第四章群体性上访事件预防与处理的完善措施
群体性上访事件的妥善解决,不仅应该合理地运用相应的技术手段,还应该注重完善群体性上访事件相关法律法规;此外,政府职能部门还应该对其群体性事件的行政职能加以明确,进一步规范行政人员的行政行为,切实保障公民的知情权和申诉权,维护社会秩序的稳定。本章提出了群体性上访事件的行政法解决思路,下面将进行详细的分析。
第一节完善相关法律
一、制定行政程序法
迄今我国仍未制定出一部统一的法典形式的行政程序法,仅有少数省份出台了规定行政程序的政府规章。其中湖南省出台的《湖南省行政程序规定》中第二章、第三章的形式分别规定了行政程序、行政决策等一系列的操作流程,这些都在我国是首次提及到,特别是行政决策方面,由于我国行政机关的自由裁量权过大,需要通过全国性的法律来规范和调整,对行政机关的行政行为形成约束,这样可以避免更多的行政机关由于决策不当引发的群体性上访,而从湖南省的实施情况来看,效果并不是太好,所以有必要以湖南这个作为蓝本制定一部全国性的法律,通过法律的形式来更好的规范行政机关的行为,也符合目前社会在追求实体正义的同时追求程序正义的导向。
目前我国行政权力高度集中,看似可以高效率,但很容易产生“一言堂”、主观主义和行政乱作为。我国行政程序法的缺失,对政府效能的消极影响已经显现出来。我国正处在社会转型期,许多行政事务更为重大复杂,政府决策的风险更高,一旦失误付出的代价也更大。所以,以公平、公正、科学、效率为主线,制定一部《行政程序法》是非常有必要的。
二、出台新的信访法
一直以来,我国缺乏一部行之有效统一的《信访法》,以至于目前的信访工作存在着大量问题:第一,我国现行体系下,现行信访法律体系主要由国务院的《信访条例》和地方的《信访条例》组成,《信访条例》第15条规定:“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出”此外,我国信访的案件中“涉法信访”的数量占了相当大一部分比例,而其中很大一部分是由于信访人员自身经历的案件的确有实体或者程序上的问题,因为我国实行二审终审制,很多人员在二审败诉后,选择上访的方式开始申诉,而目前涉及到土地、房屋拆迁的纠纷引发了大量的群体性上访事件。因此,在出台《信访法》的过程中,应该出台一部规范人大、政府、法院、检察院等多个部门的大“信访法”,从而统一全国不同部门的信访平台,这样有利于信访工作的规范和发展。第二,法律的缺失意味着在该领域范围内缺乏系统的规范调整,那么将会让公民并不能够了解自己行为的界限所在,这样让公民对于自己行为的界限感到很困惑,特别是群体性上访的规定,诸多上访民众是由于自身权益受到侵害后选择了上访这一不正常的途径,但是由于我国对于公众的聚众集会有着《游行示威法》的严格规定,而且按照正常程序很难得到批准,但是部分上访群众并不知道这类规定,一旦选择了群体性上访,其非常容易触犯《游行示威法》的相关规定,又引发了新的行政处罚,这就让上访特别是群体性上访陷入了一个恶性循环,这些都需要通过制定统一的《信访法》来明确公民的责任和权限。第三,针对上访群众的处置,特别是群体性上访,在对待上访民众方面,由于缺乏《信访法》的统一规范,除了上文提及到的《游行示威法》被用来对待上访民众特别是群体性上访的民众外,更多的诸如《治安管理处罚法》、《行政处罚法》大量的法律用来处理相关参与此事的民众,而这些法律的适用很多取决于行政机关的自由裁量权,这导致各地行政机关在处理不同类型的上访案件中出现了 “同案不同罚”,特别是涉及公民的人身权利,曾经在上访与政府考评挂钩的当时,各地政府运用了大量的行政手段用以减少上访人数,导致“截访”“黑保安”的事情时有发生,甚至以劳教、强制医疗的行政手段对待上访的公民,这严重违反了《立法法》第8条有关“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚事项只能制定法律”的规定。第四,信访中的一些问题,如权力分割,权力配置等多个方面内容,甚至对于信访部门的角色定位,均需要出台《信访法》加以规范。
三、制定信息公开法
在信息公开方面,我国于2008年5月1日实施了《政府信息公开条例》,这意味着我国政府在走向“阳光政府”的过程中一次巨大的飞跃,而且在很多部门陆续实行了新闻发言人制度,以此来针对社会可能反响较强烈的问题进行积极回应,从而减少政府和民众之间的误解,这样有利于避免群体性上访事件的发生。但是自条例实施之后,政府对于大部分信息进行了公开,但是在部分涉及到公民切身利益的重大问题上,诸如土地和房屋拆迁,政府并未做到信息全部公幵,对于关键问题含糊其词,以至于部分公民选择了司法途径来解决该问题,一旦司法途径不能解决该问题,选择群体性上访容易实现自己的目标,这样很有可能引发冲突,从而对社会带来不稳定的因素,比如云南“孟连事件”就是其中一个典型的例子。阳光是最好的防腐剂,如何加大信息公开的力度是当前政府亟需加强的一个环节,而且《政府信息公开条例》实施后,我们需要始终坚持“公开是原则,保密是例外”的原则,但是由于《政府信息公幵条例》属于行政法规,本质上低于《保密法》、《档案法》的法律级别,一旦有公民需要公开相关内容,其对政府不利的部分将会被政府以上述两部法律的规定拒绝公开,这对于信息公开的规定是极其不利的,因此,我国在建设“阳光政府”的过程中,以《政府信息公开条例》实施以来的问题作为突破口,推动《政府信息公开法》的出台,这样一方面可以提高政府信息公开的法律阶层,另一方面可以对于部分实施中的问题做出明确的规定,比如会议纪要、内部文件等一系列文件是否可以公幵均可以做出明确性规定,这些都需要通过立法加以完善。
这些都意味着我国《政府信息公开法》的出台非常有必要,只有确保信息公开,才能确保群体性上访事件能够在源头得到彻底的遏制。通过《政府信息公开条例》来规范政府积极公幵信息,走向“阳光政府”,建立新闻发言人制度,针对社会可能反响较强烈的问题进行积极回应,减少政府和民众之间的误解,有利于避免群体性上访事件的发生。
四、修改行政诉讼法
行政诉讼法的修改在我国人大立法中已经被提上日程,?因为司法救济作为整个社会的最后一道防线,对于诸多公民来说是“最后一根稻草”,如果司法不能及时救济公民的合法权益,公民大部分会选择通过上访来解决问题,更有甚者会选择暴力抗法的形式来完成,这些事例屡见不鲜,但是往深层次考虑,我国《行政诉讼法》必定存在着问题,才让公民选择了极端的方式来解决问题,所以需要理清我国《行政诉讼法》中的问题,为下一步修改行政诉讼法,最终实现在司法途径上解决群体性上访问题提供条件。
我国行政诉讼法中有几大问题一直以来被人话病,其中某些内容导致了诸多群体性事件得不到解决,最终选择了上访这一途径:第一,行政诉讼的受案范围较为狭窄,所以需要在修改过程中扩大原有的受案范围,这样可以让更多的公民在遇到行政权不公对待的时候会选择通过行政诉讼的方式来维护自身的权益;第二,进一步放宽行政诉讼原告资格,特别需要增设公益行政诉讼项目,我国《民事诉讼法》最新的修改已经明确了公益诉讼,但是对于行政案件并没有这一内容,群体性上访事件有一部分是与环境污染有关的,由于很难证明其中的利益关系,大部分这类案件都无权进入司法途径加以解决,最终让更多的人选择了上访的途径加以解决。当然,行政诉讼法需要修改的地方较多,但是其中最为重要的就是以上两点,因为很多案件本可以通过司法途径解决的,到最后被法院以立案不了的理由最终拒之门外,这实际上是一种变向的剥夺了公民的权利,导致公民只有选择非法律途径加以解决。
第二节完善社会治理模式
一、改变社会治理观念
自从十八大以来,中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,而十八届三中全会更提出改革社会治理观念,②这说明国家已经开始由原有的政府管理变成国家、社会、公民三方合作治理局面,实际上已经体现了多元共治的理念。
针对群体性上访事件预防和处理来看,改变治理观念,主要有以下内容:
第一,强化我国民主制度的建设。国家治理要以人民民主专政作为基础,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度,让公民真正享受社会主义民主的成果,能够有事情可以找当地人大代表和政协委员解决问题,让更多的问题可以在基层得到解决,对于当地具有很大影响力的案件,可以通过人大代表或者政协委员逐级反映来解决,这样保证了问题能够在法律的范围得以解决,而不是群体性上访进行解决。但是,我们近些年来,人大代表和政协委员的选举并没有完全实现宪法和法律的目的,甚至严重违背了人大和政协建立的初衷,例如去年的“湖南衡阳贿选案”就是其中典型的一例,其实只有保证各类合法渠道是畅通的,问题才有可能得到解决;第二,加大社会团体的功能建设,诸如工会、妇联、残联等人民团体以及居委会、村委会这类基层组织需要给需要的公民提供更多的的行为指引、维护其合法权益、化解社会矛盾,在社会公共事务中承担更多责任,这样能够在社会治理过程中将社会中各类矛盾降到最低。第三,及时化解我国社会存在高风险的人群中的矛盾,包括流动务工人员、农村留守人群、互联网的虚拟社区人群等,对这些人群加强心理疏导和指引,避免因为小矛盾带来的大冲突,引发群体性冲突,最后可能导致冲突带来的社会问题,诸如群体性上访。?
二、完善信访工作制度
(一)完善上访途径
《信访条例》中专门设立了 “信访渠道” 一章,对畅通信访渠道和创新工作机制作了规定。《信访条例》第9条规定“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。”第10条规定:“设区的市级、县级人民政府及其工作部门,乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度。”第11条规定:“国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源,建立全国信访信息系统,为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。县级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人员,可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。”可见,《信访条例》为公民提供的信访渠道还是非常宽广的。但是,从目前信访的实际情况来看,民众通过信访的途径却不多,更多的选择了走访的形式,而在国外,民众申诉的形式多元化,比如书信、发E-mail、电话来访等。以日本和美国为例,日本制定“请你写信制度”,通过设立专门的信纸、信筒,民众可以方便、快捷地通过书信手段向政府申诉,申诉手续简单、明了,民众只要填写苦难申请表格,姓名和家庭住址,即可不受任何限制地向任意行政机关提出申诉。电话申诉也是日本民众申诉手段的一种,从2004年4月开始,日本国家设定全国统一申诉电话110,民众如有问题,即可拨打此电话进行咨询、反映,如果民众遇到难题,政府部门将及时着手处理,给予民众相关服务。美国也同样设立了全天候的311市民服务热线电话,公民申诉可以不受时间限制。
此外,外国公民申诉人性化色彩更明显,民众可以比较方便、快捷向政府部门申诉,如日本申诉柜台可以开在百货商店,这样,即使民众在购物时也可以随时进行申诉。因此,我国应该向国外充分学习,进一步拓展信访路径,让民众可以较便捷地表达诉求,如开通无线网络、电话、设置专门信访点等,自从十八届三中全会提出加快信访机制改革以来,最高人民法院和最高人民检察院开始推广网络视频接访行动,这种机制极大的方便了申诉案件的上访人,有利于社会矛盾的化解。
(二)建立下访制度
群体性上访事件往往是由于多数人的利益受到了侵害,因此不得不选择这一方式以维护自己的合法权益。在现实的生活中,群体性上访事件频繁发生,通过冷静客观地分析后发现,群体性上访事件的根源在于基层没有及时化解掉社会矛盾,因此一旦公民有需要维护自身权益的地方,如果有政府能够主动出面,让行政机关人员走入群众,到基层进行考察访问,在发现问题的同时积极解决问题,那么群体性上访事件就会在很大的程度上得到避免,不但释现了我国政府为人民服务的宗旨,并为政府建立了权威和信誉,提高公民对政府的信任度,有利于行政机关办事的顺利进行,减少由于群体性事件所产生的大量社会资源的耗费,节约社会成本,有助于社会秩序的稳定和维护。2009年4月14日,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》,该文件对于中央和国家机关定期组织干部下访作出了明确的指示,这从规范性文件上明确了这一点。
随着我国信访制度日益完善,各级政府应经建立了信访信息监控系统,这一系统主要是用于对群体性上访的苗头进行收集测报,一旦发现有群体上访的苗头,就派出相关的行政人员深入基层,与有上访意向的公民进行沟通和交流,有效地解决矛盾,并将群众上访的苗头捉杀在基层中。这种信访信息测报网络是一种双赢的有效方式,不仅可以及时有效地解决公民的现实问题,维护公民的合法权益,还可以避免群众利益不均衡导致矛盾激化,有助于社会秩序的稳定以及行政机关的正常工作。这一技术措施强化了公民和政府之间的互动,对我国上访制度的完善具有十分重要的意义,应该进一步加以完善。
相对于群众上访来说,组织干部下访具有相对的优势,对于信访行政机关来说可以变被动为主动,更好地检测和控制群体性上访事件的动态。组织干部下访,主要是引导群众合法地说出心声,让行政人员在行政工作执行过程中更好地了解群众的状况,听取群众的意见,真正做到为人民服务,将群体性上访事件消除在基层。下访的形式是多样的,除了通过组织干部直接到基层中下访,也可以通过街头询问以及发放传单等方式进行宣传,为人民群众营造一个良好的法制环境以及为行政机关建立一个良好的信访工作环境。
(三)提高执法素质
2004年,国务院出台了《全民推进依法行政实施纲要》,此后,依法行政在我国逐步得到发展,依法行政是对行政人员的要求和规范,其本质在于保护公民的合法权益。当公民的基本权利得不到保障的时候,公民就会铤而走险,通过选择一些极端的方式来引起国家和政府的关注,进而维持自身的生存,但这种极端方式,往往适得其反,不仅不能从根本上改善他们的生活现状,也可能触及国家的法律法规,甚至构成犯罪。这种做法与我国现有的法治环境背道而驰,其中出现问题的环节在于执法环节而不是立法环节,由于基层政府对执法环节的不当管理和行使,导致了公民利益受损事件的发生,进而选择了群体性上访的方式。
我国农村目前的法律意识水平普遍不高,法律治理相对不力,这并不是完全是由于法律缺失造成的,更多是因为行政人员有法不依造成的。例如滨葬改革,我国现在己经提倡人死后要进行火葬,逐渐消除传统的土葬,但是很多农村地方政府并没有依照相关的管理条例来实施,甚至以此为借口向不火化的情况收取一定的费用;而计划生育,我国农村目前存在着很多超生、早生、偷生的现象,地方政府没有按照国家计划生育的要求进行严格的管理和控制,而是一味只对这种情况进行收费,并不重视其他工作,这在很大的程度上影响着国家计划生育的进程。
原国务院法制办公室主任曹康泰说:“推进依法行政、建设法治政府,重点在基层,难点也在基层。必须下大力气解决基层行政执法中存在的问题,使各基层政府真正做到严格执法、自觉依法办事。这是建设法治政府的一个关键因素。”依法行政,是建设法治政府的一个关键因素,其重点和难点都在于基层,只有与下大力气发现和解决基层行政执法过程中存在的问题,促进各级政府真正做到执法知法守法、严格执法,真正为人民服务。
因此,依法行政的实施,不仅应该注重行政人员法治意识的提高,还应该注重行政人员追逐自身利益的约束和限制。总的来说,依法行政应该从以下两个方面入手:一是加强对有关涉及公民的公共信息的公开;二是强化行政人员的依法行政的意识。
第三节其他相关措施
一、强化信息公开
群体性事件的发生在一定程度上说明我们国家目前处理社会问题仍然没有达到理想状态,要减少群体性事件的发生,只有从其根源上入手,吸收国外成功经验,从前文的分析来看,在信息公开方面,我国做的并不够好,除了前文提及到的需要把有关政府信息行政法规上升为法律外,更重要的是加大政府公幵信息的力度,确保信息公幵能够具体落实。
在信息公开上,我们需要对于公众关注的事项加强信息公开,以房屋拆迁为例,这一问题占据了我国目前群体性事件的绝大部分,其实就是信息不公开的后果,大家都对补偿数额有很高的期望,政府在计算过程中没有充分听取当地拆迁户的建议,有因为数额较低引发当地公民的不满,可能部分人群选择群体性上访来解决问题,一旦部分人群通过群体性上访获得了高额的补偿,而获得补偿较少那批人同样会选择群体性上访要求得到相同或者更高的补偿,这将使整个补偿方案陷入了一个恶性循环。通过该案例,我们可以发现问题的根源在于政府没有及时做到信息公开,如果在整个拆迁过程中,能够合理按照市场价格进行公示和谈判,并及时进行沟通,能够在一定程度上做到一视同仁,那么就不会出现这么多的因为房屋拆迁带来的群体性事件,很多问题归根到底还是政府的信息公开做的不够好,所以,无论是现在的《政府信息公开条例》还是未来的《政府信息公幵法》,我们更需要的是对政府信息公幵制度的具体落实,做到不论是案件预防还是案件处置,或许涉及到法规本身,又涉及到执法本身,都能够做到一律信息公开,以实现信息公开立法原旨所在,而不是纠结于其本身是行政法规还是法律。
二、完善听证程序
听证制度起源于国外,我国是借鉴国外经验建立了我国的听证制度,虽然已经实施多年,但是实施的效果并不明显。听证制度,即在行政机关对影响相关人合法权益的事件作出决定之前,行政机关告知行政相对人决定的理由以及听证的权利,行政相对人可以对行政机关的行政结果发表意见,行政机关应该听取意见,这一整个程序就构成了听证制度。
由于我国的听证制度实施的情况来看,各项规章制度还不够完善,但是依然取得了一定的成就。目前我国很多地方的政府部门都对听证制度制定了相应的听证程序和听证规范以及听证制度的实施办法等,并在很多领域得到了广泛的运用,例如价格决策以及行政处罚等方面。我国听证制度的不完善主要体现在其覆盖的范围还不够全面,例如移民安置以及拆迁补偿等都还没有采用听证制度。听证制度可以在很大的程度上减少群体性的发生,尤其是对于那些与大多数人利益相关的事项,如果能够广泛地采用听证制度,进行事前听证、事后公示等,皆可以从源头上减少政策决策失误所带来的不良影响,避免侵害多数人或者少数人的利益,避免群体性事件的发生,减少社会矛盾的产生。
除了在涉及面广的群体性事项初期可以推广听证,保证其民主性,我国在信访条例中,已经将听证程序引入了信访制度,这对于行政相对人对相应的行政结果有着更加直接的认识,其了解渠道也更加规范化,能够使其更加理性和客观地看待问题,避免与行政机关或行政人员产生不必要的冲突和矛盾。同时,这一举措也使得我国的信访工作更加公平公正以及更加透明化,让公民真正参与到行政决策的解决过程中,切实保障公民的知情权等合法权益,维护社会秩序。
由于信访案件的类型多样性和性质复杂性,其受案范围广泛,涉及人数不一,因此,听证制度也应该分类进行,有针对性地加以对待,其中对于性质复杂的信访事件,尤其是群体性上访事件,只要符合听证的条件,应该组织多个行政机关进行上访听证,对其在听证过程中提及到的各类问题,各个行政机关应该及时当场阐述自己的理由,对于不能够当场答复的问题,事后应该及时进行书面答复并予以阐明观点,并在其后的实践过程中对于公民的具体要求予以落实,这样可以减少群体性事件由于不透明带来的负面效应。
三、健全律师代理制度
我国目前也存在有律师代理群体性上访的现象,律师代理群体性上访主要具有以下优势:第一,律师可以在群众性上访事件发生之前,可以对群体性上访事件的合理性诉求进行收集,并对群众作出专业的指导和解释,及时地向有关部门反映情况,以便于问题可以得到更好的解决,让问题能够不通过上访加以解决;第二,律师代理群体性上访可以在很大的程度上弥补群体性上访的缺陷,避免政府与群众之间产生的正面矛盾,在中间起到了沟通的桥梁作用,可以有效的缓和两者之间的矛盾,让两者可以顺利沟通。
群体性上访事件的初衷和目的都是为了让政府关注其利益诉求,并有效地得到处理,这也是社会各种矛盾的突出反映。由于很多民众对于国家的法律并不清楚,部分群体性上访是觉得人越多越好,其实到最后并不能解决实质性问题,因此,律师代理群体性上访,可以在一定程度缓和社会矛盾,有利于社会秩序稳定的维护,从源头上减少群众性上访事件的发生。但是,目前我国实施律师代理群体性上访仍然存在着很多限制,甚至部分律师由于参与上访遭受行政处罚或者刑事拘留,导致律师不敢也不愿意参与上访。因此,针对这种情况,可以由政府出面搭线,鼓励律师代理上访类案件,对解决群体性上访事件的律师给予一定的奖励和经济补偿,让更多的律师参与到解决社会纠纷中来。
四、健全有效遏制非正常上访的制度
非正常上访,即直接影响到国家机关的上访活动。非正常上访活动对于社会的负面影响极大,处置不当,不紧容易引发社会矛盾的激化,还严重地影响到国家机关的正常活动。根据《信访条例》中第18条和第20条关于非正常上访行为的规定,一般的非正常上访包括以下几种情形:进京非正常上访(到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、中央领导人住地等非信访接待场所“上访”)的行为;?围堵、冲击国家机关的行为;在重点地区、国家机关办公场所周围或其他公共场所非法聚集的行为;到非信访接待场所和机关走访的行为;五人以上集体走访不按规定推选代表的行为;在信访过程中侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员,或者非法限制他人人身自由的行为;在信访接待场所滞留、滋事,或将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的行为;煽动、串联、胁迫,以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的行为;阻烧企事业单位工作、生产、营业、教学、科研活动的行为。
非正常上访行为,从立法而言,我国的法律法规对于具体行为加强了进一步规范,根据最新国家信访局出台的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》,越级上访已经属于不再受理的范围,这种行为在群体性上访中表现尤为明显。从执法而言,这种行为应该通过政府出面,对其进行依法规范,一是制定相关法律法规,二是通过行政行为的规范,减少群众性上访诉求的提出;三是利用法治的形式追究其法律责任。一般情况下,非正常上访行为的发生,往往有一个策划和发展的过程,非正常上访行为的依法处置也是一项系统性的工程,应该从各个方面采用各种方式对其进行全方位的控制和处置。因此,非正常上访行为的有效解决,各个部门都应该齐心协力,建立起非正常上访的长效法律机制,才能够从根本上治理非正常上访事件的发生。
建立起非正常上访的长效机制,应该从以下几个方面入手:第一,应该健全相关的组织机构,成立处理非正常上访工作的小组,设有信访、公安和宣传三个部门,并明确各职能部门的职责;第二,对于非正常上访的信息要及时发现、如实上报,相关部门要及时给予回应,并釆用相应的措施加以解决,合理有效地控制事态的发展,防止其进一步扩大;第三,应该做好非正常上访事件的取证工作,为非正常上访事件的正确处置提供合法的线索,并奠定一定的基础;第四,对于非正常上访活动中的非法行为,应该及时进行遏制,同时也应该对其信访的内容所反映的实际问题进行调查取证,转交相应的信访土作小组进行研究论证以及处置。
此外,非正常上访行为的处置,也应该明确其处置的态度,应该先处理非正常活动的现场,在进行调查分析,对其信访本身的实际问题进行解决,区分情况,分别做好处置。对于群众的初信初访,可以根据情况,及时转为正常上访,转交给信访小组进行处理例如,根据《治安管理处罚法》的规定:对于初次进行非正常活动的人员,应该予以警告处罚;对于已经进行两次非正常上访的人员经警告处罚后再次进行非正常上访的,予以行政拘留处罚;对于被处以拘留处罚过的人员再次进行非正常上访活动的行为,则应该予以劳动教养;构成犯罪条件的非正常上访活动的情形,则应该追究其刑事责任。
总之,对于非正常上访行为的处置工作中,政府相关部门应该严格按照法律法规,依法行政,对于行政决策的作出应该充分考虑其行政行为相对人的合法权益,做到科学民主,充分得到群众的信任,为政府树立一定的威信。同时,上访人员也应该严格遵守相应的法律法规,依法上访,减少政府工作量,对政府多一些理解和信任。只有政府和群众共同努力,一起寻求问题解决的出路,才能从根源上避免社会矛盾的产生和激化,共同维护社会秩序的和谐稳定。
五、确保内外信息对称,做好事后评估总结
(一)确保内外信息对称
如果发生群体性事故,其后果之一就是会导致社会公共出现恐慌情绪。之所以会出现这种社会范围的恐慌情绪,其中很重要的原因是因为公众无法获得正确的信息,公众获得的信息往往会被歪曲,从而造成公众对群体性事件认识的偏差而产生公众恐慌。因此,当危机发生时,政府应积极主动的采取行动,及时通过新闻媒体、与社会公众直接沟通等方式,将正确、权威的信息传达给公众,这些信息应包含政府对事件的解决措施、处理状况和最新变化,使公众在虚假、歪曲的信息扩散之前了解到真相,树立政府在群体性事故处理中信息公布的权威性。
这一原则同样也应该运用到处理群体性上访中。第一,要建立政府部门内部信息的交流、共享机制,保证各协调联动部门快速的分享相关信息,便于各部门快速配合,各司其职,迅速的解决问题。第二,要及时向公众发布问题的处理情况。在面对群体性上访的事件中,政府部门在形成解决问题的对策的前提下,应及时与上访群众就该问题及对策进行有效的沟通和协调,以便达成共识。在与群众沟通协调过程中,应通过媒体、社交网络等社会公众都能广泛参与的宣传方式,迅速将政府的决策向社会大众公布,使真相比流言更快的传达给公众,从而消除恐慌,减少群体性事件发生,同时塑造政府高效、公正的良好形象。在社会飞速发展的今天,现代政府更应该做到信息的公开、透明,因此,向社会提供真实可靠的公共信息是政府必须肩负的职责,否则,如果政府反其道而行之,阻止公众知情权的实现,反而会适得其反。因为,现代社会信息传播的渠道非常之多,政府很难有足够的权力和能力将信息传播渠道完全屏蔽。因此,政府如果阻止公众知情权的实现,反而会使政府丧失在信息传播上的先机,政府更难进行对事件真相的澄清、解释和善后等工作,不仅会造成政府公信力的下降,而且会更回难以阻止群体性事件的发生,政府在群体性上访发生时的控制力、协调能力也会大大下下降,政府将更加难以控制群体性上访的发生。因此,群体性上访发生后,政府应该积极应对,在政府网站、新闻媒体、社交网络上公布事件的起因、经过、结果等信息,让公众通过政府的行为知道事件的真相,保证公众在政府的正确指引下作出正确的判断。
(二)客观评估总结
群体性上访事件处理后,必须要对事件进行总结和分析,应全面、客观的评估事件发生的起因、过程、结果和处理方式,总结经验,有责任的要追究,有功劳的要表彰,吸取教训,对危机管理的所有环节、影响危机管理效果的所有因素都要进行实事求是地评估,通过政府对群体性上访事件的处理/找到政府对危机处理中决策、指挥等行为中存在的不足,同时,要对政府建立的危机预防措施在危机发生时是否可行、准确进行评估,以完善预防措施,将大多数事件消灭在萌芽状态。还要评估管理体制、组织机构设置和运行机制的合理性、有效性,必要时,也可以对相关法律法规政策的全速性、有效性进行评估。通过全方面的评估、总结,积极改正反而的教训,发扬正面的经验,同时,要将成本价值计入重要的评估内容,通过总结,不仅要提高政府处理危机的能力,也要提高政府处理危机的效率,尽量做到以最小的代价得到最完善的社会效果;在评价过程当中要反思政府对法律、政策的执行能力、意识和观念,要充分意识到危机处理在思想认识上的重要性。通过总结还反思和寻找上访事件中所暴露的法律漏洞和工作失误,以便于防止类似事件的发生,同时也能为政府在处理类似事件中提供科学经验,排除潜在的危机。同时,加强危机学习和训练,让政府在群众性上访事件中做到科学、完善的处理,化被动为主动。
群体性上访事件在解决后,应该科学、全面、客观的对群体性上访事件的前因后果及解决的措施、对策进行分析。通过认真的分析,及时发现工作、政策、法律的漏洞,及时做出相应改进,为以后的工作打下坚实的基础。此外,要认真总结群体性上访事件中各个部门以及个人的工作情况,对工作不负责,有违法违纪行为,或者对引发群体性上访事件的矛盾有直接责任的部门和个人,以及在处置过程中玩忽职守、处理不当、隐瞒重要信息造成严重后果的部门和个人,信访工作机构有权处理机关应根据《信访条件》及相关的法律法规的规定对这些部门和个人给予行政处分,构成犯罪的,应由相关机关追究相应的刑事责任。同时,要奖励在预防、处置群体性上访事件工作中起到突出作用、有重大贡献的单位及个人,做到奖惩分明,促进相关的政府部门和工作人员在群体性上访事件中积极发挥自身应有的职责。
