第三章 经济立法成本效益分析的域外考察
3.1 成本效益分析主体的考察
美国总统行政命令要求联邦行政机构提交的法律草案、制定规章,应当提交成本效益分析报告。一些州议会明确规定,涉及州财政收支的法律制度实施,应当提交该法的成本效益分析结果,不然州立法议会则可以不予审议该法案,或者不通过该法案。美国的国民议会、总统、联邦的行政管理机构,以及州议会等立法主体,是立法成本效益分析的主体。美国总统行政命令还要求联邦行政机构将立法成本效益分析报告送联邦预算管理局或者总审计署进行审查(王名扬,1994)。同时,形成了比较规范的成本效益分析报告范例。对立法的成本效益分析对象、范围、程序,以及成本效益的信息、档案和基本格式,作出详细的规定,供联邦行政机构遵照执行。
德国内政部制定了《立法工作指南》,规定了法律评估在立法程序中的程序要求。明确由法律评估委员会负责立法经济社会效益分析工作,评估报告立法增加的成本;由执行成本委员会测算评估法律执行成本(刘松山,2008)。德国《联邦法律案注意要点》规定,制定新的法律,要说明对行政机关增加的成本,并对增加的成本进行逐项罗列。
韩国在《行政规制基本法》与《行政规制基本法实行令》中规定,中央行政机关首长对行政规制的合理性进行自我审查后,向规制改革委员会提出审查的要求。法国行政法上的成本效益分析,是作为司法的深度审查技术,产生于国家行政法院的判例探索(李丽,2011),由行政法院组织实施。
3. 2 成本效益分析对象的考察
美国总统福特签署行政命令《通货膨胀影响声明》(总统行政命令第11821号),授权行政管理与预算局局长审查规章对消费者、企业、市场,或者联邦、州,或者地方政府成本的影响等内容。卡特总统发布命令,要求对重大规章进行成本效益分析。里根总统要求联邦行政管理和预算局制定规章年度计划,由联邦行政机构按年度提出,这已经表明美国政府建立了从立法项目的计划阶段开始实施立法控制。1993年,克林顿总统12866号行政命令《管制计划与审查》规定联邦行政机构应该评估重大监管行为,包括向信息和监管事务办公室提供预期收益、预期成本、可替代方案的评估等信息。重大监管行为包括:一年期内对经济影响的规模数额达到或超过1亿美元的;对州、地方和原住民部落政府或社区,产生不利后果的监管行为;与其他行政机构行动方案严重抵押的,或者干预了其他行政机构行动方案的;对政府授权项目、专项拨款、使用费或贷款项目的预算效果是否有实质性改变或者影响;或者是否在政策目标确定的原则范围之外,产生了新的法律或者政策问题。美国国会立法也强化立法成本效益分析制度。如《2000年管制改进法》。因此,美国立法成本效益分析的对象不仅包括联邦行政机构制定的规章,也包括国会的法律。韩国《行政规制基本法》规定,行政机关新制定规制或者强化规制时,应当进行规制影响分析。规制的内容一般存在一个立法之中,是法案的部分内容。因此,可以理解为侧重对法案的部分内容进行成本效益分析。
3. 3 成本效益分析方法的考察
美国法律成本效益分析方法,与经济分析方法基本一致。如成本收益分析方法和成本有效性分析。成本收益分析方法,主要是针对法律规范产生的经济影响,通过定量分析的方式进行,其功能是通过成本与收益的比较,为决策者在立与不立、采取一种制度而而放弃另一种制度,提供决策方案比较,作为决策依据。美国12866号总统行政命令专门在监管理念一节中提出,“成本和收益应该理解为,既包括可以定量衡量的(在最大限度内通常能够估算的成本和收益),也包括对那些难以量化,但又必须考虑的成本和收益进行定性计量。进一步说,在可供选择的监管方法中,行政机构应该选择使净收益最大化(包括潜在的经济、环境、公共健康和安全以及其他优势;分配方面的影响;以及平等)的方法,除非法律要求另一种监管方式”。成本收益分析,是在分析对象存在市场交易价格的状态下,通过市场经济数据,评估制度制定和运行的成本及其产生的收益。当总收益与总成本之差是净效益时,作为制度选择的参考。这个净收益是能够通过货币的形式表现出来。成本有效性分析,主要针对法律规范对社会和环境影响,通过比较成本或者比较效益的方式,综合考量制度规范的社会、环境影响,从而为决策提供有效性分析结果,供决策参考。一是比较投入成本,选择有效成本。在估算既定效益的情况下,计算不同的投入成本,通过分析评估,衡量哪种投入方式的成本最低,实现投入成本的最小化。二是比较产出效益,选择最大效益。在估算成本最小化的情况下,计算不同的产出效益,通过分析评估,衡量哪种效益的产出是最大化的,实现成本既定的前提下,效益最大化。由于安全、卫生、劳动保护、环境保护、生态环境等公共服务领域的产品,没有市场交易价格,不可能通过成本收益来计算分析。因此,可以在效益既定的情况下,选择最小成本的制度方案;也可以在成本既定的情况,选择效益最大化的制度方案。在没有市场交易价格的分析对象时,成本与收益可以通过有效性的分析进行估算和比较。由于健康、安全、卫生、劳动保护、环境保护是每个公民、社会愿意接受的效益,相应的也有支付愿意。通过对特定职业群体分布、收入水平分布、安全健康指标等,进行问卷调查和座谈,比较不同的投入成本,选择有效成本,可以使这些领域效益最大化(Frank.RobertH. and Sunstein,2001),让社会成员愿意支付相应的成本,其成本与效益的有效性分析就有了合法性、合理性基础,成为社会各方愿意遵循的制度。
3. 4 成本效益分析程序的考察
美国联邦行政机构在是起草规章时提出,并提交联邦预算和管理办公室审查。其具体程序是,首先,行政机构的首席信息官,按照文书工作减负法等法律规定,收集规章拟订的管制行为的成本效益,并确保这些信息得到批准,不得违反信息收集的法律规定;其次,行政机构对收集的资料进行综合性评价,形成二个评估报告,分别是管制行为的草案文本,管制行为潜在的成本效益评估报告。
如果是重大管制行为,如对年度经济影响在1亿元以上的管制行为,还应当增加三份评估报告,分别是预期成本分析报告、预期收益分析报告、可行性方案评估报告。对这些文书格式,克林顿总统2003年制定了专门的格式指南,指导联邦行政机构按规定的格式向预算和管理办公室提交报告。再次,由联邦预算和管理办公室进行审查。美国总统第12866号行政命令作出了专门的规定,提出了 12个方面的审查工作基本原则,包括拟制管制政策的问题,拟制规章的创造和贡献,可资利用的方案,管制方案的成本与效益,管制方案是否明确、简洁,易于容易和执行等内容。
德国对经济法律制度的成本效益分析工作,由独立于行政机构之外的、常设的法规评估委员会进行成本效益审查评估,以及由内政部组织高等院校、研究机构人员组成的、非常设性的执行成本委员会进行合理性评估。这两个机构在立法程序的不同阶段进行立法项目论证、立法草案内容合理性审查。立法前,由法规评估委员会进行是否需要制订法规项目的论证和审査评估。如果审查通过,则可以开始进行新法规的制订。在法律草案公布后到实施前评估,由执行成本委员会进行内容合理性审查。两个委员会审查都通过的法规,内政部形成综合的评价报告,提交立法机关进行审议决定。法律实施之后,内政部继续组织对法律实施效果的评估。
另外,韩国由总统设立直属的规制改革委员会,负责制定规制政策制定工作,统筹进行规制的审查和修改工作,没有独立的立法成本效益分析程序规定。法国则是由行政法院在司法审查中,根据需要进行成本效益分析,其程序由行政法院组织实施。
综合考察国外经济立法的成本效益分析工作,其主要做法有,一是成本效益分析制度化,通过立法的形式,把成本效益分析引入立法程序,固定成制度化、规范化的制度要求,成为各个行政机关和审查机构的重要遵循。二是专门机构和人员的保障。美国是由联邦行政机构的首席信息官,以及联邦管理和预算办公室主任,履行立法的成本效益分析和审查工作。德国是由联邦行政机关和内政部分别做好成本效益分析和审查工作。韩国由直属总统的规制改革委员会负责。三是法定程序保障。如美国由总统颁布行政命令规定具体的实施程序,德国由联邦法律草案工作要点等法律规定了成本效益分析工作程序,为成本效益分析工作提供定了法定程序保障。四是规范成本效益分析和审查工作。如美国相关行政命令规定了分析的要素、审查的内容。德国由明确由两个不同的委员会分别进行项目论证和内容合理性审查。五是规范分析方法和报告格式。如美国规定必须釆取成本-收益分析方法和成本有效性分析方法,并制定了评价报告的格式指南。另外,国外立法成本效益分析制度还把广泛听取意见、公众广泛参与等纳入制度规范的内容,如美国规章的评论与咨询制度、正式的听证会制度等,在立法机关主导下、公众广泛参与成本效益分析工作。这些成功的经验和做法,对我国建立经济立法的成本效益分析制度,都有重要的启示。
但他们的成本效益分析也有不足之处,首先,这些国家运用成本效益分析制度控制立法,主要是对政府监管行为、管制行为的成本效益分析,对其他法律制度的成本效益分析则少得多。如美国侧重对管制行为的经济分析,韩国侧重对规制行为的成本效益分析,没有广义上立法的成本效益分析。其次,分析内容上强调对监管行为或者管制行为的经济影响分析,更多地强调避免政府对市场、企业的不当干预,并以效益与成本的净收益来作为监管方案、管制方案的取舍标准等。
