构建我国经济立法成本效益分析制度的对策建议

　　第五章 构建我国经济立法成本效益分析制度的对策建议

　　5.1 明确经济立法的成本效益分析主体

　　我国实行统一、多层次的立法体制,全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会、国务院、国家部委和有立法权的地方人民政府,是我国的立法主体,是法律规范审议和决定的主体、颁布的机关,具有对法律案的成本效益进行分析或者对立法提案权的机关或者个人提交的成本效益分析报告进行审查的职责。按照我国立法体制,经济立法的成本效益分析工作,立法计划确定阶段,起草单位应当就法案的必要性进行成本效益分析,提交计划制定机关研宄;立法起草阶段,起草单位应当对主要法律制度进行成本效益分析,并随立法草案报送政府法制机构和人大常委会法制工作机构审查,提交立法机关讨论、审议、决定;审查、审议阶段,法制机构或者立法主体应当对起草单位提交的成本效益分析报告进行审查、审议,必要时,还应当就起草单位未进行成本效益分析的重要制度,进行成本效益分析。因此,立法的起草单位,负责立法草案审查的政府法制机构和人大常委会法制工作机构和立法机关,是我国经济立法成本效益分析的责任主体。

　　5. 2 明晰经济立法的成本效益分析对象

　　根据中国立法制度、立法特点和法律规范的表述习惯,借鉴外国经验,我国经济立法成本效益分析的对象,应当按照立项论证与法案分析相结合、法案整体分析与单项制度分析相结合的原则确定。根据立法进程,在不同的立法阶段,可以区别成本效益分析对象。立项阶段,起草单位侧重于法案整体分析,包括其出台对经济社会发展和公民、法人和其他组织权利义务的影响,主要要解决的问题,解决问题的主要措施的成本与效益等,提供立法机关决策时参考。立项后,起草单位和立法审查机关应当根据法律规范的内容,对其主要制度设计进行成本效益分析。

　　其理由如次:首先,我国经济立法领域广、内容全、篇幅大。大部分立法项目属于某一行业、某一领域的综合性法律规范,内容涵括了管理机构的设立和职责配置,宏观规划、产业政策、财税政策、环境和安全政策等资源配置方式,行政许可、行政奖励、行政检查、行政给付、行政处罚、行政裁决、行政确认、行政合同等管理手段,以及法律责任的设定等。对每一项制度设计、管理措施都进行成本效益分析,缺乏人员力量,缺少技术支撑。对其在立项阶段进行必要性和可替代方案的分析评估,比较现实。其次,我国立法过程的阶段性特征,特别是立法规划和计划的编制,是控制立法对社会干预的很好措施,在立法计划编制阶段引入成本效益分析的方法进行立项论证,有利于节约立法资源。再次,现阶段起草单位和立法审查机构的力量、能力和经验不足,以及立法成本效益分析制度还不完善,需要不断地探索和摸索,暂不具备全面推广法案整体成本效益分析的能力和条件。随着中国特色社会主义法律体系形成,今后法律规范的修改、废止的任务更重,相对于新制定法律规范,修改、废止部分法律制度,要展开的成本效益分析,则针对性更强、集中度更大。

　　对地方经济立法的成本效益分析对象,由于地方立法的实施性和创制性等不同性质,应当区别不同性质的立法,确定不同的分析对象。地方执行性立法侧重于执行措施的单项分析,对创制性立法侧重于创制措施的整体分析。其理由,从实践看,地方执行性立法较多,其具有执行性、补充性的特点,而创制性立法较少。执行性、补充性的立法,对细化上位法的执行和补充措施进行单项的成本效益分析,既节省了立法成本,也增加了地方立法的针对性。对创制性的立法,应当通过分析创制措施的必要性、合法性、合理性,并进行决策方案和可替代方案进行比较和择优,确定科学合理的创制措施。

　　5. 3 界定经济立法的成本效益分析范围

　　经济立法的成本构成范围,主要包括制定法律规范的成本、行政执法机关的执行成本、相对人遵守法律规范付出的成本、司法机关裁判争议的成本,以及相关联的时间成本、机会成本、外部成本。经济立法的效益构成范围,是指以较少的成本,取得最大的经济效益,环境效益,社会效益等。

　　经济立法的成本构成范围,无论是整部法案的成本分析,还是单项制度的成本分析,主要研究分析新制度或者对旧制度修改的新增社会成本,也可以理解为交易的成本。新增的社会成本,按照法律规范设定的权利义务,可以划分为权利型成本、义务性成本和禁止性成本。权利型成本,是指法律赋予相对人权利,对相对人之外的其他社会成员可能支付的成本;义务型成本,是指相对人为承担法律义务,需要支付的各项成本;禁止性成本,是指法律禁止的行为,需要执法主体、司法机关为处理相对人的违法行为而支付的成本。新增的社会成本,不仅包括经济支出,也包括生态、环境、健康、安全等方面的支出,还应当计算相对人在时间、便利等方面的时间支出,以及为执行法律规定而放弃其他选择的机会成本。

　　经济立法的效益构成范围。首先,应当包括为实现立法宗旨的政治效益。立法宗旨是采用法律手段管理经济社会的目的,法律所维护的行政管理秩序、经济秩序和社会秩序,是立法的首要效益。其次,应当包括立法的社会效益。具体来说,包括对健康、安全、寿命、就业和劳动关系、平等机会的影响,对社会福利的影响,对公共卫生、公共安全、突发性事件的影响,发挥法律规范提供公平机会、提高生活质量、维护社会稳定的作用。再次,应当包括立法的经济效益。经济效益又包括直接经济效益和间接的经济效益。直接经济效益是指相对人因新制度或者修改后的制度而产生的经济收益。间接经济效益是指因新制度或者修改后的制度而对其他社会成员产生的经济收益。间接经济效益,具体包括市场竞争秩序的维护、促进经济增长的措施、维持物价稳定、增加社会就业、提高居民收入和社会福利、促进国际收支平衡等内容。第四,立法效益还应当包括生态环境效益。这是可持续发展、走生态文明发展道路的必然要求。生态环境效益主要表现为节能减排的数量。具体包括通过立法能够达到的有关环境质量标准、主要污染物排放标准、能耗指标等。

　　5. 4 构建经济立法的成本效益分析方法

　　如何建立符合我国国情的经济立法的成本效益分析方法,是我们立法机关面临的重大挑战。目前起草单位和立法审查机关,承担法律规范的经济分析能力不足,特别是实证分析的能力和撰写实证经济分析报告的能力有待提升。为此,一方面要建立实证分析和规范分析的规范和格式,根据法律规范对行为影响的不同性质,运用不同的分析方法。另一方面要加强立法队伍建设,充实和配备有经济学背景的人员加入立法队伍,加强对立法人员的经济分析能力培训。当前,要重点处理好分析方法中的三个关系(黄显鸿,2013)
　　
　　5. 4. 1定量分析与定性分析

　　成本效益分析,原则上应当以货币为尺度衡量,通过净收益的计算,确定经济立法决策。然而成本效益分析试图将每件事情都归结为货币指标是难以做到的,因为并非任何事物都可以经济量化。许多经济立法确立的目标,如健康、安全、环境、生态、劳动关系等,是没有市场交易价格的;有些收益是无形的收益,存在着定价的难题。况且,不同的利益群体对法律的可行性本身的含义,就存在着不同的理解。譬如有的人认为,可行性是一种成本效益的平衡方法,而政府则理解为能执行、能完成,而不需要按照成本与效益的平衡来证明决策的合理性(Keith R Sunstein, 2002)。在立法领域,法的价值分析同样重要,在某些时候,经济分析应当服从价值分析。因此,在立法成本效益分析中,应当注重定性分析方法的运用,充分运用推演、抽象、概括等方法,实现对分析对象“质”的分析和把握,作为制度建设的规范分析依据。
　　
　　5.4.2静态分析与动态分析

　　经济立法的成本效益情况复杂多样,有的成本与效益当期可以量化;有的成本投入在当期、效益逐步实现;有的成本不断投入、效益逐步显现。对此,要分别采用静态分析和动态分析的方法。

　　经济学上的静态分析,按照既定的外生变量值求得内生变量,对己发生的经济活动成果进行简单、静止、孤立的考察经济现象。它不考虑资金的时间价值,不同时间的货币是等效的,立法净收益就等于总收益与总成本之差,净收益大于零,就构成了立法可行的必要条件。但这种分析结果没有反映投入和收益的动态过程,也没有反映投入收益的时间价值和经济中的通货膨胀或者通货紧缩因素,是不准确的,在立法初期进行方案蹄选时可以采用。

　　经济学上的动态分析,以客观现象所显现出来的数量特征为标准,判断被研宄现象是否符合发展趋势的要求,探求其偏离正常发展趋势的原因,并对未来的发展趋势进行预测的一种统计分析方法,考虑时间因素的影响,把现象变化当作连续的过程来看待。

　　这就要求我们在经济立法成本效益的分析中,必须考虑成本收益的时间价值,将不同时点的成本、收益按一定贴现率换算成同一时点的成本、收益,使分析结论更加现实、精确、可靠(王学辉等,2008)。对经济立法成本收益进行分析过程,要把握两个因素,一个基准日,一个贴现率。基准日包括法律的生效日期、废止日期。法律的生效日期,立法时是要明确的。废止日期,一般立法不设定,所以要按照调整对象的相关标准和规范来确定其使用期限,如国家标准设定太阳能光伏光电系统的寿命是25年,在建筑节能立法中推广太阳能光伏光电系统,则以其法律生效日期和使用期限作为成本、收益的基准日,衡量法律对经济、社会和环境产生的成本和效益。如果也没有使用期限或者不需要有使用期限的调整对象,而法律已经颁布,较少规定废止或者修改的期限,除非法律规范作了明确规定。这时候寿命期的确定,应当有一个较长的期限,比如10年。从我们过去修订法律规范频次的经验看,十年时间的经济社会形势变化较大,法律规范被废止或者修改的可能性也大。贴现率就是衡量不同时期发生的成本和效益的一种工具(席涛,2010)。法律生效后,当期投入与远期投入、当期收益与远期收益,都可能不在同一时点,就应当考虑在法律规范寿命期内的成本、收益各年度的资金流入、流出的分布值。选择多少贴现率更符合中国法律运行情况、更能准确地反映资本未来的价值,是收集成本与收益的数据时必须考虑的,一般应当依据中国人民银行的同期存贷款基准利率,并考虑通货膨胀和资本的社会折现率,即资金的机会成本。

　　5.4.3成本效益的不确定性

　　由于社会的复杂性和人们认知能力局限,不确定性是人类社会生活的普遍特性。经济立法的成本效益分析也同样存在着不确定性。其原因,第一,成本效益取决于社会各方主体的接受程度、承担能力和承拉愿意。理性经济人的“偏好”是不确定的。第二,成本效益分析需要假定前提和多套备选方案。假定的前提和备选方案,可能涉及的指标、参数受到物价、工资水平、社会心理等因素影响,稳定性差、变化大。制度设计到法律规范的施行,有较多的时间期,社会经济现象变化大,受物价、工资水平、社会心理等因素的影响更大。第三,部分成本效益量化困难,没有市场交易价格,无法以货币尺度衡量成本与收益。因此,进行经济立法成本效益分析,应当进行成本效益不确定性分析。

　　不确定性分析,是计算因采用的费用和效益数据的估计误差,或者无法预期的指标、指数变动,并对其进行经济影响评价。不确定性的主要影响因素有:通货膨胀、物价变动、技术创新、政治法律变化、理性经济人的偏好等。计算不确定性,应当对不确定事件发生的成本和避免发生的成本进行计算,通过不确定事件的发生几率和避免成本的分析取得。

　　5. 5 加快经济立法的成本效益分析程序建设

　　5. 5.1明确何时组织成本效益分析工作

　　建议由起草单位在起草时进行必要的成本效益分析,并在立法计划编制环节,作为立项论证的主要资料,提请专家研宄论证,作为立法计划编制的主要依据,确定是否列入立法计划。对列入立法计划的法案,起草单位或者政府法制机构根据需要,单独或者共同对主要制度进行成本效益分析,形成成本效益分析报告,提请立法决策机关讨论、审议决策。

　　5. 5. 2如何组织

　　一是起草单位在完成法案初稿后,由专门工作人员或者委托专家,对立法新设定的或者拟修订的制度,给各个主体包括政府、企业、个人新增成本进行定量分析,并通过经济、技术和政治可行性研究后,对其可能产生的效益作出定量或者定性分析,形成专门的成本效益分析报告,或者在起草说明中作专门论述,连同草案、说明和相关资料,提交政府法制机构进行立项论证和审查。二是政府法制机构进行研宄和论证之后,作为草案说明的内容,提请立法机关决策时使用。

　　5.5.3基本步骤

　　5.5.3.1准备阶段(1)确定分析对象。确定进行成本效益分析的立法项目,或者立法要确立的法律制度,以及作出是进行法律规范的单项制度分析还是法律规范的整体分析的决策。这是立法成本效益分析工作首要决策。(2)成立工作小组。根据立法进程,小组组成应当体现人员的多元性、专业性、稳定性特点,确定工作小组成员。

　　工作小组应当由起草单位或者立法审查机关的负责人任组长,并注意吸收专家学者、法律调整范围内的行业专业人才参加。(3)拟定分析方案。制定分析方案,应当根据分析对象的特点组织设计。分析方案一般应当包括:分析目的、分析对象、工作任务、人员分工、时间进度安排、经费安排等。拟定分析方案要注意成本控制,体现经济高效原则;要量身定做,选择适当的人员专业结构、调查分析内容、分析方法等,适应分析工作的需要。(4)收集信息材料。主要是获取有关各备选方案效果的资料。成本效益分析的信息收集,是成本效益分析工作的基础,也是形成科学合理分析报告的保障。这是因为成本效益分析程序是建立在数据分析基础之上,必须要有完善的收集、统计和分析成本效益信息的规章制度。信息收集制度是美国管制分析程序赖以运行的前提,也是美国政府科学决策的基础(于立深,2005)。这方面的制度建设,需要随着立法成本效益分析制度研究的深入而不断探索和完善。(5)人员培训。工作小组成员是否熟悉分析流程、分析方法,能否有较强的分析研究能力,是分析工作质量高低的关键。

　　5. 5. 3. 2实施阶段分析工作进入实施阶段,主要是按照分析方案确定的方法、程序、步骤和要求,按照实证分析、规范分析的要求,通过问卷调查、专家组评估、座谈会、公幵征求意见、个案分析、成本-收益分析法、成本有效性分析法、数据统计等方法组织分析。

　　5. 5. 3. 3形成报告和决策阶段工作小组根据分析调查的结果,形成书面的分析报告,提出分析结论,根据定量与定性的指标分析,确定各个方案的优劣次序。

　　5.6 科学运用成本效益分析报告

　　由起草单位和法制机构形成的分析报告应当及时报送立法机关,作为立法决策机关编制立法规划计划、通过法案的依据。由起草单位形成的分析报告,应当由立法审查机关进行审查;由法制机构作出的分析报告,应当根据分析结果作出评析各备选方案的优劣,提交立法决策机关审议的决策依据。

　　立法决策机关对经济立法的成本效益分析结论的选用,是坚持效益原则还是价值原则,是不可回避的重要问题。当经济立法定量分析可以计算出经济立法项目的净收益时,一般来说,净收益应当首先成为立法决策的选择依据。但也有例外,即便是经济立法项目的成本高于收益,或者收益既定下成本最大化,仍有可能坚持继续立法。立法决策者作出这样的决定,主要是由于选民的意愿、执政的需要、宗教的力量、世俗的观点等因素促进的。譬如阿拉伯国家法律承认的一夫多妻制,我国城市烟花爆竹“禁放令”的失败,美国枪支管理政策导致众多的枪杀案件等,说明在一定政治、宗教、习俗等环境下,效益原则并不是立法决策方案选优的惟一原则,而是效益原则与价值原则的结合使用。正如波斯纳所说,“关于正义,除了经济学以外还有更多其它的考虑(理查德.A?波斯纳,2012)抽”。

　　效益原则失效的另一个原因,是由于信息不完全和不对称、利益集团的存在、寻租和腐败现象、以及效益本身可能存在的不确定性等因素,造成经济立法项目带来的利益分布不准确、成本效益本身的不确定、成本效益量化困难,以及成本效益分析范围的有限等问题。在这样的情况下,价值原则也就成为立法决策者的必然选择,经济效益服从于政治效益和社会效益的需要。

　　经济分析方法的视角都是实证的,不追问好、坏或者应该之类的价值问题(杨小凯等2003)。这也通常被人批评为忽视了 “正义”。近年来与制度经济学相对的制度伦理学发展迅速。经济立法成本效益分析应当重视立法的价值分析,研究法律制度公平、正义的价值,体现民主、自由、平等精神,避免成本效益分析方法与价值分析方法的冲突(黄显鸿,2013)根据上述分析,建议立法法第24条增加1款,作为第3款:“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会向常务委员会提出经济法律案,应当釆用成本收益分析、成本有效性分析等方法,进行经济立法项目成本效益分析。成本效益分析报告应当作为立法必要性和可行性资料,提交常务委员会。”第34条第2款增加“必要时,可以对新设的经济法律制度进行成本效益分析”的内容,第58条增加“起草单位应当采用成本收益分析、成本有效性分析等方法,进行经济立法项目成本效益分析。”第59条第1款修改为:“行政法规起草工作完成后,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见、立法成本效益分析报告和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。”同时,整理提出了《经济立法成本效益分析办法(建议稿)》,供研究借鉴。