第三章群体性上访事件预防及处理中存在行政法律问题的原因
群体性上访事件的形成具有各种复杂性的因素,从历史发展来看,伴随我国经济社会体制改革,各种利益摩擦和冲突不断出现且相互碰撞,导致各种社会问题不断涌现,矛盾不断加剧,同时也暴露了我国体制改革的缺陷,这些都让群体性事件的爆发有了深厚的土壤,因此,针对群体性上访事件预防及处理需要剖析深层次的原因,以便为群体性上访事件的预防和处理的研究提供理论基础。
第一节相关法律的不健全
一、法律救济方面的法律不健全
公民觉得自己的利益收到侵犯,如果有便捷、有效的救济法律救济途径,那么群体的上访就不会出现,或者很少出现。但目前,这样的救济机制还不健全。
(一)行政决策救济的缺失
随着我国经济体制改革的深化和社会主义政治文明的发展,从上世纪90年代开始,我国的行政法发展迅速,各项重要立法相继出台,我国先后制定了包括《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《行政复议法》和《行政强制法》在内的一系列重要的法律,社会主义行政法律体系的框架已经形成初步规模,行政执法领域中的“无法可依”的状况已经得到基本改变。但是,我国目前仍未制定出一部统一的法典形式的行政程序法。有关行政决策立法上的缺失,这给行政决策特别是重大行政决策带来了巨大的挑战。例如国家的重点投资项目、重大国有资产处置、军转企人员和农村知青遗留问题、矿产的整治等这类问题。这类涉及的方面之多,人数之众,都是需要法律法规进行明确规定的,但是我国长期以来缺乏这方面的立法,导致很多行政决策完全由各位领导“拍脑袋”决定,导致有些决策失误所产生一系列的危害,极大的影响了当地公民的切身利益,这些都给社会带来了很多不稳定的因素,极易引发了群体性上访事件的发生。行政程序法的缺失,导致在各地政府在处理参与群体性事件的人群上的同案不同法,以至于公民与政府的关系更加紧张,这让公民觉得法律并不能保护他们的合法权益,因而对于法律的信任度进一步下降,加之公民一旦与群体性事件有牵连,对其今后的生活产生了巨大的影响。
（二)行政复议和行政诉讼的不顺畅
我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的救济途径的不畅,让公民的合法权利不能得到有效、及时的救济,这些都对我国法治社会的进程产生了严重的负面影响。
目前,从《行政复议法》实施的情况来看,效果并不理想,主要是存在复议范围较为狭窄、复议机关及机构设置不科学等问题。《行政复议法》的第6、7、8条采取列举和概括的模式规定了行政复议的范围,但是它并未把普遍的不作为的具体行政行为纳入行政复议的范围,也没有涉及到所有抽象的行政行为。
没有全面保护人民的权益,不利于贯彻行政救济的宗旨。依据《行政复议法》第3条规定:“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。”对行政复议机关进行了总的概括,《行政复议法》第12、13、14、15条提到了每一级对应的行政复议机关。但是,《行政复议法》并没有集中规定行政复议机关的职责,而是分散于相关条文中,再者,行政复议机构设置不统一,具有非独立性、从属性特点。在现行行政复议管辖体制下,县级以上人民政府及其工作部门都分别设立了行政复议机构,导致其数量众多但又非常分散,缺乏一个统一的体系,既不便于机构的管理,也违背了精简与效能的行政原则,造成机构臃肿。①这些弊端,都导致了上访人采取行政复议的救济途径不畅通。
现行的《行政诉讼法》中有四条规定了行政诉讼的受案范围,这四条规定形成了行政诉讼受案范围的体系,它们分别是:《行政诉讼法》第2条:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第5条:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”《行政诉讼法》第11条列举了法院应当受理的行政行为,第12条列举了法院不能受理的事项。可以看出,《行政诉讼法》把受案范围局限在侵犯公民人身权益和财产权利的具体行政行为上面,而对于行政机关大量采用并作为行为依据的抽象行政行为却不考虑。另外,《行政诉讼法》在诉讼程序上还存在一定的不足,我国三大诉讼法中,只有行政诉讼法分没有设置简易程序,这样不利于提高行政管理效率的,不利于保护行政相对人的合法权益,而且行政案件不分繁简程度全部用普通程序进行审判的现实状况,容易导致司法资源的浪费,容易造成当事人的救济不够迅速及时。所以,造成当事人不走法律程序,而采用上访的途径。
二、缺乏一部统一的信访法
我国调整信访关系的法律(广义)目前只有2005年国务院制定的《信访条例》。该条例存在以下问题:第一,适用范围较窄,主要只是规定了向政府信访的内容,并没有覆盖到各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院。
对于司法机关接待信访的内容,我国并无法律规定,这让司法机关只能参照行政机关的《信访条例》的相关内容进行操作,以法院为例,其选择增设立案庭来受理信访案件,这些都让我国各部门有各自的信访操作流程,以至于部分地区受理信访的部门各自推诿,极其容易激化社会矛盾,最终导致了个人的上访行为变群体性上访事件。第二,内容不全面,没有对信访主体的权力进一步明确,对现存的多元的信访组织之间的权力和职责划分不够清晰。例如,在《信访条例》中有如下规定:“多人采用走访形式提出共同的信访事项的,应当推选代表,代表人数不得超过5人”。但是,该条例并没有对代表的推选方式和代表的资质进行规定,同时也没有对上访的资金来源加以规定。第三,法律位阶较低。在我国,按照宪法和立法法规定的立法体制,法律位阶共分六级,它们从高到低依次是:根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章。
《信访条例》在我国法律位阶中处于第四等级,法律位阶过低。《中国社会体制改革报告(2014)》中指出“由于《信访条例》效力等级低,一方面使得部分国家机关从事信访工作的权力来源无实证法支持;另一方面也与信访制度作为我国一项重要的政治参与和权利救济机制在社会生活中的重要性不相适应。”正是由于《信访条例》的不完善性,很多地方政府将群众上访事件中的组织者和发起人定位为“非法组织”的领导者,认为群众性上访事件所筹措的资金属于“非法组织”的“非法融资”行为,并加以打击,这种恶劣的行为手段往往更加容易激起群众的不满和愤怒,上访群众的共同利益不仅得不到保障r反而莫名背上黑锅,他们更加不愿意善罢甘休,多次上访的失败可能会导致他们内心发生扭曲,并采取更加极端的方式,从而对社会的安定造成了潜在的威胁。《信访条例》的不足,导致在实际情况中适用性较差,更多的让该条例成为摆设,而且这只是一部行政法规。就信访的案件受理情况而言,作为行政机关的政府,其信访部门只占了其中很少一部分,而其中相当一部分是涉诉信访,所以,我国要解决这些问题,急需制订一部统一的《信访法》。
三、其他法律存在的问题
目前,涉及群体性上访事件的《刑法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》、《人民警察法》、《信访条例》等法律法规由于制定的时间距现在比较久,并且受到当时对于群体性事件主流价值观念的支配,总体上体现出禁止性、义务性的规定多,授权性、可行性的条款少的法理特点。?2007年11月1日起施行的《突发事件应对法》,将群体性事件纳入社会安全事件中,对群体性事件等突发事件的预防及处置进行了规范,但这部法律的主要部分是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的,很多条款在群体性事件预防和处置工作中很少用至IJ。2008年12月,公安部制定的《公安机关处置群体性事件规定》是当前公安机关处置群体性事件的主要依据,但其不具有行政法规的效力,不能规范其他部门的行为。同年,湖南省出台的《行政程序规定》是我国第一部规定了行政程序的政府规章,里面用专章的形式对于行政决策行为作出了规定,在一定程度上填补了我国行政程序立法的空白,这对于法治中国的建设具有里程碑意义,比如里面提及到的行政决策首长负责制,重大问题听证制度。但从这些年实施情况而言,效果并不算太好,笔者自己作为湖南省某县级市基层公务员,本地的公务员对于该法的了解程度几乎没有,查询湖南法院系统的判例,目前尚无适用本地方规章的判决,连笔者本人也是因为在学习行政法的过程中才偶然知道这部地方规章,这些说明了我国在实现法治中国的道路上还有很长的一段路要走。
第二节行政主体的执法不当
一、部分基层执法人员纪律松散
***总书记曾经指出:“始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,是我们党始终得到人民拥护和爱戴的根本原因,对于充分发挥党密切联系群众的优势至关重要。我们任何时候都必须把人民利益放在第一位,把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。”①我国行政机关的执法过程中,基层机关及其工作人员与人民群众有着最直接、最广泛的接触,人民群众有什么问题,一般都会先找基层的政府机关,基层机关及其工作人员能否做到执法为民,认真对待相对人,直接关系到社会的长治久安,对减少人民群众上访问题有着至着重要的作用。但是长期以来,基层组织及其工作人员并未认识到这一点,人民群众有问题、有困难找基层,这是无可厚非的,帮助群众解决问题也是基层机关应尽的职责,但是基层机关往往不善待群众,碰到问题能拖则拖,能推则推,敷衍了事,“踢皮球”的情况广泛存在,这种情况的出现导致群众对基层组织怨声载道,使政府的公信力不断下降,群众不再相信政府解决问题的能力和态度。出现这种情况的原因较多,主要表现在:第一、基层干部的认识不够,官僚主义盛行,不把为人民服务作为自己工作的出发点。第二、基层组织的机构设置存在一定问题,基层组织部门繁杂,分工不明确,民众不一定能找到和自己问题相对应的部门去解决问题,从而出现民众找了多个部门,被当作“皮球”踢来踢去却无法解决问题的情况发生。第三、基层组织和工作人员工作方式、态度存在问题,组织纪律松散,少数工作人员不把工作当一回事,迟到早退乃至矿工都是家常便饭,这样的工作态度显然无法解决人民群众的问题。第四、部分基层机关工作人员业务素质不高,法律意识不强,不能完善的遵守法定程序,社会管理能力匮乏,导致在纠纷的处理中不能起到积极作用。基层组织及其工作人员态度上的不端正、能力上的匮乏,使很多本可以在基层解决的问题非但得不到解决,还可能变得更加严重,导致上访事件频频发生,人民群众不再相信政府,政府的公信力不断下降,群众在碰到问题时不再找政府通过合法、合理的方式解决,而是先想到上访。因此,要想解决群体性上访事件,如何在基层把问题化解是一个必须解决的重要因素。
二、部分执法主体法律素养不高
在依法治过已成为国家的基本方略的现在,其每一位执法工作人员都应当具备一定的法律职业素养。因为在现代文明社会里,任何行政机关在履行职责时更是必须以依法行政作为根本原则,这就意味着每一位执法人员在执法过程中都必须以执行法律为前提。而目前代表国家在基层执法的公职人员,对相关的基本法律法规不熟悉,以至于自身的法律素养较差,一方面,在执法时或者滥用自由裁量权、或者违法作为、或者不作为等,引起公民的不满,有的导致集体信访;另一方面,不能引导民众通过法律程序解决问题,使信访变成上访,使一般上访变成群体性上访。民众在遇到问题时,本可以通过行政诉讼、仲裁机关仲裁等法律方式来解决这些问题,但是由于有些相关司法部门和仲裁机构负责人碍于缺乏相关知识,不善于引导民众通过法律途径解决问题,以致于多数民众遇到问题直接上访。
第三节行政相对人的错误认识
一、公民对救济途径的错误认识
改革开放以来,我国的工作重心都在以经济建设为中心上,我国经济实现跨越式发展,但是,经济的迅速增长和社会财富的增加仍不能满足人民的需要这一主要矛盾还是存在,并没有能很好地得到解决。在城市里面,因为经济的发展,国企改革,部分企业面临破产;为建设文明城市而出现的房屋拆迁现象等,这些改革有利也有弊,利的是国家的改制让城市化进程不断加快,弊的是部分失业民众的基本生活不能得到合理保障。在农村里面,其主要问题同样与土地有关,比如土地征用问题,国家征用农民土地,但是后备工作准备不足,民众利益不能得到保障,甚至还有一些老问题,比如由于滥砍滥伐带来的环境破坏等。这些问题都是伴随经济发展过程中的问题,部分公民在自己合法权益受到侵害以后,集体找领导讨说法,要想方便、快捷地解决问题,虽说我国的普法已经实施多年,但是普法教育范围由城市直至农村的实际效果并不明显,以至于很多公民法律意识还不强,很多公民都还是信奉“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”。生活中一旦碰到问题,很多时候公民都是习惯通过私力救济或者直接上访找政府部门解决,这样导致的结果只有一个,就是很多公民并不选择法律途径来解决问题,以至于上访人员不断增多,而所谓“上访成功”的公民往往通过自身的案例告诉了周围的公民,上访是解决问题的唯一途径,能够比法律途径更能解决问题,相对法律途径的漫长等待和高额成本来说,这种方式价格最为低廉。除此之外,这样的结果是大量公民纷纷集体上访政府部门,导致了群体性上访事件的出现。另外,上访公民还带有盲目的从众心理,他们往往没有主见,自己的上访行为都是受到其他上访公民的影响。一般来说,从众心理的上访公民大致有以下三种类型:一是积极跟着上访人群的上访;二是怕冒风险而随大流的消极跟着上访人群的上访;三是随着多数人随波逐流的盲目跟着上访人群的上访。
二、公民的法律素质较低
当今社会,随着社会的不断进步,社会文化各式各样,外来文化逐渐增多,人民文明化程度不断提高,人们民主意识也渐渐得到提高,但是在法治观念这块做的还不好,人民学法、懂法、守法和用法的意识不强,价值观念偏颇,从而引发诸多社会问题,而部分民众一味追求经济利益,忽略权利与义务的关系,在生活中只想到自己应该充分行使自己的权利,并没有相应地履行自己的义务,不能正视个人利益和集体利益、国家利益的关系,以至于部分民众为了个人利益不惜损害集体利益和国家利益;而受害者的一方中的公民法律知识的缺失,当利益受到损害时不懂得拿起法律武器维护自己合法权益,只知道用极端手段处理事情,成群结伴上政府讨说法,而且其处理事情的态度和方式由原有的心平气和讲道理的氛围更多得变成肆意闹事,认为只有人数越多,法不责众,闹得越大就可以解决这些问题,这样反而使问题进一步恶化。
由于我国地域差别,我国经济发展不平衡,国家在教育上的投入不均衡等使得各地区教育水平有所差异,所以每个地方的普法水平也存在着相当大的差异,而许多公民尤其是地处偏远山区的公民教育水平本身偏低,加之我国的基础教育并不重视对法治意识的培养,导致在部分偏远山区容易出现群体性上访事件。
三、受部分上访者的不良影响
群体性上访行为,一般都是因为自身权益受到侵害或者威胁,自己所在的单位或是地区并不能进行妥善的解决,才不得已采取的一种方式。但是也不排除在上访人中也存在不少别有用心、另有图谋的人,他们利用举报、捏造、控告、扩大事实和歪曲事实的方式,以达到报复他人或实现自己的非法要求的目的,造成极其恶劣的影响。其中确实有一些确是有“冤情”上访者通过一次次的上访,讨回了公道,实现了自己上访目的,有的甚至得到了一定的经济补偿,这让其他上访者看到了“希望”和“动力”,于是其他上访者纷纷效仿,向“专业上访户”请教“上访经验”,更有甚者以此开“培训班”借以敛财,并且这些人极易形成上访的固定圈子,成为社会的不稳定因素。
