第二章群体性上访事件预防和处理中存在的行政法律问题
通过对群体性上访事件的深入研究,大部分群体性上访事件都表现为上访群体与少数人之间的利益冲突,即多数人利益与少数人利益之间发生冲突,而对于群体性上访事件的处理,首先应该先找出这类事件中存在的问题,再采取相应的措施,否则就会使得这种群体上访事件的态势不断升级,不利于事件的妥善处理。一般来说,群体性上访事件很难在短时间内得到解决,这种原因是多方面的,从行政法的角度来思考,包括行政主体、行政行为等’方面的原因,这为事件的解决提高了难度。本文运用行政法学的一般理论,结合群体性上访事件的相关背景,从行政主体方面、行政行为方面两个方面来剖析问题,以便为下文进一步分析深层次原因和提供解决方案提供路径。
第一节行政主体存在的问题
行政主体,是指享有行政权力,能以自己的名义行使行政权,做出影响行政相对人权利义务的行政行为,并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。行政主体作为与行政相对人直接打交道的组织,一旦没有处理好其内部或外部的问题,往往容易引发群体性上访的事件。就我国目前来看,我国行政主体存在以下几个方面的问题,容易导致群体性上访事件的发生。
一、信访机构设置过于复杂
我国的信访机构构成复杂,是由五个部分组成的,即党委、政府、人大和人民法院以及人民检察院。一方面,上访可能由于没有找到相应的部门,导致上访者感觉被“踢皮球”,让大家感觉到政府部门一直在互相推矮,不去具体帮助公民办实事,另一方面,这五个机构分别处理来自社会的信访信息,再进行信访信息转移,首先由其内部信息部门将所接受的信访信息进行分类,再传递到相关部门进行处理。这个过程不仅复杂,而且需要较长的时间,例如有时候五个机构接受的信访信息是周五,传到信息部门进行分类可能就到下个礼拜,传达的内容进行处理还需要一定的时间,这样下来一个信访事件的提出到着手处理少则需要半个月的时间,多则两三个月都有可能,这样的办事效率实在令群众不太满意。从另一方面看来,由于我国信访部门内部并没有建立明确的层级关系,《信访条例》第4条规定:“信访工作应当在各级人民政府领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”事件的处理流程又不能只在一个层级部门进行处理,也不能像流水线那样层层递进,这就削弱了信访事件处理的效率,也不利于国家权力体系的正常运作。这样,容易造成群众对信访部门的不信任,导致群体性上访事件的发生。
二、信访机构权力配置存在缺陷
面对着越来越多的社会矛盾,信访机构的社会责任越来越重大,如何维持整个信访机制的正常运转,有效率地处理和解决好信访事件,对于信访机构来说,独立解决问题的权限至关重要。信访机构如果没有独立解决问题的权限,只能承担一些简单的信息传递功能,就很难解决信访问题.而我们的信访机构就只是“中转站”。《信访条例》第3条规定:“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作,认真处理来信、接待来访,倾听人民群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督,努力为人民群众服务。”第4条规定:“信访工作应当在各级人民政府领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”信访部门解决不了信访问题,一方面会引发上访,甚至群体性上访,另一方面,如果原来是群体性信访,信访部门没有解决问题,就会导致群体性上访。如果遇到突发的群体性上访,因信访机构不能独立进行处理,而要进行各层级的汇报和审批,这将会耗费大量宝贵的时间,并有可能赔误事件处理的最佳时机,从而导致事件态势的升级发展,为其他部门的妥善解决提高了很大的难度。
在实践中,由于我国的信访机构由于法律权限有限,往往无权处理公民所反映的问题,更多是一个信息传达机构,这意味着其接收的材料依然需要递交给相关的机关进行处理,当事人上访的本意是希望自身的问题可以得到上级部门解决,而实际情况却是信访部门转交的部门正是当事人原本已经找过的部门,这意味当事人的问题大部分依旧得不到解决,当事人又需要选择上访,这样好像进入了一个死循环。例如,笔者曾通过对某地区农村中当年参加越战的退伍人员发起的群体性上访事件的调查研究,发现该事件已经被多次发起,却仍然没有得到妥善的解决。该群体性上访事件发起的原因很简单,即他们对退伍之后的待遇不甚满意,为了维护自身的权益,得到更多的社会资源,他们多次群体上访要求政府给予解决待遇问题,但是信访部门往往只能将相关信息转达给相关部门,而无相关的问题处置权,导致多次的群体上访事件迟迟得不到重视和解决,从而激发更多的社会矛盾。
三、行政主体内部民主意识不够
我国目前权力过于集中,行政权力过于集中在一个人或几个人的手里,正由于权力过分集中于决策者个人手中,必然导致“一言堂”、“家长制”的产生,导致了滥用权力和权力腐败,也难以对决策者形成有效的制约和监督。其结果是导致形式主义、官僚主义盛行,决策失误也在所难免。特别是我国自改革开放以来,决策者为了出“政绩”,各地政府过度强调GDP的增长,而忽视了包括环境权等其他一系列权利的同步增长,每一届政府的行政决策之间缺乏连续性。
以新建项目为例,某一届政府的行政首长决定做这一项目,这一项目需要花费10年左右的时间,而这届政府一般可能只有5年任期,等到换届选举以后,新的行政首长可能会认为这些属于上一届政府的政绩,因此可能会推出自己的计划或者方案,这些都给当地的经济发展带来严重的负面影响,甚至极易引发群体性事件,处理不好会引起群体性上访。因为每一次对于新建项目的建设都会涉及到大量的房屋和土地拆迁,而且部分可能是重复的建设,而且当地政府为了保证计划实施甚至会使用一些不适当的手段,中间可能伴随着大量的行政决策失误,由此损害了群众的利益,产生群体性上访事件。
第二节行政行为存在的问题
一、政府信息公开不够
群体性事件的出现有很大一部分原因是由于信息公开的缺失。现代的社会是一个公幵透明的社会,民众民主意识增强,而且今科技快速发展,现代的通讯设备不断更新,信息联络工具与日增多,民众能够及时的获得大量的信息。
而这些信息不一定都是真实的。如果政府没有及时公开真实的信息,民众可能被不真实的信息误导、甚至被不法分子利用;可能对政府不及时公开信息不满,从而引发集体性上访。例如,2009年海南东方市3 ? 23打砸镇政府事件就是一起政府不及时公开信息而引起的一起群体性事件的典型例子:东方市八所镇某中学就读的一名学生与人发生纠纷,被轻微抓伤。该学生家长纠集亲朋好友20余人到镇政府上访,要求镇政府对此进行处理。在镇政府答应及时处理该事情后,学生家长的亲朋好友还一直聚集在镇政府大院,且围观人群越来越多。当晚,聚集人群达数百人,其中部分别有用心的不法分子开始对镇政府办公大进行打砸并纵火,参与打砸烧的人员最多时达几十。事件发生的直接诱因是一起平常的学生纠纷,但事件从一开始就明确指向镇政府,并很快上升为打硒烧阶段,不法分子闹事的意图非常明确,而群众在不明真相的情况下参与了打砸烧,是因为受到了不法分子的蒙蔽、迷惑、挑唆和炼动,增加了事件平息的难度。尽管自《政府信息公开条例》颁布实施以来,我国各级政府机关陆续制定、发布了一系列相关政策法规,政府信息公开的范围不断扩大、力度不断增强,得到了公众的认可。但是,政府信息公开供给与公众信息获取需求之间仍然存在着较大的问题,主要表现在:一些部门尚未建立起政府信息发布机制,或者缺乏具有操作性的细化规定,影响了政府信息公开工作的开展;在财政预算与决算报告、行政事业性收费、政府集中采购等依法属于政府主动公开的重点领域,仍然存在着公开不及时、形式不规范、内容不具体等问题;部分政府部门没有及时向当地信息公幵查阅场所报送信息,弱化了信息公开查阅场所的服务效果;政府新闻发布会制度有待常态化、规范化。另外,提供公共服务的机构、单位在实践中也缺乏信息公开的意识和动力。
二、公众参与公共性决策程度较低
目前,绝大多数行政机关并未制定出科学、严密的决策程序。政府在进行行政决策前,一般来说很少征求受影响居民的意见,决策者并未真正去进行深入的调查研究,?都还是“一把手”说了算。有些虽然在决策前开了咨询会,但是往往都是流于形式,做足表面功夫,并未有真正落到实处。甚至有些决策者出于一种偷懒图省事的心态,往往都对信息收集工作和咨询工作敷衍了事,决策层“脑袋一拍”、“大笔一挥”就形成一个决策。这样就会导致就会出现大量的各类谣言,这将会使本来原有的计划变得复杂化,而且部分行为让政府也感觉到极其被动,极易打乱政府的计划,但是政府为了实现原有计划会改变原有的行政决策,可能会导致行政决策失误,并由此产生群体性上访事件。比如,房屋拆迁的问题。房屋拆迁涉及到房屋所有者、居住者等多方面的利益,应该最广泛的听取他们的意见,但现在房屋拆迁,政府并未充分征求房屋所有者、居住者的意见,仅仅是通过内部研究就拿出拆迁方案,当被拆迁者的要求与该方案难以达成一致时,暴力野蛮拆迁事件时有发生,损害了房屋所有者、居住者的根本利益,导致引起“公愤”。
三、行政自由裁量权的滥用
地方政府执法时滥用自由裁量权是导致群体性上访事件的一个主要因素。
以土地征收和房屋拆迁为例。一些被征收人、被拆迁人不配合政府的行动,迟迟不搬迁,成为钉子户。政府往往迁就钉子户,给出了更高的补偿或者其他更优惠的条件。地方政府这种滥用自由裁量权的做法,在补偿上没有做到一视同仁,导致本地公民利益分配不均,部分得到利益少的公民不满意,于是选择了群体性上访这种方式来追求较大利益,因为这样是最廉价和最有效的方式。在处理这些群体性上访时,地方政府为了维稳,往往选择息事宁人,在实际操作过程中又滥用自由裁量权。这样做,可能解决了这一部分上访者的问题,但却引发了新的问题,即其他的被征收人、被拆迁人因没有得到这样的“好处”,也效仿而集体上访。这种现象,在其他类型的集体上访中都存在。曾经在上访与政府考评挂钩的当时,各地政府滥用自由裁量权,运用了大量的行政手段用以减少上访人数,导致“截访” “黑保安”的事情时有发生,甚至以24小时跟踪、劳教、强制医疗的行政手段对待上访的公民。
四、部分行政行为现场处置措施不当
当今社会,群体性上访事件的诱发原因越来越复杂,涉及经济、政治、文化等诸多方面,有些地方政府在处置过程中存在一些有待解决的问题,这些问题综合起来为两个方面:处置过当与处置迟缓。
(一)处置过当。在遇到群体性上访事件时,有些地方政府以“一刀切”的方式进行处理,现场对上访群众进行强制性的处置措施,例如强制遣散、"威胁恐吓等,力图压服群众,平息事态,但是往往这样反而会使矛盾更加激化。
这种处置过当的方式会导致以下两种结果:一是现场群体性上访事态暂时迅速平息,但是事件背后的矛盾不但没有解决,反而激化,稳定态势不能持久,更大规模的群体性上访事件蓄势待发;二是现场矛盾更加激化、事态升级,局面更加混乱,甚至会爆发局部的大规模冲突。
(二)处置迟缓。有些地方政府遇到问题第一反应总是想推诿了事,尤其是遇到棘手的难题时更甚,他们对群体性上访的原因不作出具体分析,只知道一味地去迁就、去让步,不敢行使法律赋予的权力,害怕激化矛盾,结果导致控制不力,事态扩大。等到上级下达命令,自己被动接受时,往往己经错过了控制事态的最佳时机。
