第五章营改增背景下构建中国地方税体系的政策建议
第一节构建地方税体系的指导思想与原则
一、指导思想
(一)以促进社会主义市场经济发展为目标
构建地方税体系作为中国财政改革的一个重要部分,必须与中国经济社会发展相联系,以促进经济发展为首要目标。中国目前处于社会主义建设的初级阶段,党的十八大之后,大力发展社会主义市场经济,在加强国家政府宏观调控的基础上,充分发挥市场在经济发展中不可替代的作用是我国各项事业发展的核心目标。财税政策是我国政府调控经济发展的重要手段,构建地方税体系虽然会使中央政府释放一定的税权给地方政府,但是加强了地方政府对地方区域经济发展的宏观调控功能,克服市场在经济发展中的薄弱环节,利用地方的各类资源优势有针对性促进地方经济的发展。
(二)以满足居民需要,构建和谐社会为目标
政府职能的范围包括政治组织、经济建设、文化宣传、公共服务运营,提供社会居民所需的各类公共产品。税收政策是国家引导经济发展的重要手段,也是国家经济运行的重要组成部分。税收收入作为我国政府收入的重要来源,它是国家进行各项活动的经济基础。构建地方税体系,赋予地方政府拥有与事权相对应的财力,从而激励地方政府工作的积极性,保证地方政府的财政收入来源,更高效的提供居民所需要的各类公共物品,完善社会基础设施建设,以期更好的发挥地方政府的区域优越性,提高社会居民的收入水平和社会福利水平,满足区域居民的生活及经济需要,最终达到促进区域经济发展,构建社会主义和谐社会的目标。
(三)以正确引导地方政府经济发展为目标
在“营改增”之前营业税一直是地方政府的主要收入来源,地方政府为了筹集收入大力发展营业税相关产业。近年来,地方政府大力支持房地产行业的发展,建筑业和销售不动产、无形资产所缴纳的营业税约占地方营业税收入的一半左右。由此可见,地方税体系的构建对地方政府的行为一定的引导激励作用。因此,在“营改增”背景下构建地方税体系,应充分利用地方税对地方政府行为的引导作用,以此优化地方经济的产业结构,促进地方的经济长远健康发展。
(四)以完善中国财税制度为目标
中国多年以来的政治体制是中央高度集权体制,相应地财政体制也存在着一定程度的中央集权。中央政府拥有绝对的税权,地方政府拥有的财力和税收征管权利难以与其事权相匹配,地方政府收入贫乏,影响了地方政府工作的积极性,阻碍了各类公共产品的供给。在1994年中国进行分税制改革后,地方税收入逐渐紧张、地方税主体税种缺失、分税制体制不完善都是不可避免的问题。中央集权与分权、事权与财力相结合的原则是中国构建地方税体系的重要原则,在这一原则的基础上,我国政府应该进一步加强对地方税体系的改革,适当扩大地方税收征管权限,明确地方的主体税种,增加地方税收收入,健全地方税体系,完善中国的财税制度。
二、基本原则
(一)中央集权与分权相结合的原则
中国政府基于中国建立发展社会主义市场经济的实际国情,为实现政府长期有效的提供公共产品,中央政府在一定范围之内将财权下放给地方政府,使地方政府拥有征管税收的权力,以此来保障地方政府拥有充足的财政收入,促进地方政府更好的行使事权和财权。
在保证中央政府的宏观调控、统一管理的基础上,同时赋予地方政府的财政税收权力,使地方政府自己设置税收征收管理机构,充分发挥地方政府的能动性,科学高效的提供社会公共产品,保证社会资源分配的公平性和高效性。坚持中央集权和分权相结合的原则,有机的把两者结合起来,促进中央和地方经济共同发展。
(二)事权与财力相结合的原则
中国的政治体制决定了各级政府拥有管理当地政治、经济、文化、卫生等事业,提供居民基本公共物品,管理社会基本公共事务的权力,而这些事权的发挥需要财力的支撑。财力是指在法律允许下,政府机构拥有财政预算、筹集和可支配的收入。要充分发挥各级政府政治职能的能动性,调动地方政府工作的积极性就必须要有与其政治职能相适应的财力予以保障。构建地方税体系,赋予地方政府一定的财力是必须坚持的原则,地方政府拥有了一定的财力,可以根据当地实际经济状况进行财政预算与决算,同时设置税收征管机构和主体税种,提高地方的税收收入,保证地方政府有效的提供社会所需的各种公共产品,合理配置区域资源,发展地方区域经济。
(三)税收法制化管理
西方发达国家先后建立地方税体系时,都十分重视法制化建设,使每项税收活动都做到“有法可依”,尤其是美国、德国等发达国家和巴西等发展中国家都通过完善的法律法规来保证地方税体系的有序运行。依法治国也是中国进行社会主义建设的基本要求,中国进行地方税体系改革完善,应该建立健全相应的法律法规体系,在赋予地方政府一定的财税权力、设置税收征管政策、确立主体税种等方面都进行严格的法律规范。
税收法制化管理不仅使各项税收活动都有了法律的保护,也在一定程度上规范了各级政府机构和政府官员的征管行为,任何违法税收法律法规的行为都将会被处以严厉的处罚,以此保证国家的利益。
第二节营改增改革的现状分析
一、营改增的涵义
营改增主要指以前缴纳营业税的应税项目改成增值税应税项目,其中试点的行业范围主要为交通运输业和部分现代服务业,首个试点城市是上海。到2012年8月,试点城市进一步扩大到北京、江苏、天津、浙江、湖北、福建、广州、安徽8个省市地区。
2013年4月经国务院决定进一步扩大营改增试点,即从2013年8月1日起,营改增试点在全国范围内推开,另外铁路运输和邮电通信等行业将成为下一步试点的重要行业。
通过营改增后,增值税将会增加6%和11%两个税率,其中部分现代服务产业按6%缴纳,交通运输业按11%缴纳。消费税、关税、增值税和营业税共同构成了中国的流转税,其中增值税的纳税额度最高,它是我国政府税收收入的主要来源之一。
二、营改増改革的必要性
(一)促进产业优化升级要求
十二五规划提出完善社会主义市场经济,加快产业结构的调整与优化和发展现代服务业的要求。营改增改革在一定程度上减轻了第三产业,特别是在劳动生产服务领域承担的税负,减低企业生产与科技创新研发的成本,在促进企业改变发展方式的基础之上,鼓励企业进行生产技术的创新,推动产业结构的调整,优化产业结构升级,促使生产企业向高新技术、高信息产业化的方向发展。
(二)增强现代服务行业竞争力的要求
多年来,中国实行的营业税与增值税并行征收的税制体系,使得中国出口行业生产者承担沉重的税收负担,严重影响了其在国际进出口行业中的竞争实力。实行营改增改革,对出口货物企业征收增值税,可以使他们享受政策上的出口退税优惠,同时对进口服务生产者征收增值税的政策,加快现代服务行业的发展,增强中国现代服务产业在国际市场上的竞争力,从而提高了中国在国际进出口行业领域中的竞争力,继而推动了中国进出口贸易的发展。
(三)引导地方经济健康发展的要求
营改增是优化产业升级、促进地方经济健康发展的内在要求。营改增改革前,地方税收入在全国税收收入中比重较低,占比50%不到,导致地方政府收支难以平衡。同时,地方为了筹集收入,狠抓营业税税源,大力发展房地产等相关行业,导致地方产业结构发展不平衡,地方经济发展存在泡沫。而营改增改革在一定程度上改变了营业税作为地方税体系主体税种的地位,促进地方政府寻找新的经济增长方式,优化产业结构,促进地方经济可持续发展。
(四)提高税收征收管理效率的要求
营改增是提高税收征收管理效率、降低税收风险的必然要求。税基的定性定量不确定、偷税漏税和违规发票等现象都是营业税与增值税并行征收带来的问题。首先,两税并征使得税务征管机关对一些处于缴纳增值税与营业税两者之间都可以缴纳的兼营企业的生产经营者进行征税时难以确定税基和计税依据。显然地,这会给税收征管机关带来了征收难度,也在无形中提高了征税成本,降低了税收征收的效率。其次,我国对增值税的征收管理监督一直力度较强,管理较为严格,增值税的发票有着较高科技含量,防伪能力远远高于营业税发票。并且,我国的营业税发票的发行管理均为省一级税务局管理,而增值税发票则由国家税务局统一管理,这些都是造成我国营业税发票制假、虚开现象娼獗的主要原因。实行营改增改革,原先缴纳营业税的企业都将缴纳增值税,税收发票也将全部纳入税控联网,大大降低了营业税发票混乱管理的局面。营业税与增值税并行征收的旧体制不适合中国当前经济发展的现状,不利于税制简化的原则,使流转税的体制变得更加纷繁复杂,增加了纳税人偷税漏税的可能性,在一定程度上影响了税收的公平性和税收征管效率。
三、营改増对现行地方税体系建立的作用分析
(一)完善中国的税收法律体系
构建完善的税收法律体系,保证各项税收征管工作有法可依是中国构建地方税体系的目标。营改增改革前中国实现的流转税体系较为复杂,缺乏公平性与高效性,影响地方税体系的健全与发展。2011年财政部、国家税务总局经国务院批准后确定开展营改增改革试点方案,将部分行业缴纳营业税改为增值税,这使得中国的财税体系更加公平与合理,同时也将进一步推进增值税立法,这表明中国税收法律体系趋向完善与优化。
(二)降低征税成本,提高征税效率与收入
增值税不仅是我国流转税的主要组成部分,更是我国税收收入的主要来源之一。旧体制下营业税与增值税双税并行征收的政策,导致一些从事混合销售与兼营行为的生产经营者在缴纳税款时,界定征税范围存在严重的交叉问题,制作假发票、虚开发票等偷税漏税现象层出不穷,造成了地方政府税收收入的严重流失。并且两个税种的征收管理机关也不同,营业税是由地方税务机关征收,而增值税则是由国家税务机关负责征收管理,跨系统操作与跨部门沟通协作大大增加了税收征管的成本,降低了税务机关的办事效率。实行营改增改革后,不仅解决了两个税种征收之间的交叉问题,减少了虚假发票的出现,保证了税收收入来源,更有利于中国税收体系的完善,降低税收成本,提高征税效率;重复征税的消除降低了企业的税收负担,促进了地方区域经济产业的发展与优化,从而促进地方经济的发展。
(三)扩大征税税基,促进产业升级发展
根据中国增值税与营业税具体税制的规定,中国工业企业在生产经营过程中提供劳务服务产生的进项税额不能抵扣,进而减少对劳务服务的经济投入,这样的企业经营管理模式降低了企业的经营效率与发展前景,更在一定程度上不利于社会分工和各级产业的分离发展。而营改增后改变了交通运输业和部分现代服务业不可抵扣进项税额的情况,降低了行业的生产经营成本,从而促进了行业的发展壮大,从而推动了地方的产业升级发展。
四、营改増后地方税体系面临的挑战
营改增改革作为中国“十二五”期间结构性减税的关键一步,其过程必然是曲折的,这其中也存在问题与挑战。
(一)保证地方政府收入,确立新的主体税种
在营改增改革之前,营业税作为地方政府的首要收入来源为地方政府筹集收入发挥了重要作用,2011年营业税占全国税收收入比重为15.25%。而营改增改革的进行动摇了营业税作为地方税体系主体税种的地位,使地方税收入骤减,加大了中央与地方收入差距,这势必要求确立新的地方税主体税种,保证地方政府的税收收入,然而培育新的主体税种非一朝一夕可成。
(二)中央与地方财政关系的变革
营改增改革使得作为中国税制体系第一大税种的增值税收入规模更加庞大,这其中是以牺牲作为地方税主体收入的营业税为代价的。中央与地方政府具有共同分享并使用增值税收入的权利,在其收入的增加的同时也要考虑如何在中央与地方间分成问题。中央与地方关于增值税分成比例的博弃也就带来了中央与地方财政关系的进一步调整,是否仅通过调整增值税分成比例来弥补地方税收入,或是采取科学的方法调整中央对地方的转移支付数额,这都是在构建地方税体系时需要考虑的问题。
(三)地方税务机构存续问题
营改增使得原来由地方税务机构征收的营业税改由国家税务机构来征收增值税,这必然造成了地方税务局与国家税务局业务工作量的分布不平衡,地方税务机构工作量骤减,而国家税务机构承担大量新增工作。此时,关于地方税务机构的存在以及地方税务机构工作人员的去留问题就付出层面。短期来看,合并国家税务部门与地方税务部门能够降低征收成本,提高税务工作效率;但从长计议,地方税体系培育成熟新的主体税种后,又激生了地方税务部门的必要性。
第三节营改增背景下构建地方税体系的政策建议针对前文中对中国营改增背景下构建地方税体系的具体分析,笔者结合营改增改革地方税体系构建面临的机遇与挑战,借鉴国外地方税体系运行的经验,针对当前中国实际,认为可从以下几方面着手完善中国地方税体系:
一、健全地方税法制体系
健全税收法律法规体系,发挥法律在税务行为过程中的监督约束作用,不仅是深化中国营改增改革的需要,也是完善中国地方税体系构建的必然要求。现行营改增改革背景下,中国税收法律法规的立法层次较低是不可回避的问题。税收法律的不完善直接导致税收政策的空白点和盲点的出现,对改革工作的具体实施和深化改革有着很大的阻碍。
首先通过现行体制中的各项暂行条件升级到法律法规文件,对各项税收相关事项以立法的形式确定,如增值税、房产税等。加强法律约束能力,确保各项税收活动有法可依、有法必依,这也遵循了中国依法治国的基本国策。在完善立法的同时,也应该加强对税收征管人员的综合素质和税收工作专业知识加强培训辅导,增加工作能力,提高工作效率。
其次,要适当的赋予省级政府一定的税收立法权限。中央政府合理划分一部分税收立法权给地方,保障了地方政府因地制宜地归集收入,实施政府职能的财政资金支持,这是中国目前构建地方税体系的基础。在划分与之事权相匹配的税权的过程中,完善的法律法规保障是必不可少的。由于中国独特的政治经济发展历史以及各地发展水平的差异,我国各地区之间政治、经济发展状态各不相同,发展水平也不均衡,各区域社会对公共产品的需求也不一样,因此,中央政府统一设置的税收法律规范不能完美适应整个国家各地区的经济社会发展的实际需求,赋予省级政府适当的税收立法权是必要的。各地根据自身经济社会发展的实际情况和现有的税源情况地方政府在合理范围内,科学设置适合本地发展需要的税种,对调动地方经济发展的积极性,合理配置有限社会资源、满足社会居民对公共产品的需求有着积极的促进作用。
二、科学调整中央与地方的财权
在我国,营业税是由地方税务机关负责征收管理,而增值税则由国家税务局征收。
营改增政策实施后,部分缴纳营业税的企业或个体生产经营者开始缴纳增值税,这个改革过程中不可避免的会涉及到中央和地方税收收入分成问题。
1994年分税制改革后,我国中央集权的财政管理体制得到一定的改善,按照财权与事权相匹配的原则,中央政府将一定的财权下放给地方政府。但由于改革体制的不完善,中央政府下放的财权难以匹配地方政府管理地区社会、政治、经济发展的事权。营改增改革将原先属于地方政府重要收入来源的营业税收入划分给了中央政府,这就导致地方政府的税收收入的相应减少,影响了地方政府处理相应事权的有效性。因此,注重协调中央政府与地方政府的税收利益分成,合理调节两者之间的财权分派,是对地方政府税收收益的重要保障。
首先,要调整在营改增改革之后,中央政府与地方政府两者在增值税收入上的分享比例;其次,允许地方政府根据当地区域经济发展现状,加大转移支付的力度,适当的调整税率,调整增收的部分归地方政府所有。最后,加强各机关、各部门之间的协调与合作,营改增试点后使得许多征收管理工作需要地方税务局和国家税务局两个部门之间进行协调,地方税体系的建立同样需要地方税务局相关部门加强与国家税务局、公安、工商等政府部门的协作,提高行政、执法工作上的效率。
三、适当提高地方税收入规模
确定合理的地方税收入规模是各国在建立与改革地方税体系的过程中都十分重视的部分,适当的地方税收入与地方税体系构建过程中所遵循的事权与财力相匹配的原则是相一致的。提高地方税收入规模,不仅应该注重增加地方税收入在全国税收收入中的比重,更应该致力与完善中国现行的地方税体系与征收管理制度。
首先,改变对多种税种统一的定额征收和定率征收的传统征收体制。多年来,我国对资源税、房产税等税种采用的征收体制已经严重影响到税收收入的有效增长,地方政府应该对不同的税种采用不同的征收管理方法和税收优惠政策。加开环保税、遗产税与赠与等新税种,培养多元化的可持续地方税体系,以促进地方政府的税源建设,从而加强地方政府的财力建设。
其次,改善现行税收体制中以费代税等不合理现象的出现,特别是现在中国正处于营改增改革的初级阶段,各项改革政策尚待完善,实施还不到位,这种不合理收费现象更是层出不穷。这种现象的出现不仅分散了地方政府的税收能力,而且不利于社会的稳定与团结,不利于政府发挥税收调控地方经济的职能。完善中国现行地方税体系,改革现有的不合理收费现象,将会在很大程度上提高地方政府的税收收入规模。
再次,提高地方对增值税的分享比例。当前的营改增改革使得原先属于地方政府收入来源的营业税收入部分转移给了中央政府,这在一定程度上减少了地方政府的税收收入,地方财政资金的减少不利于地方政府开展政府相关工作,制约了地方社会经济的发展。我国进行的营改增改革对现行的增值税分配暂行规定:营改增改革后,原来的营业税改为增值税征收过后产生的税收仍然归地方政府所有。这种暂行的政策,不利于地方税务机关于国家税务机关税收征收工作的顺利开展,容易造成征收体制的混乱以及不规范税收现象出现。针对这种现象,结合现行营改增改革在各地实施的现状分析,应在进行营改增改革的同时,科学的界定增值税在中央与地方政府之间的分配比例,减少地方政府的税收损失。笔者认为,随着增值税取代营业税趋势发展,关于新的增值税中央与地方分成比例可以调整为60:40,从而保证地方政府在实施营改增改革后的税收收入,确保地方政府有效发挥政府职能和调控地方经济发展的顺利进行。
最后,优化税务机构人力资源的有效配置,合理划并基层税收征管、稽查队伍对降低税收征管成本有着有效的促进作用。同时,强化税务机关工作人员依法征税的理念建设,减少因税务机关工作不合法造成的税收流失,继而相应地增加了地方税入规模。
四、合理构建地方税体系
在营改增改革的背景下,确定地方税体系的主体税种并配之以辅助税种是深化税制改革,完善地方税体系构建的重要部分。建立合理的地方税主体税种对对促进地方政治经济的有效发展,保障地方税收收入来源与规模有着不可替代的重要作用。然而,改变现有的税种结构,重新培养地方税主体税种并非一时一日就能完成的,结合目前中国的实际情况笔者从近期和远期两个角度提出构建地方税体系的对策。
(一)近期角度
从前文的分析中,2011年房产税收入仅为1102. 4亿元,占地方税收入的比重2. 68%,且多年来这一比重都在3%左右徘徊。因此,从短期来看,在地方税体系中培育新的税种成长为地方税主体税种难以迅速形成规模,笔者针对当下地方税体系的现实情况认为应该以共享税为主,维护中央与地方共享税,改变中央与地方共享税的分成比例。从前文的数据统计中得出,2011年企业所得税和个人所得税的收入分别为16769.64、6054.11亿元,合计约占到地方税收入的55%,可见中央与地方共享税收入也是地方税收入的重要组成部分。同时,伴随着营改增的改革,营业税慢慢消失,增值税收入日趋庞大,地方政府的财力逐渐缩减,难以与其事权相匹配。而地方税本身的主体税种尚未成长成型,维护好中央与地方共享税,同时适当调整收入分成比例便成为不二选择,这也会在一定程度上调到地方政府的积极性,发挥其政府职能。调整中央与地方共享税主要是要调整增值税的分成比例,待营改增改革彻底完成后,增值税收入将占到全国税收收入的50%以上,中央政府收入逐步增加,与此相对应的是地方政府财力的缩减。同前文的建议一样,笔者认为,随着增值税取代营业税趋势发展,关于新的增值税中央与地方分成比例可以调整为60:40,从而保证地方政府在实施营改增改革后的财力稳定,确保地方政府有效发挥政府职能和引导地方经济发展的顺利进行。
(二)远期角度
从长远来考虑营改增背景下中国地方税体系的构建,应以建立合适的主体税种并配之以辅助税种的税种结构作为出发点。根据前文中对前人和国外学者的文献研究,笔者结合当前中国实际,总结了确定主体税种的基本原则如下:第一,税基宽,税源广,筹集税收收入能力较强,是地方税收收入的重要组成部分;第二,税基流动性低,保证地方税收收入稳定;第三,保证地方区域经济社会的有效资源配置,促进区域经济平稳均衡的可持续发展。根据这一原则,提出如下建议:
1.建立以财产税为主体的地方税体系
关于地方税主体税种的选择以财产税为主体是由财产税自身的优越性特点所决定的。首先,财产税的税源流动性低,难以移动搬迁,它的征收对地方经济的影响较小。
并且随着社会主义市场经济的发展,人民生活水平的提高,政府对财产税的征收有较宽广的税基,税收收入来源和规模与其他税种相比十分的客观。其次,在地方区域中,各种不动产有不同的形态、结构、地理位置、历史年限等差异,财产税的征收方案与方法各不相同,这对增加地方政府税收收入,调动地方税务征管机构工作的积极性有着一定的促进作用。最后,对财产开征税收,对调节地区间与地区内社会居民的贫富差距有着不可估量的效果,有利于社会共同进步,稳定社会秩序,构建社会主义和谐社会。
近年来,随着中国房地产事业发展迅速,房地产行业发展规模扩大,房产经济的发展为开征房产税为代表的财产税提供了充足的税源,房地产相关收入已经构成了地方财政收入的主要来源。并且政府征收房产税,在一定程度上对调节社会贫富差距,促进社会共同进步,稳定社会秩序有重要作用。在完善房产税的过程中,首先,要扩大房产税的征收范围,将房产税征收范围扩展到农村地区,并考虑对存量房征收;其次,合理设定房产税税率,规范计税依据,避免重复征税现象的出现。
2.构建稳健的辅助税种体系
目前资源税收入在中国地方税体系中所占比重较小,2011年资源税收入占地方税收入2%不到,对地方税收入的贡献较小。笔者认为应该发挥资源调节级差收入和筹集税收收入的功能,分地区逐渐扩大资源税的征收范围,如将森林和水资源逐步调整为征收对象;适当调整资源税的税率,增加资源税的税负水平,提高资源税收入;改变资源税的计征方式,即改从量计征为从价计征,以期与资源市场价格相联系,发挥资源税的调控功能。
对城市维护建设税的改革主要是改变其附加税的性质,不再依附于增值税、消费税及营业税,而是改革成一个独立税种,其收入用于城市内公共设施的建设和维护。相应地,城市维护建设税的计税依据可以考虑变为城市内生产经营者的收入额,而征税税率的调整则可由省级政府根据当地经济发展实际情况具体调整。
车船税一直是地方税体系中的小税种,属于财产税的范畴。作为地方政府的收入来源之一,其主要功能定位是合理调整汽车消费,减少汽车带来的污染问题。而现阶段对于载客汽车按排气量来征收车船税显然难以达到这一目的。根据西方国家多年经验,多以汽车的价值或发动机标明功率作为计税依据,中国也可以考虑釆取这一计税依据,使车船税征收更加科学规范。
对于土地增值税的改革要充分发挥其调节房地产市场价格、抑制投机炒房、调整房产收益格局的作用。其根本思路是将土地增值税内化到房地产税收体系中,逐渐取消土地增值税,合并到房产税中,而用所得税来对原转让取得的增值额征税。这对于深化中国税制改革,培育新地方税体系主体税种具有重要意义。
开征环境保护税,是将由于企业经营所造成的环境污染治理费用融合进企业日常经营的生产成本当中,通过市场经济的价格机制来控制环境污染。随着中国社会主义市场经济的发展,城市企业工业化进程速度加快,环境污染已经成为城市文明进步的一大阻碍。通过征收环境保护税,一方面不仅可以提高地方政府的财政收入,另一方面更有利于控制环境污染现象的加重,促进工业企业等其他生产企业采用高新生产技术,更新企业生产设备与排污设备,将环保节能意识充分融入企业生产经营过程中。
中国是世界上的人口大国,为了保障全体居民的社会福利,社会保障制度在中国很早就开始实施,经过多年的实际操作,中国的社会保障制度有了很大的发展与提升,但是由于体制的不完善,中国现有的社会保障制度在资金操作方面有一定的漏洞与缺陷,政府设定的社会保障收费政策已经不能满足中国庞大数量的社会居民的需求。保障社会保障制度的正常运行的需要一定的资金支持,开征社会保障税势在必行,并且社会保障税涉及面广,税基宽广,影响范围较大,收入来源充足。国际上经济较为发达的几个国家早已开始征收社会保障税,一方面不仅完善国家社会保障制度,另一方面也增加了政府的税收收入,提高社会居民的福利水平。由于中国特定的历史条件决定的各地政治、经济发展不平衡的现状,各地居民的人均收入水平差距较大,就现阶段来看,实现社会保障税的全国性统一有一定的实际难度。如果中央政府在全国范围内实行统一征收社会保障税,必然造成资金使用上的倾斜,这与维护社会公平的初衷相违背。因此,笔者认为分地区、分阶段、分项目逐步实现社会保障税的征收更符合中国现有的实际国情。开征社会保障税,可以先在各省级单位试点征收,由省级地方税务机关负责征收管理,将社会保障税划归地方税,随着经济的发展与社会的进步,各地经济社会发展现状具备在实行全国性社会保障税的条件时,再逐步在全国统一社会保障税的征收管理。
开征遗产与赠与税对筹集税收收入,调控地区贫富差距有着重要意义。在现阶段,应先在部分地区进行试点,逐步推动遗产与赠与税的发展。即先在经济较发达地区进行改革,税率采用累进税率,且试点阶段起征点不宜过低;另外有效控制税源也是幵征遗产与赠与税必须注重的一点,要建立起对富裕人群的财产监督,防止财产向外转移现象的出现。
五、加强税收征收管理制度建设
(一)明确征管权限
在财政分权体制下构建地方税体系,合理划分征收管理权限是保证地方税收活动正常有序进行的必要条件。在营改增改革的背景下,原由地方税务机关征收的营业税改为国家税务机关征收的增值税,地方财税收入减少,无形中增加了国家税务局和地方税务局两个系统之间的利益冲突。在这样的情况下,合理分配税收征管权力,调整国家税务局和地方税务局两部门的利益分配有着重要的意义。国家应该通过立法形式保障国家税务局和地方税务局两个部门的税收征管权限,确定各税种的计税依据,从而避免国家税务局和地方税务局两部门出现征税混淆、重复征税的现象。
(二)分流税务机构人员与工作量
营改增改革之所以在上海幵始试点是因为上海国家税务局和地方税务局并未因1994年分税制改革而分开,这有利于营改增业务的顺利进行。而全国其他地方分设了国家税务局和地方税务局两套税务机构,营改增使得原来由地方税务机构征收的营业税改由国家税务机构来征收增值税,这必然造成了地方税务机构工作量骤减,而国家税务机构承担大量新增工作。对于这种现象的出现,笔者建议分流一部分地方税务机构的工作人员至国家税务机构,即对原来征收营业税而后改为增值税的部门调整至国家税务局,采用"业务跟着人走”的原则。这种做法不仅保证了营改增业务的顺利开展,而且保留了地方税务机构,对地方自身税务工作的开展也存在必要性。
(三)规范各税收执法部门的执法权限,加强征收执法力度
地方税务机关为保证税收管理工作的顺利开展,尤其是在国家进行营改增的背景之下,加强税收执法管理,依法管理税收工作十分必要。各级地方税务机构要严格按照《税收征管法》的处罚规定,加大稽查管理力度,对纳税人纳税过程中出现的偷税、漏税等违法行为加大处罚力度,涉税犯罪行为一定要按照规定移送司法机关追究具体责任,从而达到有效制止偷漏税等违法行为的蔓延。同时,对一些情节恶劣、影响力大的的违法纳税行为要充分利用社会舆论与传媒等体制的优势,在电视、报纸等新闻媒体上予以曝光,让社会舆论督促有关纳税当事人依法纳税和征税。通过进一步规范税收执法权限,加强执法监察的力度,使各地政府的税收征收管理工作更加法制化、科学化、高效化、社会化,以健全的税收执法与监督处罚机制来确保税收执法的顺利进行。
(四)提高税收征管执法人员整体素质
税收征管人员的政治素质、专业素质、文化素质对税收工作的顺利实施和政策开展有着十分重要的作用。首先,应该提高行政人员的政治素质,培养他们认真贯彻执行国家的方针、政策的大局意识、法制意识、自我约束能力以及高度的敬业精神。其次,税务人员应具有专业的业务素质,营改增改革使得国税与地税两部门需要学习新的税收政策与规定,各部门从领导到一线税务工作人员都必须加强自身管理水平与业务知识能力的学习,提高职业素养,以保证在工作岗位中能适应新形势的变化,从而提高税收工作的效率。再次,加强对税务人员科学文化素质的培训,文化素质的培训包括财政、税收、金融、财务、会计、法律、计算机等多种门类知识水平的提高,从而更好地提高税收征收管理工作的效率。
(五)提高税务机关的内部管理水平
营改增改革之前,中国营业税与增值税征收管理过程中存在开具虚假发票、制作虚假增值发票的现象,这直接影响到国家的税收收入。而在营改增改革进行过程中,为了保障中国现行地方税体系的完善与发展,采用科学的征管办法,先进的征管模式,健全的执法考核机制,严密的税收监控网络对减少工作程序混乱、违法犯罪现象的出现有着重要的作用。科学合理的征管方法可以做到减少税收流失,降低征收成本,缩减漏征漏管户,避免税务人员违法违纪行为,提高纳税人遵纪守法觉悟。加大对地方税收征收管理过程中出现的偷税漏税、开虚假发票、制作假发票等违法现象的处罚力度,保证地方税的征收管理工作合法有序高效的进行。
(六)加强税收征管的监督机制
规范有序的地方税征管体系的正常运转,必须有严密高效的税收司法保障体系做后盾。借鉴国际上成功的经验,根据中国的实际情况,比较适合中国国情的税收保障体系应该是相对独立的税收保障体系。目前,应该合理设置税收司法机构,使之适合中国税收法制工作的需要。并在此基础上,加强各税收征收管理机构对税务司法程序的了解,使我国税收管理工作更加科学化、系统化、法律化。
(七)加强与其他政府部门的合力协作
首先在税款征收的过程中,地方税收部门的征收管理工作必须保持独立性,不受其他部门的影响。其次税收工作离不幵相关部门支持和协作,地方税务部门要重点加强几个方面的协作:一是加强与财政局、国家税务局、工商局、统计局等掌握税源信息部门的协作;二是加强与代征代扣代缴单位的协作;三是加强与维护税收秩序部门,如公、检、法部门之间的相互协作;四是充分利用社会媒体宣传,促进税收工作的顺利幵展。
通过政务协作,充分利用好社会资源,建立健全协税、护税网络,提高税务行政效率,营造良好的税务工作环境。
六、相关配套措施改革
中国地方税体系的构建不仅需要自身的发展完善,也需要相关配套改革措施的积极配合。
首先,科学调整中央对地方转移支付力度。在前文的分析中已经看出,中国地方区域经济发展极不平衡,各地地方税收入差异明显,同时中央税收入所占全国税收收入比重日趋提高,地方政府则逐渐下降。地方政府只有拥有足够的财力保证才能更好地发挥其职能,促进当地经济的稳定发展。此时,中央对地方的转移支付可以弥补地方政府收入流失,补充地方政府财力,缓解地方财政缺口的压力。由于中国东、中、西部经济发展极不均衡,中央在考虑转移支付时应向中部和西部重点倾斜;另外,随着中央政府财力的逐渐增强,中央政府应适当加大转移支付力度,特别是专项转移支付,充分发挥政策引导作用。
其次,合理规划地方债务规模。近年来,随着地方政府财政收支缺口现象的出现,地方政府越来越多地通过直接借债或担保的方式借入地方性债务,多用于公共基础设施和服务的提供。然而,另一现象也伴随出现,即多地地方债务数额庞大,甚至债务率超过100%,给地方政府偿还带来压力。地方政府通过债务融资虽然可以在一定程度上解决“钱紧”的问题,但也要根据合理的事权安排,不能盲目的借债,造成难以挽回的局面。
笔者认为,首先应在立法保证地方发债的合法性;其次,通过建立严格的审批、监督机制来控制地方债务规模的增加;最后,合理调整地方政府事权,变革地方官员的晋升机制,从而配置适当规模的地方债务规模。
