第二章地方税体系的理论分析
第一节相关概念的界定
一、地方税的涵义
构建中国的地方税体系的首要一步是对地方税及地方税体系的相关涵义有个全面的掌握。通过1994年进行的分税制财政管理体制改革,政府具体把全部税种具体划分为中央税、地方税和中央和地方共享税三种。在分税制这一大框架下,地方税是相对于中央税而划分的一类税收。学术理论界关于地方税的定义存在尚未达成统一认识。如《财经大词典》中将地方税定义为:“根据财政管理体制的规定,凡是划归地方政府固定收入的税种称为地方税,对地方税,地方政府拥有较大的管理权。”?在《现代经济辞典》中将地方税定义为:“地方税,又称‘地税’,‘中央税’的对称。由中央统一立法或授权立法,收入划归地方并由地方财政负责管理的税收,地方财政收入的主要来源。”笔者参考多方定义后,将地方税定义为地方政府为了实现其政治、经济等职能,根据国家税收管理体制的规定,由中央或地方立法,地方统一征收税收并管理的税种,在这种税制下,其税收收入归属当地政府部门。在分税制改革的框架下,中国的地方税税种包括为营业税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税、车船税、资源税、烟叶税、耕地占用税和契税等11个税种。
地方税作为中国财政税收体系的重要组成部分,也是中国税收收入的主体部分之一,它是根据分级政府拥有相对应的分级财权而建立起来的。它的建立从根本上体现了中央政府和地方政府合理处理财政分配关系的原则,在保证中央政府宏观主导经济发展的基础上,着力发展地方财税机构,扩大地方政府收入来源,引导地方区域经济发展。
二、地方税体系的涵义
地方税体系并不等同于地方税,关于地方税体系的概念涉及财政管理体制的范畴。
在本文中将地方税体系定义为是指一个由税权、税收收入、制度及征管四个方面组成的有机整体,它的构建必须与地方经济发展的实际情况相适应。中国的地方税体系是个各地方政府为了保证其地方税收收入,实现其职能,在中央和地方划分其事权的基础上,根据税收管理体制的规定,由地方政府实现税收征收管理的权限。在当前市场经济条件下,合理划分中央和地方的税权,完善中央和地方的财政分配关系,是保证地方财政收入,实现地方政府职能的关键。因此,科学合理的设置地方税体系,建立完善的地方税制度,在保障政府的行政职能,实现各级政府的财政收入稳步增长,有效促进地方经济的发展,维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。自1994年后,中国的地方税体系初步建立,之后陆续进行了多次的改革,标志着中国地方税体系已经初步确定,地方政府拥有了一定的税收管理权限。这在一定程度上实现了各级政府的分级财政,为各级政府实现其职能提供了物质基础。
税权是地方税体系的重要组成部分,它是指地方政府掌握的税收征收和管理的权限,主要是由税收的立法权与征管权组成。立法权与税收征管权是地方税体系权力的重要基础,其中立法权是建立地方税体系,掌握税权的核心内容。因为构建地方税体系,必须要有完善的法律法规作为依靠,保证各项财政税收活动有法可依,同时监督各项财税活动的法律保障。在中央政府统一领导税权的基础上,释放一部分税权给地方政府,地方政府可以因地制宜地利用税权来进行征税、管理和监督等行政行为,促进地方政府更有效的开展税收征收活动,管理税收实务。
作为地方税体系旳要素之一,地方税制度简称地方税制,是指一个地区在一定时期内关于地方税收的各种法令和地方税收征收管理办法的总称。
税收收入是地方税体系的构成要素之一,它是地方政府实施政治、经济等职能的资金保证。地方税收入,是指由中央或地方立法,地方统一征收税收并管理的税种而产生的税收收入,其归属为当地政府,因此地方税主体税种的选择和培养是构建地方税体系的重要研究内容。
三、其他相关概念的界定
除了地方税与地方税体系概念外,还有一些基本概念容易混淆,进而可能影响进一步的分析研究,因此在这里先予以界定。
第一,地方税收,指的是一个地方政府征收并使用的税,属于地方财政的固定收入?o地方税收由地方税务部门负责征收管理,收入全部用于地方政府的各项支出。
第二,地方税收入,是相对于中央税收入而言的,是指由中央或地方立法,地方统一征收税收并管理的税种而产生的税收收入,其归属为当地政府。
第三,地方政府的税收收入包括两个部分,即地方税种收入和中央与地方共享税中地方政府的分成收入。
第二节构建地方税体系的相关理论
西方公共产品理论、财政分权理论、主体税种选择理论共同构成了构建地方税体系的理论基础,并从不同方面支撑着地方税体系的构建。
一、西方公共产品理论
西方公共产品理论是财政学的核心理论,对中国经济社会的发展和政府财税体系的改革有着很重要的借鉴意义。西方公共产品理论早在18世纪初欧洲自由经济发展体系盛行的时候便有了萌芽,其主要思想集中在政府是提供社会公共产品的主体等方面。
公共产品是指具有非排他、非竞争性的产品,具体是指社会中一部分人消费某种公共产品时,对其他人消费该公共产品并没有影响,即不排除其他人在同一时间对该公共产品进行消费,也不会增加他们消费的边际成本。西方公共产品理论最核心的内容是明确了政府职能问题。政府是国家经济的宏观调控者,它在优化资源配置、调控国家经济、实习公平与效率方面比市场经济体有着极大的优越性,因此政府也就成了西方国家提供公共产品和服务的主体。但是相对于国防、外交等全国性公共产品,由于受时间、空间等客观条件的限制,地方性公共产品在一个地区的经济活动过程中可能会出现信息不对称等现象,这样中央政府便不能公平、高效的提供公共产品,这时候地方政府便成为提供地方性公共产品和服务的有效主体。地方税体系是政府有效提供地方性公共产品的强有力支撑,地方政府需要拥有健全的财税体系,只有当地方政府具备与事权相统一的财力时,才可以更好的履行其政府的职能,提供地方社会居民满意的公共产品及服务。
二、财政分权理论
财政分权是历史发展的必然选择,曾经实行中央政府高度集权的国家最终都经历了失败的过程,实践证明只有中央政府和地方政府各司其职,充分发挥各自的优势,才可以保证国家各项社会民主及经济事务有序的发展。
财政分权是指为了实现政府长期有效的提供公共产品,维护政府事权与财权相匹配,实现效率与共,中央政府在一定范围之内保证地方政府财政税收的权利,允许其自有支配税收,决定财政预算规模和支出结构,促进地方政府更好的行使事权和财权。传统的财政分权理论主张将更多的社会资源分配的权利交由地方政府,因为地方政府更了解地方实际发展情况,更清楚当地居民的生活偏好,这样,便可以提高整个社会资源配置的有效性;而第二代新的财政分权理论则把出现政府寻租的情况纳入考虑范围之内,认为高效的政府应该与地区的居民充分交流,互相激励。
财政分权是大部发达国家改革过程中的必经之路,因为地方政府在了解居民对公共产品的需求、偏好信息等方面相比中央具有天然的优势,因此实行财政分权制,保证了地方政府拥有一定的财权,地方政府可以更有效的推进当地公共事务的进行,保证社会资源分配的公平性和高效性,使整个社会的福利达到最大化。在实行财政分权的体制下,地方政府的财政收入大多来源于地方的税收收入,在这种情况下,居民从保护自身福利和利益的角度的出发,会更积极的参与政府的公共事务,稳定民主事务的进程与发展,对地方政府行使政治事务及财政权力进行了有效的监督,这便同时也促进了地方民主制度的稳定与发展。
三、主体税种选择理论
建立合理高效的地方税体系的核心内容关键在于地方税主体税种的设置,主体税种是具有稳定高效的税源和广泛的税基,因而税收收入较大的某一类或者某几类税种的统称。在九十年代的研究中表明,在美国等发达国家中营业税、个人和企业所得税收入等占到了较大的比例,成为发达国家地方税的主体税种,而发展中国家的财产税等是主体税种。
中国历年来也有诸多学者进行了地方税主体税种选择的研究,其中林波(2005)等学者认为营业税则应成为主体税种,因为从现阶段地方税征收总量来评估,营业税占据了主体的位置;而刘蓉(2005)、高培勇(2013)等学者认为应该将财产税作为地方税的主体税种,因为财产税税源范围大,税基较宽且有非流动性明显,可以最大限度的保证地方的财税收入,同时也符合受益原则。然而,考虑当下“营改增”的背景下来分析,首先应该遵循以下原则:
第一,以立法原则为依托,符合基本国情选择税种作为地方税的主体税种的首要前提是必须以遵循中国的税收法律为原则,在考虑国家经济发展形势和当地经济发展的实际情况基础的前提下,选择具有较强稳定性的地方税税种为主体税种。
第二,税源稳定,税基宽广,收入规模大地方税的主体税种是保证地方税税收收入的核心因素,其收入必须占地方税总收入相当的比重,以保障当地政府经济发展和社会建设的财政支出的需要。因此,它需要有大范围的稳定税源和较宽的税基来保证较高的税收收入。
第三,税基的流动性较低税基具有非流动性也是主体税种选择需要遵循的一项重要原则。如果地方税税务机关征收具有流动性税基特点的主体税种,就会动摇以经济效率为标准的税基,导致地方财税收入大范围的流失,造成地方经济资源、社会资源的不合理的配置,影响地方政府充分发挥其职能。
第四,以符合利益原则为标准地方税主体税种的税收收入直接关系到地方政府提供公共产品和服务的有效性,较高的税收收入表明着地方政府有充足的财力提高较好的公共产品和服务,这种符合征税对象利益的主体税种便是合理有效的。
第三节地方税体系存在的必要性
1994年分税制改革以来,地方税体系基本框架已经建立,但仍存在需要完善的地方,这也正是本文讨论的意义所在。在研究地方税体系构建的问题之前,我们需要正确认识地方税体系存在的必要性,也有利于把握地方税体系构建的正确方向。
一、中央与地方财政关系
财政分权是经济社会发展的必然产物,也是处理中央与地方财政关系的基本理论基础。为了保证各级政府可以长期有效提供各层次需求的公共产品,达到整个社会公共产品供给的帕累托最优,同时遵循中央和地方政府事权与财力相匹配的原则,中央政府在一定范围之内将税权下放一部分给地方政府,允许地方政府在法律法规规定的范围内,实施财政预算与决算,保证地方的税收收入,以促进地方政府更好的行使其政府职能。
中央政府与地方政府财政分权的基础就是两级政府政治职能之间的层次性不同,中央政府长期实行统一的政策决策,这种统一的政策难以适应中国复杂的社会环境,各地区都有不同的政治、经济情况,地区差异性没有得到重视,因此难以公平有效地提供公共产品,满足整个社会的差异性需求。然而地方政府可以很好的了解当地社会经济发展的客观情况和居民的偏好,因而中央政府划分一定的财权和事权给地方政府,实现分级政府的体制。分级政府与之相对应的是分级财政,实现中央与地方财政分权,满足地方政府实现职能的资金保证,在推动地方区域经济发展的同时促进整个国家经济的发展。因此,地方税体系是在这种分级政府、分级财政的体制下必然存在的。
二、公共产品供需的层次性
公共产品是指社会中一部分人消费某种公共产品时,不排除其他人在同一时间对该公共产品进行消费,也不会增加他们消费的边际成本,具有非排他性和非竞争性的特点。
政府是提供公共产品的主体,满足社会群体的生活、教育等公共需要。在中国,由于中央政府提供公共物品受地区差异、时间限制,社会公共产品的需求有明显的层次性的特征。中央政府不能提供所有的公共物品,所以中央政府主要提供国防,公路桥梁等基础设施类的全国性的公共产品,地方政府则将提供公共产品的重心放在提供医疗、教育、治安等满足当地居民社会需求的公共物品。只有中央和地方各级政府各司其职,合理有效的提供各层次的公共产品,才能使整个国家提供社会公共产品的达到帕累托最优,满足各类人群的需求。由于地方政府在了解当地社会经济发展情况、居民需求偏好方面有天然的优势,国家应该以立法形式保证各级地方政府拥有一定的事权。然而,仅仅有事权是不能充分发挥地方政府提供公共物品的优越性,按照事权与财力相结合的原则,中央政府应该下放一定财权到地方,做到中央财政集权与分权相结合,保证地方政府拥有独立的财税权力,设置税收征管机构,是保证政府实施其职能的经济保障。
三、增加地方政府收入、平衡财政收支的要求
近年来地方政府收入拮据,难以平衡财政收支一直困扰中国大多地方政府。而地方财政困难致使地方政府通过举债来弥补财政赤字,进而产生了中国多个地方债规模巨大,地方政府债务率远超过标准,地方政府面临巨大的偿债压力。由此可见,地方政府的财政困难应得到高度重视,构建稳健规范的地方税体系,平衡地方政府财政收支,具有十足的必要性。
中国当前以流转税为主的税制结构决定了税收收入主要与地区经济规模的大小相关联;另外,由于地方财力和税制安排的原因,各级地方政府的主要收入大多来自于流转税,如营业税、增值税、城市维护建设税的比例达到60%左右,也正是如此,各级政府之间的税收竞争日趋激烈,财力与其事权相比越显不足。综上所述,地方政府的财力更依赖于经济总量的增加而非经济质量的好坏,继而产生了不科学的经济结构,即地方政府更倾向经济性支出而非社会性支出。因此,当下摆脱与GDP高度关联的地方经济结构,确立和发展地方税主体税种,使地方税体系逐渐科学的任务刻不容缓。
四、地方政府引导经济发展和调整收入分配的需求
1.中国各地区经济发展有着明显的差异性,市场经济发展存在较强的不均衡,统一的税权不能适应中国目前各地区之间不平衡的经济发展现状。在统一中央税权的基础之上,应该根据各地区的实际社会经济发展情况建立相应的地方税体系,科学合理的分配市场资源,维护社会经济发展的公平与效率共存。
2.地方经济的发展和社会的进步离不开政府的引导,而地方政府的财政收入是地方政府大力发展地方经济的资金保障,地方政府只有拥有了足够的税收收入,提高对地区经济发展的主动权与掌控权,才可以科学高效的提供公共产品,引导市场经济正确的发展方向,实现整个社会公共资源的优化配置,同时科学建设社会主义市场经济,充分发挥地方政府调控当地经济发展的优越性。
3.地方税制度促使地方政府拥有了一定的税权,从而根据地方经济发展需求设置相应税收征管措施与政策,设立合适的地方主体税种以保证充足的税收收入促进地方经济发展。地方政府的财政支持是调动当地企业、生产经营者从事生产经营活动的积极性的有效手段,同时也是鼓励地方各企业进行创新改革,发展优势项目,加快新型技术发展的强有力支撑,从而实现地方产业的优化升级。同时,各地政府纷纷针对各地现状实行的税收优惠减免政策,也有力促进了地方各类有特色、朝阳企业的发展,加快地方区域经济发展,使地区的经济实力得到整体提高。
4.地方政府收入关系到地方各项事业的有效运行,同时也影响着社会各类居民的经济收入,保证地方政府税收收入也是保证社会稳定、实现和谐社会的基本要求。雄厚的政府资金也是政府调节社会各阶层居民的收入分配的有力保障,通过转移支付等手段实现社会财富的公平分配,同时也有利于政府大力发展慈善事业,救济扶助社会底层的弱势群体。
