绪论
随着我国改革开放的深入和经济社会的快速发展,尤其是城市化进程的速度加快,农村面貌也在发生巨大的变化。土地作为农村重要的社会保障和生产资料,有两方面变化最为明显——大量土地被征收转为国有建设用地或以集体建设用地方式纳入开发建设;土地承包经营权流转率大幅提高。据《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》数据,2006年至2010年新增建设用地2925万亩,其中占用农用地超过2350万亩,2010年底存量集体建设用地约2. 5亿亩。据新华社消息,截至2011年上半年,全国土地承包经营权流转总面积达2. 07亿亩,流转率达16.1%\截至2013年11月底,土地承包经营权流转面积达到26%左右3。这一数据在2006年为4.5%,增长超过6倍。2013年11月16日,中共十八届中央委员会第三次全体会议做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,农村领域的相关改革也将进一步加速,对农村发展也将带来更大的影响。
与此相伴,农村土地承包经营权纠纷案件也大量涌现,已经成为影响农村稳定发展的主要障碍因素。单从法院受理的相关案件看,增长已经非常明显。据《人民法院报》载《江苏省溧阳市人民法院关于涉农村土地承包纠纷的调研报告》数据显示,农村土地承包经营权纠纷案件从2008年74宗增至2011年224宗,增长超过2倍(2012年9月27日)。仲裁、政府裁决、信访等途径解决的案件也是逐年增长,不少案件还成为有影响力的社会事件。2011年发生的广东陆丰“乌坎”事件,在社会上影响强烈,就是非常典型的农村土地纠纷引起的农村群体性事件。国内法学、政治学、经济学等多领域的学者也已经投入大量精力研究农村土地、土地承包经营权纠纷的相关问题,实践中纠纷的解决初步已经形成了多元化的途径。笔者自2003年开始,就一直在基层人民法院从事民事诉讼等相关工作,对于涉及农村土地承包经营权纠纷案件较为熟悉。自2011年就读研究生以来,有更多机会从理论上思考上述问题,思路穿梭于法条和农村土地承包经营权纠纷的实践之间、穿梭于法的应然和实然之间,寻求化解农村土地承包经营权纠纷的有效路径。由此,希望能把读书和实践中积累的一些经验认识和理性思考化作文字,贡献给学界和司法实践,期望能尽到一个法律人应该承担的责任。
我国农村土地承包经营权纠纷解决机制在立法层面己经形成了较为完善的体系。实体法主要包括,《中华人民共和国土地管理法》(下称,《土地管理法》)、《中华人民共和国农村土地承包法》(下称,《农村土地承包法》)和《中华人民共和国物权法》(下称,《物权法》)等,这些法律都规定了权利救济的方式。涉及的程序法包括,2010年1月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》(下称,《调解仲裁法》)、2011年1月1日实施的《中华人民共和国人民调解法》(下称,《人民调解法》)、2012年8月31日完成第二次修正的《中华人民共和国民事诉讼法》(下称,《民事诉讼法》)、2005年重新颁布的国务院《信访条例》等。有了上述立法依据,农村土地承包经营权纠纷形成了包括和解、调解、行政裁决、仲裁、诉讼等多元化的解决途径。2009年7月24日,《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》出台,进一步为完善多元解决途径的协调衔接提供了规范。
笔者认为,目前虽然有了调解、行政裁决、仲裁、诉讼等多元化的纠纷解决途径,但农村土地承包经营权纠纷多元解决机制在我国仍处于初步实践阶段,距离其有效发挥作用还需要一段时间,其中的问题也是比较复杂和纷繁。本次关注的问题主要是农村土地承包经营权多元化纠纷解决机制中的冲突问题,即主要的解决途径之间在立法、实践中存在互相矛盾的现象。为研究该问题,笔者利用在基层人民法院工作的便利条件,搜集了不少有关农村土地承包经营权纠纷的案例,经过蹄选认为陈某波案具有一定的代表性和典型性。该案所涉土地承包经营权纠纷历经行政裁决、行政复议、行政诉讼两审、民事诉讼,耗时两年多仍未得到完全解决。这个案例能够体现农村土地承包经营权纠纷在法律上和实践上的复杂性,也体现当事人在面临多元化纠纷解决机制时遇到矛盾的问题,适合我们就相应问题进行深入分析。
本次研究方法主要采取案例分析方式,根据社会纠纷解决机制理论和相关法理,全方位剖析案情,采取比较、辨析、逻辑推理等方法对相关理论概念、事实、法律进行厘清,根据科学、效率、正义等标准对多元化纠纷解决机制进行分析和判断,探讨较好处理多元化纠纷解决机制冲突的方式,进而得出有一定可供参考价值的建议。
第一章案情介绍及争议焦点
1.1案情介绍
1.1.1当事人基本情况
甲方:陈某波,男,1951年7月6日出生,汉族,农民,住广东省罗定市罗平镇n村57号。
乙方:陈某生,男,1936年3月5日出生,汉族,农民,住广东省罗定市罗平镇n村50号。
1.1.2基本案情
罗定市是广东省云浮市下辖的一个县级市,地处广东省西部,人口一百二十多万,管辖十七个乡镇。1983年5月,陈某波离开农村外出海南务工,将所承包的全部责任田交给同村的陈某生代耕,双方没有签订书面的代耕合同。1986年底,村委干部陈某庆、陈某源应村民要求协助陈某波、陈某生所在的生产组进行责任田调整,但因群众争议过大,无法达成一致意见而作罢。2009年底,陈某波回到村里,要求陈某生交回代耕的责任田。陈某生则不同意返还,认为陈某波已将户口迁出本村,村委会已将陈某波的责任田重新分配,给自己颁发了承包土地使用证。陈某波则认为自己的户口一直没有迁移,承包土地使用证也没有被撤销,对于陈某生重新获得承包土地使用证的事情也不知晓。于是纠纷发生。
1.2纠纷解决情况
1.2.1基层政府行政裁决情况
陈某波到当地市人民法院咨询后,被告知应向当地政府申请处理。陈某波遂于2011年12月12日向罗平镇人民政府提出申请,要求陈某生退还代耕的责任田。罗平镇人民政府受理该申请后,经过调查,于2012年2月18日作出罗府土字[2012]1号《关于陈某波、陈某生责任田权属争议的处理决定》,认为陈某生的行为违反了《土地管理法》和《农村土地承包法》的有关规定,限陈某生在该决定生效后十日内返还属于陈某波的责任田。
1.2.2对行政裁决的复议情况
陈某生不服罗平镇人民政府作出的罗府土字[2012]1号《关于陈某波、陈某生责任田权属争议的处理决定》,于2012年3月21円向上一级行政机关罗定市人民政府申请行政复议。罗定市人民政府经审杳后,认为双方之间的纠纷属于农村土地承包经营纠纷,根据《农村土地承包法》、《调解仲裁法》的有关规定,镇人民政府没有法定职权对农村土地承包经营纠纷作出处理决定。因此于2012年4月26日作出罗府行复[2012]4号《行政复议决定书》,决定撤销罗平镇人民政府作出的罗府土字[2012] 1号《关于陈某波、陈某生责任田权属争议的处理决定》。
1.2.3对行政复议决定的行政诉讼情况
陈某波不服罗定市人民政府作出的罗府行复[2()12]4号《行政复议决定书》,于2012年5月23日向云浮市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销罗定市人民政府作出的罗府行复[2012]4号《行政复议决定书》,维持罗平镇人民政府作出的罗府土字[2012] 1号《关于陈某波、陈某生责任田权属争议的处理决定》。云浮市中级人民法院经审理后,认为虽然《农村土地承包法》第五i^一条规定:“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以向人民法院起诉。”但《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定:“下列涉及农村土地承包纠纷,人民法院应当依法受理:(一)承包合同纠纷;(二)承包经营权侵权纠纷;(三)承包经营权流转纠纷;(四)承包地征收补偿费用分配纠纷;(五)承包经营权继承纠纷。”已对人民法院农村土地承包经营权争议民事案件的受理范围作了限缩性解释。本案争议涉及陈某波、陈某生的承包土地使用证,且该证是由政府颁发,故陈某波与陈某生之间的争议属于责任田权属争议,不属于通常情形下的平等主体之间的农村土地承包合同或者侵权等民事纠纷。因陈某波于1980年取得承包的责任田后,并无将承包的责任田退回过给村集体,村集体也没有对村民承包的责任田做过调整,陈某生将陈某波承包的责任田登记在其承包土地使用证内,不但没有经过陈某波的同意,而且也没有证据证明是经过村民小组三分之二以上村民同意将陈某波承包的责任田收回村集体后,再重新分配给村民耕种的。因此,陈某波与陈某生之间的纠纷,已涉及到双方土地承包权属的争议,而不是承包合同纠纷。对于罗定市人民政府提出根据“特别法优于普通法”的法律适用原则,本案应适用《农村土地承包法》等特别法的规定的观点,由于该法律适用原则应当适用于两法因同一规范发生冲突而如何选择适用法律的情形,但《农村土地承包法》与《土地管理法》关于处理途径、处理方式的规定并不存在冲突,故不适用上述法律适用原则。根据《土地管理法》第十六条:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。”的规定,罗平镇人民政府有权对陈某波与陈某生之间承包的责任田的土地使用权属争议作出处理决定。罗定市人民政府认为本案属于农村土地承包经营纠纷,不应由人民政府作出土地权属争议处理决定,以罗府土字[2012] 1号《关于陈某波、陈某生责任田权属争议的处理决定》适用依据错误、超越职权为由,作出罗府行复[2012]4号《行政复议决定书》,撤销该《关于陈某波、陈某生责任田权属争议的处理决定》不当。因此,罗府行复[2012]4号《行政复议决定书》适用法律、法规错误,依法应予撤销,由罗定市人民政府重新作出复议决定。
1.2.4市人民政府对行政一审判决上诉情况
一审判决后,罗定市人民政府不服,上诉至广东省高级人民法院。广东省高级人民法院经审理后认为,《调解仲裁法》第二条规定:“……农村土地承包经营纠纷包括:……(二)因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;”本案争议的责任田系村民委员会于1980年分配给陈某波承包经营的土地。同村村民陈某生不愿将其代耕的陈某波的责任田归还陈某波承包经营,由此而引发纠纷。根据上述规定应属于农村土地承包经营纠纷,不属于土地权属争议。罗定市人民政府认为陈某波与陈某生之间的争议属农村土地承包经营纠纷,应适用《农村土地承包法》等法律进行调整的上诉理由充分,依法予以支持。罗定市人民政府认定罗平镇人民政府没有法定职权对陈某波、陈某生之间的农村土地承包经营纠纷作出土地权属争议处理决定,而应引导双方通过农村土地承包仲裁机构或直接向人民法院起诉解决,并据此作出罗府行复[2012]4号《行政复议决定书》,撤销罗平镇人民政府作出的罗府土字[2012]1号《关于陈某波、陈某生责任田权属争议的处理决定》,适用法律正确,处理并无不当,依法予以维持。原审法院认定本案争议属责任田权属争议,应适用《土地管理法》,从而判决撤销罗定市人民政府罗府行复[2012]4号《行政复议决定书》属于适用法律不当,依法予以纠正。综上,广东省高级人民法院于2012年12月3日作出(2012)粤高法行终字第241号《行政判决书》,判决如下:一、撤销(2012)云中法行初字第07号行政判决;二、维持罗府行复[2012]4号《行政复议决定书》。届此,陈某波案行政途径(含行政诉讼)解决纠纷的希望灭失。
1. 2. 5民事诉讼情况
2013年4月16日,陈某波向罗定市人民法院提起民事诉讼,案由为农村土地承包合同纠纷,案号为(2013)云罗法民初字第366号,诉讼请求为判决陈某生返还代耕的责任田,赔偿相应损失。2013年8月,其诉讼请求获一审法院支持,但被告继续提出了上诉。目前该案尚在审理中。
1. 3争议焦点
1.3.1纠纷之性质争议
陈某波案究竟属于土地承包经营权合同纠纷还是土地(承包经营权)权属纠纷,是本案的核心争议焦点。与此相关的争议是,陈某波与陈某生之代耕合同是否有效,市政府和省高院认为有代耕之事就不存在权属争议问题;陈某生所获得原属于陈某波之承包地是否程序合法,若程序非法,不考虑陈某生造假嫌疑情况下,其所获得土地承包经营权登记证书是否有效,市中级法院认为有登记证书明显就属于权属争议问题。
1.3. 2纠纷解决途径选择的冲突
基于对纠纷性质认识的不同,在选择纠纷解决途径方面产生了冲突。市政府和省高院认为属于土地承包经营权合同纠纷,应由法院受理。基层政府和中级法院认为属于土地承包经营权权属纠纷,应由行政机关受理。各自的主要法律依据分别是《农村土地承包法》和《土地管理法》。主张应由法院受理的一方中,市政府的理由比较全面:虽然现行《土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”,但2003年国土资源部修正后的《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定:“下列案件不作为争议案件受理:……(四)农村土地承包经营权争议案件。”即土地所有权和使用权争议当事人协商不成的话,由政府进行处理,经国土部相关规定声明不包括农村土地承包经营权。土地承包经营权纠纷应该适用《农村土地承包法》。因此,市级政府认为陈某波案应由法院处理。
主张应由行政机关受理的一方中,市中级法院的理由比较全面:虽然《农村土地承包法》第五十一条规定:“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以向人民法院起诉。”但最高院2005年出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释【2005】6号)第一条规定“……集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应告知其向有关行政主管部门申请解决。”陈某波作为该集体组织成员在本案中实际没有取得相应土地的承包经营权,陈某生己经获得了相应土地经政府确认的土地使用证,属于权属争议,应该适用《土地管理法》,应由有关行政主管部门解决。
上述案例表明,农村土地承包经营权纠纷虽然有多元化解决途径,但现实中一个如此不算复杂的案例就能让这个多元化纠纷解决途径运作不良。同时,作为多元化纠纷解决机制中重要组成部分的非诉讼途径几乎没有发挥作用。
