第四章 我国经济立法成本效益分析的现状及问题
4.1 我国经济立法引入成本效益分析的必要性
中国特色社会主义法律体系己经形成,但这个法律体系是否协调、是否和谐、是否符合经济社会发展的新形势,怎么使立法工作更加科学、更加民主、更加激发市场的活力,值得我们每一个法律人反思。
4.1.1引入成本效益分析是解决经济立法问题的需要
在经济后危机时代,要保持我国经济持续健康发展,尤其是要把发展的着力点转到提高质量和效益上来,转到创新驱动上来,需要发挥立法的引领和推动作用,并在立法工作中切实解决政府与市场的关系,正确处理好市场配置资源的决定性作用与更好发挥政府作用的关系。减少政府对市场的干预,减少企业在经济活动的投入,降低政府管理的成本,从而营造万众创新、大众创业的市场氛围,激发企业投资经营的积极性,利用法律制度机制构建创业创新的社会预期,建立公平开放透明的市场规则、竞争有序的市场体系,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益,及时、严肃、依法制裁违法乱纪行为。现行经济立法存在一些效益低下、立法成本过高的情况,迫切需要引入成本效益分析制度。具体问题如下:
一是经济立法成本过高。主要表现在三个方面,一是立法环节过多。草案起草权在政府部门,审查权在法制机构,审议权在立法机关,如人大常委会及其专门委员会。这三大环节,从起草到审议,一般法律案最少也要三年左右的时间,长的达十多年之久,需要很多的人力、财力、物力的支持。如物权法的起草始于1993年,2002年九届全国人大常委会开始第一次审议,十届全国人大常委会进行六次审议,2007年3月,十届全国人大第五次会议通过,前后历经十四年之久(胡康生,2007)。地方性法规的制定,也是如此。地方立法除了部门起草、法制机构审查,立法机关的审议一般要经过立法计划的调研论证阶段和审议阶段,其时间基本需要两年以上的时间。立法环节过多,立法时间过长,必然导致立法成本的增加。
二是经济立法重复现象严重。在中国现行统一多层次的立法体制下,立法重复现象十分严重,“四世同堂”比较普遍。如果算是行政规范性文件这个“软法”,那就是“五世同堂”、“六世同堂”。如招标投标法,不仅有国务院招标投标法实施条例,省级和有立法权的较大市人大常委会制定了招标投标法实施办法或者条例,国家发展改革委员会和住房城乡建设部等其他部委出台了工程建设项目招标范围和规模标准规定等十多部国务院部门规章,省级和有立法权的较大市人民政府出台了公共资源交易管理规章,国务院、地方各级人民政府及其部门还制定了大量的规范性文件,如国务院办公厅关于印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知,国务院办公厅关于进一步规范招标投标活动的若千意见等。这些行政规范性文件大都对公民、法人和其他组织的权益进行了调整,如后者就对竞争性选择代理机构作出规范,对代理机构的权益产生实质性影响。四世、五世同堂的立法,固然有其必要性。为了落实上位法,制定配套的法规、规章或者行政规范性文件,进一步细化操作程序、规则和办法,有利于法律的实施。如果仅是为了贯彻上位法,而制定实施办法,没有作出补充、细化、操作性的规定,大量重复、抄袭上位法,那么就是浪费立法资源,浪费公共财富。现实中为了立法而立法的现象,非常普遍,其目的就是我重视立法了。
三是制度休眠现象普遍。随着经济社会形势发展,我国各级立法机关不断清理、修订、废止现行有效的法律、法规、规章。1979年至2013年,安徽省就开展了 7次全面清理,7次专项清理工作。全部公布的地方性法规352件,现行有效169件;全部公布的省政府规章253件,现行有效171件。现行有效的法律、法规,存在着一些法律制度休眠的现象。2007年颁布的《物权法》,确立了不动产统一登记制度,直至2013年,国务院才就不动产统一登记作出部署,2014年7月底,国务院法制办才公开征求《不动产登记条例(草案)》意见,目前仍未出台。安徽省2000年颁布了《安徽省城市房地产交易管理条例》,明确要求县、市、区等各级政府,应当成立统一的部门或者机构,统一负责该地区的房地产登记管理工作,对居民、企业、机关的房屋和土地登记,颁发同时载有房产所有权和土地使用权的房地产权证书,并依照有关法律规定,在同一本房地产权证书中,同时载入房屋的所有权及其占用范围内的土地使用权。这样,居民买房时只需办理一个房地产权证,标注房屋所有权和土地使用权两方面内容。但直到今日,该省各地仍然是要办两个证,即房产证和土地证。一件利民节省的法律制度,由于部门利益的存在,没有得到贯彻执行。类似的法律制度休眠现象还很普遍,如各地城市的限制养犬条例、禁止燃放烟花爆竹的规定、新型墙体材料推广应用条例、建筑节能条例等。法律制度休眠,可能是由于立法论证不周延,也有可能是受到部门利益的不当干扰,还有可能是执法机关的选择性执法。不管是什么原因,法律制度休眠,浪费了立法的成本,没有发挥立法的效益。更为重要的是,影响了法律权威,不利于法治信念的培养,也难以在全民中树立有法必依的法治理念,危害十分严重。
四是部门利益法制化倾向明显。部门利益在法律上得到固化和实现,不仅侵害了法律的公平正义,造成了社会不公,更不当地干预了市场经济运行机制的建立,影响了政府与市场、政府与企业的关系,不利于形成公平竞争的市场环境。规范政府与市场关系的行政许可领域,法律、法规设设置了大量的检测、检验、评估、评审、认证、认可等中介服务环节,而这些中介领域的市场化进程滞后,形成了中介服务市场的垄断。如《气象法》设定了建设项目气象灾害评估的环节,但国家和地方气象主管机构,并没有大力发展气象灾害评估机构,只有主管机构下设了评估机构,形成了事实上的市场垄断。因行政干预而形成的行政垄断,增加了企业成本,配置资源效率低下。
五是政府干预措施泛化。我国是政府对市场、企业干预最多的国家之一,政府与企业的关系过份紧密。政府干预措施往往通过立法予以巩固,作为法律制度确立下来。有的干预措施,由于缺乏必要性、可行性论证,导致过度干预,侵犯了市场主体的自主权,不利于市场主体活力的激发。如资质资格认可较多过滥。
据统计,法律设定的企业资质、个人资格类达到87种以上,还有大量资质资格是由国家人力资源社会保障部门与行业主管部门依据行政规范性文件自行设定。
大量不必要的资质资格认可,浪费了公民、组织的时间、精力和财力,增加了社会成本。有的干预措施设定不合理。如《安全生产法》设定了安全生产评价制度,并将安全生产评价机构的评价报告,作为安全生产许可审查和证件发放的前置条件。这样的规定,在如何认定评价机构和监管部门的责任方面,就产生了争议。
监管部门认为,以评价报告为依据作出的许可,责任由评价机构承担。评价机构认为,最后审查结果由监管部门作出,责任应当由监管部门承担。这样的法律制度,不仅没有划清市场中介组织与政府监管间的责任,而且增加了企业的成本,需要制度设计过程的成本效益分析,厘清政府干预与市场机制的各自作用,避免重复审查,增加企业成本。
4.1.2引入成本效益分析是促进科学立法的需要
《立法法》的立法宗旨,提出了遵循宪法原则、合法原则、民主原则和科学原则。宄竞什么是科学立法,如何实现科学立法,降低立法成本,提高立法效益,切实实现立法成本与效益均衡,应当是今后立法工作的重要目标。科学立法,一般说来,至少要实现三个最优:一是以最小的资源消耗提供最多的选项,争取理性最优;二是在利益冲突上切一刀,实现利益的均衡与协调,争取现实最优;三是在理性最优与现实最优之间,形成社会各方能认同的效益最大化立法结果。所以要运用成本效益分析的方法,对经济立法活动进行分析,实现科学立法,使有限的立法资源发挥更大的立法效益。
但立法成本效益分析制度也有局限。一是部分立法成本无法测定。如立法的政治、社会、环境影响,无法通过有形的价格进行测定,特别是立法对特定人群的社会预期、心理体验、信心、信任等影响,是没有办法进行量化分析的。只能进行调查问卷、定性分析等方法进行趋势性的判断。二是法律寿命的预测或者施行期限的界定。法律规范自然有一个制定、实施、修改、废止等过程,总会有一个起止时间。计算一部法律规范的成本或者效益,需要有一个起止点的界定。如何预测法律寿命,界定法律的施行期限,可以说是一个无法确定的难题。这对成本效益分析结果的正确性,是致命的弱点。三是立法价值标准的判断。这也是成本效益分析的一个难点。现实生活中,大家经常讨论“良法”和“恶法”的问题,这也是无法通过定量分析进行界定的标准问题。更进一步,会产生法律制度的正义问题讨论,也是难点之一。所以界定成本效益分析方法在经济立法程序中的应用,是非常必要的。无论作为一项制度,还是一种方法,在界定应用范围的基础上,将成本效益分析制度引入立法程序,不失现阶段坚持科学立法、提高立法质量的有效途径。
4.2我国经济立法成本效益分析的相关规定
1998年,国务院办公厅发布《国务院关于行政立法举行听证会的意见》,强调:“我们需要明确规定听证会的参加人员中有经济学专家和各方利益代表,以便对行政立法可能导致的社会后果展开充分的分析与预测,对多种方案进行评估与优选”。这是我国最早规定行政立法评估的政策文件(黄显鸿,2013)2000年,全国人大常委会颁布的《中华人民共和国立法法》第三十四条、第五十八条规定,制定法律、行政法规、规章应当听取各方面的意见。听取意见的方式多种多样,如在媒体上公布法律、法规、规章草案,广泛征求社会公众的意见;组织召开立法听证会,听取利益相关人、法案起草单位和社会公众代表的意见;组织实地考察和基层调查研究,听取基层政府、行政执法部门、基层群众性自治组织、群众的意见;召幵专家学者座谈会、研讨会等,听取学者学者的意见和建议等。这是法律对立法成本效益分析工作的最早规定,当然其规定并不是直接地引入成本效益分析概念,而是要求采用论证会的形式,强调立法可行性、必要性的研宄和论证。
2003年,全国人大常委会颁布的《中华人民共和国行政许可法》第二十条规定,设定机关、实施机关应当对其设定的行政许可或者己设定的行政许可的实施情况及其存在的必要性,适时进行评价。公民也可以就行政许可的设定和实施提出建议。这是具体行政管理领域,对政府监管市场的手段,明确由设定机关或者实施机关进行评价,作为修改、废止行政许可的决策依据。虽然没有采取成本效益分析的概念,评价的具体方法可以进一步延伸,实际工作中可以采取成本效益分析的方法组织实施。
2004年3月,国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出:“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”。2010年10月,《国务院关于加强法治政府建设的意见》作了进一步的强调和要求。国务院的规定,正式确立了经济立法项目的成本效益分析制度,表明我国政府已经将立法成本效益分析工作摆上议事日程,要求各地各部门积极探索这一制度。但这是国务院推进依法行政、建设法治建设的指导性文件,还没有将这一制度上升为法律制度,还没有正式成为立法程序的组成部分。也正因此,经济立法的成本效益分析制度依然处在各地探索阶段,是可有可无的,仅凭立法者的喜好,确定是否开展经济立法的成本效益分析,也制约了这一制度的展开。
4.3我国经济立法成本效益分析的实践
2004年以来,我国各地积极探索经济立法的成本效益分析工作。下面以安徽省民用建筑节能立法的成本效益分析工作情况为例,简要介绍成本效益分析引弓丨入立法程序的基本做法。
4.3. 1工作缘由
2011年,为了贯彻实施国务院《民用建筑节能条例》,该省有关部门起草了《安徽省民用建筑节能办法(草案)》(以下简称《草案》),提请省政府制定规章。
《草案》在鼓励新建民用建筑优先选择太阳能等可再生能源的基础上,要求建设单位新建十八层以下居住建筑应当安装太阳能热水系统,提出了强制应用太阳能热水系统的义务性规定。节约能源法和可再生能源法规定,国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能热水系统。国务院《民用建筑节能条例》规定,具备可再生能源利用条件的建筑,建设单位应当选择合适的可再生能源。这说明国家对建设单位安装使用太阳能热水系统的规定,法律规定是鼓励引导,行政法规规定是有条件的义务性规定。那么安徽地方立法该如何细化国家法律、行政法规的规定,选择适合安徽特点的太阳能推广应用规章制度呢?
4.3.2成本效益分析案例
在《草案》立法过程中,政府法制机构选择三个实例进行成本效益分析。
(一)安徽的太阳能资源分析。从安徽省太阳能资源状况看,该省年平均气温在14-17°C之间,平均日照1800-2500小时,全省淮河以南区域的年日照时数在2000小时以上,全年太阳福射总量大于每平方米5000兆焦(安徽省住房和城乡建设厅,2011),太阳能资源丰富,具备了太阳能推广应用的客观条件。起草单位还就居住建筑安装太阳能热水系统的条件,提供了详细说明,包括提供了建筑太阳能一体化设计方案,说明十八层以下居住建筑具备安装条件。为此,法案的起草单位提出,新建十八层以下居住建筑,建设单位应当设计、安装太阳能热水系统,作为一项约束性条款,赋予建设单位法定义务,是符合安徽省太阳能资源利用条件的,相关建筑也具备相应的安装条件。
(二)对某市12层住宅楼太阳能热水系统的成本效益分析该建筑物为南北朝向的12层住宅楼,建筑面积为20000m2,共96户。建设供热水系统,可以有三种方案,一是利用城市供热水系统集中供热水;二是分户使用电热水器;三是利用太阳能供热水系统。其中,利用太阳能供热水,又可以采取集中、分散、集中与分散相结合等三种方案(安徽省住房和城乡建设厅,2008)。由于地处江淮分水岭地区,依据住建部《民用建筑太阳能热水系统应用技术规范》,年日照小时数大于1200h、年太阳辖射量大于3500MJ/m2的地区,适合使用太阳能热水系统。
由于该市尚未建立城市供热水系统,第一方案直接放弃。
第二方案,每户安装电热水器的成本如下:
设备、安装费用:1.5KW电热水器,按现行市场平均价2000元/台(含管道及安装费用)计算;使用费用:按10年使用寿命讲话。1.5KW电热水器每天平均工作2小时,每天用电3度,按现电价0.55元/度,电费为6022元。
环境成本:1度电相当于0.4千克标准煤,10年共计使用4380千克标准煤。
1千克标准煤等于排放2. 493千克⑶(国家质量监督检验检疫总局,2008),4380千克标准煤等于排放10919. 34千克CO 。排放物还有S02,以及氮氧化物等。
96户电热水器使用寿命期间(10年)总成本为:设备、使用费用770160元,排放⑶1048吨等。
第三方案,又分为两种情形。
情形一:分户安装太阳能热水器(含辅助电加热设备,依照国家民用建筑太阳能设计规范,该建筑物所在地区,太阳能按春秋季设计,太阳能热水使用期为三个季度),其成本如下:设备、安装费用:按现行真空管太阳能的市场平均价3000元/台。
辅助电加热使用费用(设备费用):共需要使用90天,每天3度电,共需电约2700度。按现电价0.55元/度,10年的电费为1485元。另外,没有计算阴雨日,需要增加50%左右阴雨天,约计电费740元,共计2225元。
环境成本(也称外部成本):使用2700电等于排放2692. 44千克CO 。排放物还有S02,以及氮氧化物等。
96户太阳能使用寿命期间(10年)总成本为:设备、使用费用501600元,排放CO 258吨等。
结论:对比分户使用电热水器,产生经济效益339600元,减少排放CO 790吨。
情形二:釆用太阳能集中热水系统,通常包括太阳能集热器、fC水箱、连接管道、支架、控制系统和电或者燃气锅炉等辅助设备等。按目前国内太阳能热水器最大使用年限10-15年计算,其成本如下:
太阳能集中热水系统的设备、安装费用户均7000元左右,主要采用平板太阳能设备,市场价格较高。
辅助电加热使用费用(设备费用):共需要使用90天,每天3度电,共需电约2700度。按现电价0.55元/度,10年的电费为1485元。另外,没有计算阴雨日,需要增加50%左右阴雨天,约计电费740元,共计2225元。
环境成本(也称外部成本):使用2700电等于排放2692.44千克CO 。排放物还有S02,以及氮氧化物等。
96户太阳能使用寿命期间(10年)总成本为:设备、使用费用672000元,排放CO 258吨等。
结论:对比分户使用电热水器,产生经济效益98160元,减少排放CO 790吨等。
(三)淮北淮矿科技大厦节能措施的成本效益分析淮矿科技大厦,总建筑面积4. 4万平方米,包括太阳能热水系统在内的太阳能系统的应用,每平方米增加成本40元。按照太阳能光热系统一般15年寿命期、太阳能光伏系统一般25年寿命期,总计能节约用电716.25万度,折合标准煤2578. 5吨,减排CO 6428.2吨,每平方米房屋建筑平均节省145. 9元。
综上分析,从安徽全省的居住建筑总体上看,安装太阳能热水系统具备良好的经济效益和环境效益。2011年安徽省房屋建筑施工面积28278. 9万m2;房屋梭工面积10773. 6万ni2 (安徽省统计局,2012)。按照居住建筑占新建建筑80%左右统计,全省新建居住建筑施工面积22623.12万m2,房屋梭工面积8618.88万m2。按梭工面积的10%安装太阳能热水系统,应用面积可达到861. 88万m2,能够有效降低建筑运行成本,产生可观的经济效益、环境效益和社会效益,实现经济社会的可持续发展。对此,《草案》作出了新建居住民用建筑强制安装太阳能热水系统的制度规定,该办法已于2012年经省政府常务会议通过,正式颁布施行。
4. 3. 3工作启示
安徽省民用建筑节能立法的成本效益分析,是对地方经济立法中单项制度实施的成本效益分析。主要分析了守法成本与收益,把企业、个人按照法律制度安排选择的经济行为的成本与效益进行了比较,并考察了专项法律制度安排取得的社会效益和环境效益进行了分析,但没有考察该项法律制度的立法过程成本与效益。因此,它对专项法律制度立法的总成本分析是不全面的。这次分析工作也没有分析该项规章所有法律制度的成本效益。民用建筑节能还确立了地热能、风能、绿色建筑等方面推广应用制度,其净收益结果是什么,应当成为立法成本效益分析的对象。所以,经济立法成本效益分析的对象和范围有必要进一步扩大。
安徽省民用建筑节能立法的成本效益分析,是对新建居住建筑应用太阳能热水系统的经济和环境成本效益分析,应用了定量分析和定性分析两种分析方法。
但缺少对建筑节能的社会影响分析和价值分析,应当进行补充。因此,这次成本效益分析的方法也不甚全面。
安徽省民用建筑节能立法的成本效益分析,是政府法制机构组织的成本效益分析。政府法制机构作为立法草案的审查机关,在立法草案审查环节进行必要的成本效益分析,为立法决策提供依据。但也存在专业人员不足、专业知识缺乏等问题,不能很好地完成成本效益分析工作任务。政府法制机构更多的是履行合法性审查、事物发展规律与趋势的把握、利益相关者的协商协调等职责。草案的起草部门在报送规章草案时,没有相关的制度的成本效益分析,就不能提供充分的制度可行性的事实基础,这是成本效益分析制度引入立法程序后,应当着力解决的。从立法决策角度看,决策方案的起草单位在整个决策程序或者环节中,起着关键性的作用。一方面,现实立法决策的动议机关主要是起草单位。另一方面,决策方案又是起草单位组织、承担。如何保证决策方案的科学性,能够符合决策的客观性、可行性的原则,起草单位对决策方案的成本效益分析工作非常重要。
比如,从2007年开始,国家开展大规模的保障性住房建设,其承担主体是市县人民政府。在制定保障性住房建设计划时,是由市县人民政府提出,报国家和省一级审核确定。那么国家和省一级审核其建设计划,又主要依赖市县提供的实际需求的资料。因此,市县如果没有充分的保障房建设需求的可行性分析,上级的决策可能会脱离实际,会造成决策执行与决策目标的背离。
安徽省民用建筑节能立法的成本效益分析,是政府法制机构审查草案时的自觉行为,也是一种积极探索,还没有相应的制度约束,要求立法机关、审查机关和起草部门进行必要的成本效益分析。所以,这个做法,就不能长效化、规范化和制度化,没有相应的分析范式进行引导工作的开展,更没有规则和制度规范,只能是零散的、碎片化的探索,没有形成制度。
4. 4我国经济立法成本效益分析面临的主要问题
4.4.1成本效益分析主体不明确
由于我国立法体制的多元性,立法程序参与主体多元化,起草部门、法制机构与立法机关在立法过程中承担着不同的职责,具体由哪个部门、哪个环节组织开展成本效益分析工作,亟待从理论和实践分析中,明晰具体的主体及其责任。
4. 4. 2成本效益分析对象较为宽泛
我国是成文法国家,特别是经济法领域法律规范调整范围较广,一般包括了经济、社会、法律等多种调整手段,因此,确定成本效益分析对象,是选择进行整部法律规范还是部分法律制度进行成本效益分析,是成本效益分析工作的前提。而且我国中央层面和地方有立法权的省市都有立法权,地方立法又分为创制立法和执行立法,因此,不同的法律层次,成本效益分析的对象也应当不同。
4.4.3成本与效益的构成范围争议较大
立法成本不仅有立法过程成本,还有执行成本、司法成本和守法成本。后三者的分析相对比较困难。立法效益不仅包括经济效益,还包括政治效益、社会效益和生态环境效益。过往的分析更多的关注立法的经济效益,也是比较容易量化的部分。后三者的效益分析比较困难,关注的也较少。
4. 4. 4成本效益分析研究不够深入
对经济立法的成本效益分析的理论认识还不够深入,实践中对立法成本效益的规范分析多、实证分析少。如何处理分析结论选用的效益与价值原则,分析方法中的定性与定量、静态与动态的关系,以及成本效益不确定性问题,都有深入研究的必要,帮助人们厘清成本效益分析的各种关系,以便成本效益分析工作具备针对性,具备合理性。
4. 4. 5成本效益分析程序不规范
全面推进依法行政实施纲要提出了探索经济立法项目成本效益分析的要求,但如何在立法程序中引入成本效益分析,一直没有列入立法制度和规范之中,有必要将相关要求写进立法法和法规、规章制定程序。
4.4.6成本效益分析制度缺失
通过对我国经济立法成本效益分析现状和现行政策文件的分析,说明我国还没有建立经济立法的成本效益分析制度。由于制度的缺失,成本效益分析制度并没有引入立法程序。即使部分省、市作了一些积极探索,但做法各异,分析主体的责任不能落实,分析对象的选择比较随意化,成本效益的构成范围还不规范,分析报告的范式还没有建立。都有必要通过制定成本效益分析制度,进行调整和规范。这也是构建我国经济立法的成本效益分析制度的根本缘由。
