第一章绪论
第一节选题背景和研究意义
一、选题背景
地方税是地方政府税收收入的主要来源,同时也在调节地方经济发展和监督管理地方经济活动中发挥重要作用。从税收的管理和税收收入划分来看,目前中国存在中央税、地方税以及中央与地方共享税。中国目前的地方税体系的基本框架是以1994年分税制财政管理体制改革为基础建立的,在促进市场经济发展,调整两级政府财政关系,增强中央的主导能力以及调动中央政府和地方政府的积极性方面发挥了积极作用。然后目前的地方税体系也存在诸多问题,主要表现为:1.地方税税制结构不规范,税制体系残缺不全;2.地方税税权划分不明确,税种结构尚待完善;3.地方税收入规模制约了地方政府的职能范围和行政力度;4.地方税体系改革的相关配套措施不健全。现行地方税体系存在的问题导致了地方财政的困境,从而影响到财政的可持续发展和社会经济发展。改革目前中国地方税体系,重点解决突出问题已经箭在弦上,这也有利于完善地方税体系,充分发挥其功能和作用。
党的十八大报告中提出:加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。由此可见,政府已经高度重视地方税体系的构建,进一步完善和改革地方税体系是中国今后财税改革的一项重要内容。2012年7月,财政部连同国家税务总局下发了关于在北京等8省市幵展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税(以下简称“营改增”)试点的通知,其中明确规定将营改增的试点范围由上海市分批扩大至北京、广东、浙江、天津、安徽、江苏、湖北、福建等八省市。而后经国务院决定进一步扩大营改增试点地区和行业,自2013年8月1日起将营改增试点在全国范围内推幵,同时择机将铁路运输和邮电通信等行业加入试点范围。营业税改征增值税打破了原有的地方税体系运行格局,进一步把地方税体系的构建推向前台。
因此,在全国范围内营改增的改革背景下,研究如何构建地方税体系,处理中央对地方的财政分配关系,构建激励与约束并行的地方财力汲取机制,保证地方政府行为的良性运行,促进地方经济健康稳定发展,有一定的理论价值和现实指导意义。
二、研究意义
在现代市场经济条件下,地方税体系的构建和发展是处理中央与地方财权分配的重要体现。为了促进经济进一步发展和更好地构建社会主义和谐社会,对构建中国特色的地方税体系提出了更高的要求。如何抓住当前“营改增”的机遇,构建科学、合理、规范的地方税体系是本文研究的主要内容。在这样的背景下研究构建科学、规范的地方税体系以促进地方经济稳定快速发展具有重要的理论意义和现实价值。
1.理论意义:一是文章以国内外学者对地方税体系大量的研究成果为基础,综合分析地方税体系的发展历程和现状,总结出地方税体系相关理论基础及必要性,并结合国外地方税体系运行的经验,在营改增改革背景下研究地方税体系的构建与改革,在一定程度上完善了关于地方税体系的财税理论,从而使中国财税理论体系更加完整。二是在“营改增”背景下,研究地方税体系的建立与完善,对建设有中国特色的地方税体系有着重要的理论意义。
2.现实意义:第一,随着经济社会的快速发展,人们对各项社会公共服务的需求日益旺盛。中国的地方政府尤其是基层政府承担了大量的职能,但没有相应的财力与之匹配,以致出现地方财政困境。建立科学规范的地方税体系,增加地方政府财力,不仅可以减轻地方政府的财政困境,优化中央与地方政府之间的资金配置问题,从而提供更优质的公共产品和服务,还在一定程度上保证了税收对经济发展促进和调节功能,因此这也是保证地方政府职能充分发挥的重要前提和条件。第二,中国现行的地方税体系在一定程度影响了税收调节功能的发挥,同时也造成了地方政府短期行为,进而影响到地方经济的可持续健康发展。在交通运输业和部分现代服务业“营改增”的背景下,地方政府根据发展经济的需要,构建适应地方经济社会发展需要的地方税体系来促进地方经济稳定快速发展,提高本辖区居民福利水平。因此,本文在“营改增”背景下研究地方税体系问题,对地方政府在经济运行过程中运用税收手段促进经济社会健康稳定发展,具有现实的指导意义。
第二节文献综述
一、国外文献综述
国外财政学家深入的研究了地方税体系的相关理论和原则,从而为西方国家建立和完善地方税体系提供了系统的理论支撑,主要有以下两个方面-(一)关于财政分权理论的研究。
财政分权理论首先要提到的就是Tieb。ut (1956)的“以脚投票”理论。“以脚投票”理论在假设条件下构建了一个地方政府模型,模型假设人们可以在社区间的任意流动,一旦社区无法向辖内的群体提供必要的公共服务,就会导致群体向其他社区进fir迁移,如此竞争的结果是会使资源能够得到有效配置,而配置最优的标准是帕累托最优,前提是各社区间的偏好是不同的。美国着名经济学家Musgrave (1959)以财政的资源配置的职能为着眼点,提出了财政分税制的思想,中央和地方在行政权力划分方面进行分离和区别是有必要的,这种行政权力划分的边界就是不同税种的征收权力,这种分税制就是“财政联邦主义”。Gates (1972)中提出了 “分权定理”,他认为地方政府更了解地方公众的基本需求与效用,那么让地方政府以一个有效的量提供公共物品要比中央政府提供的有效率得多气Ge。rge Stigler (1957)认为地方政府比中央政府更了解当地居民的偏好,从而可以更好地满足其区域内公众的需要,从而更好地促进地方经济发展气加拿大经济学家Richard M. Bird (1993)指出只要在公共偏好和产品供给成本上存在差异,那么在公共部门中进行分权,就可以带来高效率。
(二)关于税收划分原则的研究
着名经济学家Musgrave (1983)认为,税收划分要遵循以下原则:1.归属中央的税收应包括累进税、具有调节经济功能的税种、税源分布不均以及税基流动性大的税种;2.应归地方政府的税种应包含具有周期性稳定特征的税收、依附于居住地的税收、课征于非流动性的生产要素的税收;3.中央和地方政府都可以釆用受益性质的税制。美国财政学家Seligman (1986)对税收划分提出了三项原则:1.以税收工作的效率高低来确定税收收入的具体归属;2.以税基范围的宽窄来划分税种收入;3.以税收负担的公平程度大小来划归税种。Seligman划分税收原则有利于实现政府的公平目标和提高税收工作的效率。此外,美国经济学者。.Eckstein (1961)从决策程序方面考虑,地方政府通过决策的程序相对更简单,中央政府的决策会因为决策程序过长而降低了效率,而地方政府决策时间更及时,因此主张军事、外交等由中央承担,其他则由主要由地方政府提供。美国学者Diu (1961)提出,税种的划分应以经济利益的增长为标准,税收的归属应以促进经济发展为主要着眼点。加拿大学者Jack M Mintz (1987)从政府构成的政治学和行政管理方面提出了税收划分的原则:1.税收划分应尽量保持税收中性;2.税制尽量简化以提高税收工作效率;3.各级政府通过政策工具的运用尽量使税收与事权相适应;4.各级政府的税收与事权关系应相对应;5.尽量保持各地居民间的税负公平。与马斯格雷夫不同,。wens-N。rregaard (2001)认为地方税的主体税种应该具有以下特征:第一,税基具有非流动性,且税源稳定;第二,基于受益原则进行课征;第三,税源应具有地域差异性,地方政府征管的税务行政效率更高。与此相对应地,英国学者David King(1992)提出了地方政府征税应避免的情况,即地方政府不应征收高额累进税、税基流动性大的税种、税收容易转嫁给非本地居民的税种以及不直接为本地居民所察觉的税。
Wils。n, J.D.T (1999)阐述了美国实行彻底的分税办法,即三级政府分别以所得税、销售税和财产税为各自的主体税种,这样各级政府都会有较稳定的税种收入。。ates( 1999)提出,公共税收职能应该在中央和地方政府之间进行合理的分配,并首次提出了财产税可成为地方政府收入的主要来源。着名银行专家R。bin B。adway (2001)等人在比较分析主要国家的财政体制后,提出了特定税种的划分原则,反映的思想也与Musgrave提出的原则大体一致。
外国学者在研究地方税体系相关方面时,着重分析了财政分权的基本理论以及税收划分的基本原则,这对我们再研究地方税体系的构建具有提纲挈领的指导作用,但同时夕卜国的国情与中国的情况相比具有一定差异性,需要进一步结合中国自身的实际情况进行研究。
二、国内文献综述
中国学术界早在上个世纪80年代就对地方税问题的进行了研究讨论,这对之后产生的“分灶吃饭”的地方财政现象产生了重要的推动作用。而从1994年分税制财政体制改革以来,关于地方税体系的讨论逐渐成为中国学术界的重要课题,主要有以下几方面的讨论:
(一)关于地方税体系相关框架的介绍
戎生灵(2005)在《中外地方税比较》一书中通过对中外地方税收的比较研究,以建立一个多维度的地方税理论框架体系,进而指导中国的地方税收实践气财政部(2007)出版的《地方税改革与税收政策研究》中,重点分析了地方税及其相关体系,具体的论述了有关地方税与地方税体系的内涵以及相关理论脉络。由邓子基(2007)编写的《地方税系研究》在前人基础上进一步深入阐述了地方税体系构建过程中所存在的制度、技术等问题。刘佐(2011)在研究前期改革的基础上,对新时期的地方税体系进行了初步探索,重点研究了与民生利益深切相关的房产税,为房产税的改革做出一定的研究刘尚希(2013)认为建设地方税的基础需要正确认清地方税,系统分析了地方及地方税的内涵界定。
(二)关于地方税权划分的讨论
在财产税立法权方面,谷成(2006)认为在目前的情况下,可以由最高立法机关制定有关财产税的相关法律,授权省级人大制定实施细则并监督实施;在税率、税目、税收优惠政策等方面,省级政府具有一定的自主权,市级政府则根据本地经济状况,决定开征、停征以及具体征管措施,待条件成熟后,将财产税立法权下放汤贡亮(2008)认为中央与地方政府对税收权进行合理的分配有利于中央和地方进一步的税收划分,有助于不同地区釆取差异性的经济发展策略以及保障税制统一,税收立法权的分配一般都应在宪法中做出明确规定。朱丘祥(2008)认为自1994年分税制改革以来,中央政府在整个税权分配中起到主导的作用,中央政府在进行税权分配时欠缺对地方政府利益的考虑,没有相关的法律依据和科学的事实依据,造成与地方政府争夺税收利益的不良结果,从而地方政府的利益受到了一定的损害。汤贡亮、何杨、李俊英(2012)研究。ECD成员国经验,提出以中央政府税权为主体的前提下,在部分范围内放开地方政府的税收管理权对于中国地方税体系的完善具有一定的借鉴意义。汤贡亮(2013)指出,人大应逐渐回收税收立法权,通过税收立法的法律化、规范授权、强化立法监督等措施推进税收立法体制的改革,从而促进经济与社会进一步发展。
(三)关于地方税主体税种选择的研究
李波(2006)认为财产税之所以适宜作为地方税主体税种,主要在于财产税可提供可靠稳定的收入来源,并具有受益税的性质,同时财产税的管理体系与其他税种相比更加透明化,其与地方政府的支出需求能够有机结合,使得地方政府更加科学合理的规划本级政府的收入与支出,以使得财政收支处于安全可控的范围之内。此外,由于财产价值的评估方法和评估程序由专门的机构来完成,对逃避税收的违法行为有着良好的防范与控制。秦蓉(2005)则认为,在目前中国的经济情况下,房产税应成为地方税的主要税种之一,而经济发展速度、经济效益状况、人均额度情况,可作为地方政府选择主体税种的判断标准。叶少群(2005)提出,地方税的两大支柱应该是财产税和土地税,因为它们具有税基宽广、收入规模较大、弹性适中、税基稳定、符合利益原则等特点。
刘蓉(2005)提出,财产税作为地方税主体税种的主要优势在于:(1)财产税具有受益性质;(2)地方政府能均衡、稳定地取得收入;(3)财产税有助于提高征管效率,并在此为基础上提出改革中国财产税体系的具体设想。吴利群(2005)认为从理论上看,财产税可以成为地方税主要税种,同时从实际情况看,大多数分税制国家也是采用财产税作为地方税主要税种,中国财产税经过发展己具备逐渐成为地方税主体税种现实基础。杨来发(2007)认为,从长远角度来分析,是财产税收入较稳定、有利于调节社会分配、有利于促进社会生产的发展、难以转嫁给他人以及便于征收管理,因而适合作为地方税的主体税种来培养。李阵(2010)结合资源税和房地产税与中国的现实经济状况进行分析,切实的论证了资源税和房产税是有必要成为中国地方税的主要税种。白彦锋(2010)认为中央政府主要利用资源税和环保税来对宏观经济进行调控,而其本身筹集财政收入的能力有限,不适合作为地方税的主要收入来源。胡洪曙(2011)指出在地方主体税种的构建中,借鉴西方国家立法成熟的经验并从地方税基本原则的立足点出发,对中国目前尚未完备的财产税立法体系进行改革,以整合成为一个成熟的财产税体系,以促使财产税成为中国地方税主要税种。贾康(2012)指出市场经济发展的过程中,中央政府与地方政府的税权划分和职能划分将起着重要的影响作用,未来几年应着重发展不动产税和资源税。高培勇(2013)指出随着“营改增”改革的进行,地方政府主体税种缺失,而唯一可行的选择就是以房地产税为代表的财产税。
在此之前,也有国内学者从中国地方税征收及地方税收入的稳定性方面考虑,认为营业税也可以作为地方政府的主要税收收入来源。林波、于印辉(2005)认为,营业税与地方经济紧密联系,存在稳定可靠的税源,从当时地方税收入的结构来看,营业税占据较大比重,可作为主体税种来培养。周洁(2005)分析得出营业税的征收主体与征收依据具有直接与计量准确的特点,征收管理成本较低,同时税基广泛,因此以营业税作地方税主体税种具有可行性。
(四)关于地方税体系改革的探讨
阎坤、王进杰(2000)以财政分权理论为基础,对1994年的分税制改革进行评价,各个主要税种的划分问题进行分析,认为个人所得税在收入分配划分上存在改进空间,而营业税和财产税的征收符合地方负担原则。刘洋(2002)提出,地方税收入规模必须保持在一个合理的范围,同时从税制结构和税收管理权限出发,以期建立一个结构合理、征管高效的地方税收体系。周国川(2004)指出,随着公共财政理论的日益完善,中国的地方税体系需要改革和完善,以适应公共财政框架和中国当前实际的需要。李万甫和韩庆玲(2006)从当前地方税体系运行中出现的问题入手,提出了中国地方税体系改革的基本原则和基本框架,其中重点分析了主体税种选择等优化地方税体系的具体措施。冯_明(2006)认为地方税种的改革措施应主要包括改革财产税制、资源税制,完善城乡税制,加快“费改税”的步伐,明确中央和地方在税权上的分配。程雪松(2006)指出了目前中国地方税体系主要存在由于主体税种缺位带来的税收收入不可持续性的问题,并针对这一问题提出了完善中国地方税制的具体措施王成务(2007)针对中国地方税体系存在的问题,主要从地方税税制、完善中央共享税和开征新税种三个方面提出改革的相关建议。邓子基(2007)指出了地方税的改革关键在于选准主体税种及辅助税种的确定,重点在于税权的合理分配,并完善与中央分成的共享税,建立适合中国经济社会发展的完备地方税收体系。郝硕博、李上炸(2009)在分析地方政府税收收入规模及结构的基础上,集中探讨了中国税权划分和地方税种设计等相关问题气于兵(2011)分析了汽车消费和其带来的各种相关税收,提出在汽车社会背景下的改革税收体系的相关建议。张斌(2011)认为在增值税取代营业税的改革背景下会对地方经济发展和企业生产经营产生影响,并从短期和长期分别提出了应对建议气李升(2012)在系统阐述地方税体系理论依据的基础上,分析地方税体系的现状,并结合当前中国实际国情提出完善思路高培勇(2013)系统分析了 “营改增”的意义和效应,对地方税体系的构建和主体税种的选择以至于财政体制改革产牛:了深远影响。贾康(20]3)指出针对当前不成型的地方税体系,发展资源税和房产税是关键,另外还需要完善市场机制和税收制度设计。刘尚希、朱长才(2013)指导的课题组分析了资源税、房产税改革的背景、现状及问题,并总结了国外的经验,提出了两税改革的框架,最后,分析了其对构建地方税体系的影响"。李桃、张富国(2013)从分税、分管、分权三个角度分析“营改增”对分税制的影响,提出了调整中央和地方关于增值税分成比例,合并国、地税两套税务机构的建议。刘尚希(2013)指出“营改增”表面上是营业税逐渐隐退和增值税扩围,但涉及了整个财税体制的变革,主要包括税制改革、财政体制改革及中央与地方财政关系的变革B。夏杰长、管永昊(2013)在分析“营改增”技术层面和体制层面的难点后,提出了合理调整增值税税率、分流国家税务局和地方税务局工作量来完善地方税体系的建议。
国内学者从不同的角度和深度探讨了中国地方税体系以及中国地方税体系当前所面临的一些问题,针对中国当前地方税体系所面临的主体税种缺失、地方税收入规模与结构、税源问题、税权划分以及地方税征收管理等方面的问题,并借鉴外国相关经验,提出了大量的有实用价值的建议和对策,给予笔者很大的启发。但是这些研究也存在一定的不足,学者的研究大多停留在地方税制本身,并没有结合地方的经济发展;对地方税体系中的小税种的关注较少,研究多以营业税、财产税等为主;关于“营改增”改革进行后的系统地研究地方税体系构建的文献也较少。笔者将以促进地方的经济发展为目标,就营改增背景下的地方税体系构建关键问题进行系统的综述和分析。
第三节研究方法和思路
一、研究方法
本文以马克思主义科学理论为指导思想,运用多种方法相结合来研究中国营改增背景下地方税体系的构建问题,进行了较为全面的论述分析。主要研究方法有:
(一)文献分析法
笔者利用搜集到的相关书籍、期刊杂志以及各种文献资料,通过研读、整理、总结,基本掌握了国内外关于地方税体系构建的研究动态和实际情况,为本文的后续研究提供了理论依据和数据支撑。
(二)规范分析与实证分析相结合
本文釆用规范分析与实证分析相结合的方法,先对中国的地方税体系的相关理论框架进行了全面而深入的分析研究,后结合1994年以来分税制改革以来中国地方税体系的相关具体数据进行实证分析,并总结原因。
(三)历史分析与现实分析相结合
本文采用历史分析与现实分析相结合的研究方法,论证了构建地方税体系的必要性和可行性,并对中国地方税体系的历史演进及现状进行综合分析,在此基础上提出了完善地方税体系切实可行的政策措施。
(四)比较分析的方法
本文中主要采用纵向比较和横向比较分析相结合的方法,一是采用纵向比较分析,综合分析了中国地方税体系的发展历程及现状,剖析中国当前地方税体系存在的缺陷及取得的成效,阐明完善中国地方税体系的必要性。二是采用横向比较分析,通过研究国外的地方税体系,从而形成对国外地方税体系构建的经验总结,以期对构建科学规范的中国地方税体系研究有所借鉴帮助。
二、研究思路
文章在“营改增”改革背景下,论述地方税体系构建的理论基础之上,阐述构建地方税体系的必要性,继而分析了中国地方税体系的历史演进及现状,并进行实证分析,再结合国外地方税体系的构建经验,最后,对现行中国实行“营改增”改革的现状和对地方税体系构建的作用进行分析,并提出相应的政策建议。文章的主要结构安排如下:
第一章导论。提出问题,阐明本文的研究意义,介绍了国内外相关研究成果,提出本文的研究背景及创新之处,说明文章的主要研究方法。
第二章相关理论基础的阐述。阐述构建地方税体系的三个理论基础,分别是西方公共产品理论,财政分权理论与主体税种选择理论,并对地方税以及地方税体系的定义和特点进行归纳总结。
第三章中国构建地方税体系的历史进程与现状分析。1994年分税制财政体制改革后中国地方税体系框架基本建立,以此次税改为时间分割,分析中国两个时间阶段地方税体系的发展进程。对1994年实行改革后,中国构建的地方税体系对经济发展的成效以及存在的问题进行剖析。
第四章通过对国外地方税体系理论与实践的研究,总结构建地方税体系的借鉴经验。
第五章在“营改增"背景下,对构建中国地方税体系提出相应的政策建议。首先,指出构建地方税体系的指导思想与原则;其次,阐述“营改增”的涵义和分析“营改增”的必要性及对地方税体系完善的积极作用;最后,结合“营改增”的背景,提出完善中国地方税体系构建的政策建议。
文章的研究思路如图1-1所示:
第四节可能的创新和不足
一、本文可能的创新
在“营改增”的背景下来分析地方税体系构建的研究较少,本文以中国的当前的现实国情为背景,分析了地方税体系建立的历史沿革,并结合他国的情况进行比较分析,以促进地方经济稳定快速发展为目标,在当前背景下从税种结构、税权划分、税收规模以及相关配套改革等方面提出了构建中国地方税体系的相关政策建议。
二、本文的不足之处
不足之处主要存在于:第一,数据基础薄弱,文章还需要结合具体数据进行进一步分析,研究水平有待提高;第二,实证分析有待加强,由于数据收集不便等原因,致使整个课题相对缺乏详细分析,系统完整性略显不足,这也是本文进一步研究和努力的方向。对国外地方税制的介绍中,由于自身条件限制,不能实地调研,只能利用已有学者的研究成果,所搜集到的资料在完整性、准确性等方面有所欠缺。
