第三章中国地方税体系的历史演进及现状分析
第一节中国地方税体系的历史演进
长期以来,中国实行的都是中央集权的政治模式,地方税体系萌芽较晚,直到北洋政府时期才出现了真正意义上的地方税。正确认识中国地方税的历史演进也是为研究当下中国地方税体系构建提供了现实的经验总结,对中国地方税体系现状的研究可为中国地方税改革提供现实依据。
一、1994年以前中国地方税体系的变迁
中国早在奴隶社会时期,就开始出现了中央税与地方税的萌芽,但是由于早期社会高度集中的中央集权政治体制,再加上落后的经济发展,使得地方税制没有得到很好的发展。在北洋军阀时期,中国第一次真正以立法形式确立中央税和地方税。1912年,北洋政府颁发了明确划分国家税和地方税的草案,规定中央征收的税收为中央所有,地方政府因政务需要筹集征收的税收收入归地方政府所有,并同时规定了划分税收的原则和税种。但是由于当时政局的不稳定、政府腐败不堪等原因,中央政府任意收缴地方税收入,地方政府财政收入微薄,因此可以说这个草案没有得到很好的实行。民国时期,中央政府为了解决当时财税制度混乱的局面,借鉴西方发达国家改革税制的经验,将中央税权分权一部分给地方政府,新增开设多个税种,按照中央统一分权,地方分级管理的模式进行税制改革。
新中国成立后,为了稳定国家财政收支的平衡,解决国民政府遗留的经济发展不平衡等问题,中央政府在1950年在颁布并实施《全国税政实施要则》,建立了新中国的税收制度,统一了国家的财税制度。后来又颁布相应的法规规定了税务机关开设的十四种税种的名称,这说明地方税制度在新中国真正以立法形式确认下来,保证了地方政府的财税收入。但是第一个五年计划时期,政府为了适应当时政治经济发展的需要,中国的税收征收管理实行的是高度集中制,全国的税收政策条例等全部由中央政府制定,并且开始了 “简化税制”的改革,工商税制得到了前所未有的重视,而地方税则渐渐淡出了税收体系,地方税收入大幅度下降,严重影响了地方政府实施政府职能的能动性。
随着中国政治经济发展水平的提高,新中国成立初期建立的税收制度已经不适应经济社会快速发展的需要。为了促进国家税收的发展,适应新经济形势的需要,建立新的税收制度破在眉睫。因此,中央政府决定实行“简化税制”为中心的税制改革,地方税制在一定程度上得到了简化,同时地方的税收征管权限也得到了扩大,可以在法律规定的范围之内确定征税税率等。在20世纪80年代,中国又进行了三次税收制度的改革,1980年税制改革中中央政府赋予地方政府一部分税权,实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制,扩大地方的税权,地方税收入大范围增加,但是这种改革并没有改变地方政府缺乏税权和征收管理权限的现象,并且地方税种类稀少,地方税收收入主要来源于区域内各企业、事业单位缴纳的税款。1985年,中央将地方税种固定划分成了 12类,而后在1988年税制改革中增加到了 18种。此时,地方税制有了很大的发展,地方政府的税收收入有了飞跃式的提高。但是也存在一定的弊端,由于中央政府并没有允许地方政府根据其当地经济发展情况,配置相应的税收征管机构,因此中国还没有在真正意义上完全实现地方税体系的改革。
二、1994年分税制后地方税体系的形成与发展
二十世纪末期,中国进入市场经济体制发展轨道,为了充分适应社会主义市场经济发展的需要,解决中国税收体制目前面临的税收制度不统一、中央地方税负不公、地方税收规模扩大等现象的出现,对财税管理体制进行了一次大范围,大力度的改革。依据“统一领导,分级管理”的原则,为了合理的界定中央与地方的财权与事权,设置国家税务局和地方税务局两个税务系统负责征收相应的税收,并将税种进行了不同层次的划分,精简了原先繁多复杂的税种,这标志着地方税体系的基本模型己经确立,这样就在一定范围内扩大了地方税的征收范围和征管权限,保障了地方政府的税收收入。同时地方政府可以根据当地经济社会发展的需要,合理支配税收收入,税务制度也逐渐朝更简化和更高效的方向发展。1994年分税制改革实施一年,当年国内生产总值涨幅达到11.8%,商品流通扩大了 31%以上,外贸也得到一定发展。
1994年分税制改革之后,我国政府为适应经济发展形势的需要,维护社会的和谐稳定,又针对部分税制进行了改革,使中国的税制体系得到进一步完善。主要包括:
1.1994年取消了集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税、工资调节税。
2.为鼓励固定资产投资,推动经济发展,国务院决定从2000年元旦起暂停征收固定资产投资方向调节税。
3.1994年分税制改革后地方政府拥有屠宰税和筵席税的管理权,但自中华人民共和国国务院令第516号宣布后,筵席税和屠宰税已经失效。
4. 2001年车辆购置附加费停止征收,同时开始征收车辆购置税;2007年车船税开始正式征收。
5.2002年起,企业所得税(铁道部、各银行总行及海洋石油企业除外)和个人所得税收入在中央和地方之间按比例分享,2002年分享比例为50:50,2003年后为60:40。
6.为给农民减负,2000年开始推行农村税费改革;2006年,取消了除烟叶税以外的所有农牧业税;2006年5月开始征收烟叶税。
7.2006年对中国当时的消费税的税目、税率进行了一次大规模的调整。
8.2006年经研究修改了城镇土地使用税暂行条例,并从2007年下半年开始外商投资企业、外国企业和在华机构的用地也归入征收范围。
9.为维护国家的税收主权,适应中国市场经济发展和国际发展趋势的要求2007年,第十届全国人大第五次会议审议通过了《企业所得税法》,结束了企业所得税法律制度对内、外资分立的局面,建立起一个规范、统一的企业所得税法律制度。
10.耕地占用税暂行条例于2007年12月颁布,并于2008年开始实施。
11.金融保险业的营业税,从1997年起,税率由5%提高到8%,2001年起又分3年从8%降低到5%,并在2002年明确福利彩票机构发行销售福利彩票取得的收入不征收营业税,暂免征收企业所得税。
12.证券交易印花税的分享比例从1997年起由原来中央与地方各分成50%,后经过多次调整为中央占97%,地方仅占3%。
13.根据国务院颁布的通知,2010年12月1日后外资企业及个人需按规定缴纳城市维护建设税和教育费附加。
14.2011年11月1日起,在全国范围全面实施原油、天然气资源税的从价计征改革。
15.2011年9月1日起,对个人所得税制进行调整,将工薪所得减除费用标准提高至3500元/月,同时将9级超额累进税率改为7级、最低档税率由5%降为3%,适当扩大了高档税率的征税范围。
16.2009年起城市房地产税暂行条例废止,原纳税人依照房产税暂行条例缴纳房产税。2011年1月28日起开始上海市和重庆市开始对个人住房征收房产税的进行试点。
17.2009年,增值税由生产型转为消费型改革在全国全面推开;2013年8月1日,营改增试点在全国范围内推开,同时择机扩大试点行业范围。
自1994年以来经过多次税制改革,中国的地方税体系有了一定的发展,逐步趋于合理,但不难发现地方税税种及收入但是存在一定程度的缺失,当前中国全部税种划分情况如下表3-1所示:
第二节中国地方税体系的现状分析
一、中国地方税体系取得的成效
1. 1994年以前,中国实行的中央政府高度集权的财政管理体制,这种财政包干体制,已经不适应中国市场经济高速发展的需求,分税制改革应时而生。这次分税制改革是中国历史上力度最大、最有效的税收制度的改革。按照事权与财权相结合的原则,在保证中央政府和地方政府事权和财权合理分配的前提下,中央划分一定财权给地方,从而就扩大了地方税的征收范围和征管权限。同时配合逐渐完善的法律法规建设,使得中央与地方各级政府之间的税收分配更加趋向科学合理发展,中央和地方税收分配制度稳定运行。
2.它反映了中国地方税体系发展进入了一个新的阶段,完善了中央和地方税收征管体系,保证了税收征管活动稳定高效的进行,确保了中央和地方税收收入都逐年稳步增加,地方税收收入占地方总财政收入的比例上升明显,已经成为地方政府财政收入最主要的资金来源。这不仅在一定层面上调动了地方政府工作的积极性,也更好的促使了地方政府为实现其政治职能,充分高效的运用当地的财税收入,投入地方的经济发展建设中。
3.新设立的国家税务局和地方税务局两个税收征管系统,解决了从前税收征管混乱不堪、税收收入大范围流失的现象,规范了各个部门的征管范围,保证了中央政府和地方政府的财税收入。实行分税制后,中央与地方政府都有了自己固定的税源,在一定程度上调动了各级政府的理财积极性,地方政府的税收收入也有了较大幅度的增长,为地方政府职能实现提供了必要的财力保障。
4.充足的财政资金保障促进了地方政府充分发挥调控职能,对地方区域经济发展进行引导和干预,宏观把握地方经济发展。在平衡地方区域经济,维护社会公平与效率的基础上,利用财政政策激励企业积极进行科技创业与产业结构的调整,实现区域支柱产业的优化升级,同时优化社会资源的配置,促进地区现代企业制度的形成与发展。
二、中国地方税体系存在的问题剖析
1994年实行的分税制改革,是中央与地方间根据各自职权范围划分税种和管理权限的一种分级管理的财政体制,初步建立适应社会主义市场经济体制的地方税体系,但随着市场经济的发展,问题也逐步显现。
1.法律制度不完善
中国在1994年分税制改革后,虽然地方税体系初具框架,但是地方税体系的法律制度规范仍然不完善。第一,财税制度立法权高度集中于中央政府手中,尽管中央政府在1994年税制改革过程中,在某些方面给予了地方政府一些税收立法权限,但是从总体来说,仍然是中央政府控制了税收立法权,税权过度集中在中央政府手中的局面并未发生实质性的改变,在一定程度上影响了地方政府实现其政治职能的积极性。第二,缺乏统一的法律制度来规范税收权限的划分,现行的税收法律只有三部是由全国人大制定,其他法律多是由国务院等相关部门以暂行条例颁布的法规,造成了地方税税收管理制度不完善,立法工作远远落后于市场经济发展的需要。
2.地方税收入规模小
我国政府收入的主体为税收,政府的正常运作必须以充足的财政收入为基础。地方税收作为地方政府财政收入的来源,是保障地方政府充分发挥职能、提供区域公共产品、满足区域内社会居民对公共服务需求的重要物质保障,也是促进地方经济发展的重要经济基础。尽管分税制改革改变了中国税权中央集权的局面,地方政府拥有了一定的财权,但是由于税种设置不合理,税收征管权限不到位等问题的存在,使得地方政府的税收收入仍然处在较低的水平,对地方政府的支出贡献较小,从而制约了地方经济的发展。
3.主体税种设置不合理
地方税主体税种的设置是影响地方税税收收入的重要方面,在中国现有的地方税税种收入里,除营业税、所得税之外,其他都属于零星分散的小税种范围,收入规模较小。
地方税税种设置不合理,主体税种缺位造成了地方税收入过低的现象出现。这严重影响了地方税收征管税源的稳定性,造成了地方财税收入大范围的流失,不利于地方税收结构的稳定性和地方经济的发展。
4.地方税收征收管理体制不规范
第一,中央高度集中的税收管理权限影响了地方税体系的发展。中央与地方税收管理权的划分需要在宪法中得到明确的体现,或者最高立法机关制定基本法以明确,而中国的税权划分却一直没有一个统一法律来规定。这种处理方式使税权的划分成为了中央与地方博弃的过程。几乎全部的税收立法权都集中在中央,地方有权制定实施细则只有在局部小税种,如房产税、车船税、城市维护建设税、城镇土地使用税。这直接导致了地方政府事权与财力的不对称,影响地方政府职能的发挥,造成了各种收费的泛滥。而且这种过度集中的方式,严重抹煞了地方区域优势特点的发挥。
第二,税收征收管理机构有失合理,在1994年分税制改革之后,中国开始实行国家税务局和地方税务局两个税务系统分别征收税收的分级征管体制,但是按税种征税的体制依然造成了两个征税部门的诸多矛盾。中央与地方共享税多由国家税务局来征收,这在一定程度上打消了地方税务部门对该部分税源征管的积极性,从而造成了一部分地方税收入的流失。控制税源已经成了地方税务机关的头等难题,这也促使了地方政府过多的干预了地方税务机关的税收执法,肆意增加税收任务,导致某些地区大范围出现违法征税的现象,国家税务局和地方税务局的交叉管理,不利于对税源的监控。从税款征收权来看,国税局代征了大部地方税收收入,使地方税务机构本身的税收管辖权流失。
从税务管理权来看,地税部门对既缴纳增值税又缴纳地方税的纳税人无权进行税务登记,无法保障征收权和管理权的相统一,使地方税务部门对所征的税源难以进行有效的控制。另外,征管人员的素质及征管手段都有待提高。推行新的征管方式,必须依据现代化的管理方式为依托。
第三,地方税务部门的行政力无法得到充足的保障。。公检法部门对维护正常的税收管理程序有着重要的意义,但是由于我们各机关单位体制的限制和相关法律政策不完备,致使在具体的行政执法过程中,各单位配合度较低,从而导致了低效率低收益的办事结果。
三、中国地方税体系对地方经济发展的实证分析
长期以来,中国地方政府的收支绝对规模始终呈上升趋势。在〗994年进行分税制改革后,中央与地方政府的财政收支规模发生了重大改变,本节主要就地方税基本规模和结构与地方经济增长的联动效应进行分析。
(一)对地方税收入规模的分析
1994年的分税制改革,是中国税制改革标志性的分水岭,由此,中国地方税体系初步建立。表3-2显示了 1994年分税制后中国地方税收入和中央税收入规模的情况。
从上表3-2中可以看出,自1994年分税制改革以来中央税收入和地方税收入都得到充分的增长。地方税收入从1994年的2294.91亿元增长到2011年的41106.74亿元,整体增长了约16.9〗倍;而中央税收入,自1994年的2775.89亿元增长到2011年的48631.65亿元,提高了约16.52倍。另外,从表中也可以看出地方税收入规模一直低于中央税收入,表明地方政府在财力上逊色于中央政府,中央政府掌握财力过多,可能会导致地方上财力与事权的不匹配。下表3-3列出了地方税收入与全国税收收入的比重关系:
从表3-3中看出,自1994年以来地方税收入与全国税收收入的绝对值每年都在增长,但地方税收入对全国税收收入的占比情况则有所变化。我国的地方税收入占全国税收收入的比重从1994年至1998年来,一直稳步增长,至〗998年增长到48.81%;而从1999年到2007年呈现逐年降低的趋势,处于较低水平,2004年所占比重最低,仅为38.88%;从2008年,地方税收入所占比重由开始稳步增长,在2011年达到45.81%。
可见,地方税收入在全国税收收入所占比例呈现一个波动的状况,所占比重达不到一半,仅在40%附近波动,下面再结合地方税收入的增长速度来分析,如图3-1所示:
从图3-1中可以看出,1994年至1998年地方税收入的增长速度均高于全国税收收入的增长速度,这要归功于1994年的分税制改革,刺激了地方政府组织地方税收入的积极性,使其收入迅速增长。但1999年开始,地方税收入增长乏力,均低于全国税收收入的增长速度,直到2008年才超过全国的增长速度,并保持至2011年,其中主要是由于中国房地产事业的迅速发展,带动了上下游产业的发展,从而推动了地方税收入增长速度的增加。
从上图3-2中可以得出,虽然自1994年来地方税收入逐年增长,但地方税收入占地方财政支出的比重随着年份增减变化。地方税收入占地方财政支出的比重在一定程度上体现了地方税收入支持地方履行政府职能的贡献,从1994年到1997年这一比重逐渐上升至43. 34%,后开始逐年下降至2002年的33. 58%,这也是各年的最低比重。从2003年至2011年,这一比重基本稳定在35%左右波动。虽然地方政府可通过转移支付获得一部分收入,但是地方税收入对地方财政支出的贡献仅在35%左右仍然处于较低水平,这也同时表明地方政府自身财力不足,大量依靠转移支付等收入。
(二)对地方税收入结构的分析
经过上述对地方税收入规模的分析,不难发现地方税收入在全国税收收入所占比重偏低,归集收入能力偏弱,难以平衡地方财政收支,下面再结合地方税收入的结构做进一步分析。
上表3-4列出了 1994-2011年中国地方税主要税种的收入情况,2011年全国地方税收入总量为41106.74亿元,其中所占比重较高的是营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税以及土地增值税,为地方政府筹集税收收入发挥了重要作用,收入分别为13679、16769.64、6054.11、2779.29、2062.61亿元。同时,也不难发现房产税和城镇土地使用税虽然总量相比不大,但是增长十分迅速,2011年相比2010分别增长了23.30%、21.74%。
上表3-5列出了各地方税主要税种占地方税收入中的比重,总的来看,营业税的贡献最大,近年来一直稳定在33%上下,2011年占地方税收入的比重达到33.28%;其次是企业所得税和个人所得税,但考虑在现实运行中,一方面,营业税、企业所得税和个人所得税并不是单纯的地方税种,还存在与中央共享的部分。另外,在当前“营改增”的背景下,随着增值税的逐渐扩围,营业税将被逐步退出舞台。因此,营业税己难以担当地方税主体税种的角色,地方税主体税种缺失的问题凸显。另外,从表中也可发现城市维护建设税、房产税和土地增值税作为完全意义上的地方税种也占据一定比重,这主要是由于近年来中国房地产事业的蓬勃发展,地方政府在房地产相关行业获得大量税收,这也是地方政府大力发展房地产行业,造成“土地财政”的原因。因此,对于地方经济发展,调整产业结构,促进优化升级也是地方税体系应该完成的任务。下面再结合分地区地方税收入情况进行分析。
上表3-6列出了 2011年全国分地区的地方税收入及GDP情况,从中发现广东、江苏、上海的地方税收入总量最多,分别为4548. 66、4124.62、3172. 72亿元,而西藏、青海、宁夏的地方税收入之和占全国税收收入的比重仅为0.38%,说明中国地方税收入存在很大的地域差异性,发展极不平衡,相对落后地区只能通过中央的转移支付等方式来增加地方政府收入。究其原因,主要是由于经济发达地区第三产业发展迅速,缴纳营业税数额较大;而经济欠发达地区由于第三产业发展滞后,筹集的营业税收入较少,从而导致地方税收入总额较低。而交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税的改革下,有利于减轻第三产业税收负担,促进欠发达地区第三产业的发展。
