行好相应职责。
3. 3保障纠纷解决机制间的联接
不论是自愿性纠纷解决机制,还是强制性纠纷解决机制,还是按照通常诉讼和非诉机制划分,其中都要涉及到两种纠纷解决机制之间的联接问题,这样才能构成一个多元化纠纷解决机制。
总体上讲,以法治为核心的多元化纠纷解决机制首要的就是为各类纠纷解决方式的联接提供法律依据。其一,建议对和解、调解的方式的行政确认、司法确认建立法律依据和设置相应程序,包括对当事人和解、村集体组织或其他组织的调解结果采取行政确认或司法确认^其二,改善各解决方式之间受理范围对接问题。例如民事诉讼受理范围相对仲裁狭窄,容易出现仲裁裁决后法院不受理的情形。其三,为各自社会组织参与纠纷解决建立法律依据,包括将仲裁组织去行政化,赋予各类社会中间体仲裁资格等。
其次,要建立能够促使各种解决机制良性互动的配套机制。其一,建立对纠纷解决者激励和监督机制。在纠纷解决过程中,有些行政机关调解工作者认为调解费时费力,经常推脱责任,或者滥用职权,强行调解、越权调解。针对这些纠纷解决主体的违法失职行为,要给当事人提供畅通的检举通道,同时要建立程序公开制度和责任追究制度,当然也要建立激励制度,对群众满意的纠纷解决者应该在考核、薪酬等方面予以体现。其二,建立对纠纷当事人选择纠纷解决机制的利益引导机制。利益是一切社会活动的最终目的,也是一切社会冲突、社会矛盾现象的根源。因此,化解纠纷最根本就是从社会层面理顺各方利益。就是纠纷解决机制来说,一方面要建立各种利益诉求的疏导机制,使纠纷当事人认识到自身的利益正当性,另一方面也要引导当事人合理比较各种纠纷解决途径带来的利益得失。其三,完善纠纷事后协调机制。一般纠纷当事人在通过纠纷解决途径处理后还面临着达成的合意或裁决的履行、当事人关系的恢复及其他与纠纷有关的善后事宜等。这些问题如果处理不好将直接影响到纠纷的解决效果,甚至引发新的纠纷和争端。对此,国家机构应该在保障裁决文书及时执行的同时,也要兼顾纠纷当事人心理感受,给予充分的解释说明,必要时可以建议村民自治组织给予关心和关怀等。
