可持续发展与资源税理论分析

　　2 可持续发展与资源税理论分析

　　2.1 可持续发展理论与资源税的关系

　　2.1.1 可持续发展理论的内涵

　　2002 年召开的中国共产党第十六届全国代表大会强调将“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一。可持续发展，也就是高产量高质量的发展，既能够满足当代人的需要，又不影响后代的需求。之所以要强调可持续发展，是因为我国目前的社会环境所决定的。我国是人均资源较少的国家，生态环境先天不足，建国以来人口的急剧增长使得人均资源占有量越来越少，同时经济的飞速发展超出了资源和环境的承载能力，是建立在能源消耗较高、环境污染较重基础上的低效的粗放型经济增长。因此，可持续发展战略的提出是我国经济发展的必然要求。可持续性，顾名思义，就是一直存在下去，使某种要素保持一定的水平。可持续性这一概念是由生态学家在研究生态环境时最早提出来的，它首先是指生态可持续性，也就是说保持生态资源及其开发利用程度之间的平衡，尤其是不可再生资源，不仅使资源满足当代人的需求，也要满足后代人对资源的需要。要想使得生态达到可持续性，就要使可再生资源的更新能力保持平稳或者能够提高，不可再生资源储量能够保持平衡，或者能找到有效的资源替代品，同时还要求净化环境污染的能力与污染排放之间达到平衡。

　　在可持续性这一概念的基础上，人们对于可持续发展的概念也有不同的见解。其中最有代表性的应该是 1987 年由世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》10中的定义，即“既满足当代人的需要又不危及后代人满足其需要的发展。” 2000 年 9月在“联合国千年峰会”上，可持续发展又被确定为“千年发展目标”之一，可见，可持续发展是全球发展的目标和方向。其核心是使经济、生态（资源和环境）、社会相互协调地、持续不断地向前发展，尽可能的减少发展所带来的负的外部效应。作为一种新的发展观和发展战略，可持续发展不是一味地否定经济增长，而是需要重新审视如何更好地实现经济增长。可持续发展要求改变传统的以“高投入、高消耗、高污染”为特征的粗放型发展方式，最大限度的保护人类赖以生存的自然资源和环境；要求人们改变过去那种盲目追求经济发展速度而忽视环境保护的传统战略；要求人们在经济发展过程中与自然和谐相处。从上述可持续发展的内涵不难看出，可持续发展首先要求生态（自然资源和环境）的可持续发展，本文就是从这一点出发来研究促进可持续发展的资源税改革问题。

　　2.1.2 资源税对促进可持续发展的作用和影响

　　我国现行的资源税的征税对象不是全部自然资源，而是以部分自然资源为课税对象，“资源税是以部分自然资源为课税对象，对在我国境内开采应税矿产品及生产盐的单位和个人，就其应税产品销售额或销售数量为计税依据而征收的一种税”。11通过对可持续发展内涵的分析我们知道，严峻的环境资源形势是制约可持续发展的重要因素。保护资源和环境是可持续发展战略的必然要求。而开征资源税一方面能够有效的限制对资源的无序开采，加强国家对自然资源的保护和管理，防止经营者乱占滥采资源，减少资源的损失和浪费；另一方面有利于资源型企业为了自身利益而提高资源的开发利用率以及矿产的回采率，最大限度地合理、节约地开发利用资源，以缓解经济发展带来的日益突出的资源供需矛盾。

　　2.2 资源税的相关理论

　　2.2.1 公共产品理论

　　公共产品（public goods），又称公共物品，是与私人产品相对的一个概念，是指国防、教育等能为绝大多数人共同消费或享用的产品和服务。公共产品的特点是：

　　第一个是效用的不可分割性，即公共产品和服务是不能分开消费和享用的，是联系在一起的一个整体；第二个是消费的非竞争性，即一些人的消费不影响另一些人的正常消费；第三个是受益的非排他性，也就是不管有没有花费成本，一些人对该产品的使用不会影响另一些人的使用，这一特点也会造成“免费搭车”的现象。本文中讲的资源正是公共产品，其中的自然资源更是由于其不可再生性以及可再生的有限性成为了一种需要特殊保护的公共产品。因此，为了避免“公地悲剧”12的产生，需要政府以税收的手段来增加自然资源的使用成本,以此来限制人们的过度开采或浪费行为,同时税收形成的财政收入又可作为公共支出来弥补资源的消耗以维持总量均衡。那么，从公共产品理论出发来探讨资源税的问题，我们会发现资源税的课税是对自然资源这一公共产品在开采利用过程中“市场失灵”的矫正、对资源企业开采自然资源获取资源的收入再分配，同时形成财政收入来保障宏观经济政策的实施，以完成可持续发展的战略目标。

　　2.2.2 外部性理论

　　所谓外部性，就是指在没有任何交易的条件下，两个市场经济主体之间，一个主体对另一个主体的福利所造成的影响，这种影响包括正面和负面两个方面。外部性理论起源于由新古典经济学派代表人物马歇尔(A.Marshall)在 19 世纪末 20 世纪初《经济学原理》中提出的“外部经济”概念。之后其得意门生、“福利经济学之父”阿瑟?庇古（Pigou Arthur Cecil 1987-1959 年）在“外部经济”概念的基础上明确提出了“外部不经济”这一概念，分析了外部性的形成机理。外部性对利益相关者来说是不公平的，因此对外部性进行纠正，通过将外部性内部化来解决，经济学界中常见的是两种截然不同的方法，即“庇古税”方法和科斯“产权”方法，下面将着重介绍这两种方法。

　　2.2.2.1 庇古税

　　“庇古税”这一概念是由庇古在分析外部性理论时提出的，他认为，政府应该采取税收或者补贴的形式对市场进行有效干预，从而实现环境外部成本的内部化。在庇古的代表性着作《福利经济学》（Economics of welfare）（Pigou，1920）中，对边际私人净产值与边际社会净产值产生背离的原因做了详细的分析，正的外部效应就是边际社会净产值大于边际私人净产值，负的外部效应就是边际私人净产值大于边际社会净产值，并给出了应该实行征税和补贴的建议。庇古认为，对于负的外部效应应该采取征税的手段来弥补受害者，而对于正的外部效应实施补贴。也就是说如果一个部门的边际私人净产值大于边际社会净产值，产生了负的外部效应，那么政府就应该对该部门实施征税手段，使部门成本增加，从而使外部成本内部化；相反地，如果一个部门的边际社会净产值大于边际私人净产值，产生了正的外部效应，那么政府就应该对该部门实行奖励和津贴等补贴手段。通过有针对性地采取征税和补贴等手段，使私人总成本和私人净收益与相应的社会总成本和社会净收益对等，从而使资源配置达到最佳状态。通过征税和补贴这两种手段，将外部成本内部化，解决外部效应问题，后来这种政策建议被称为“庇古税”。对于矿产资源的征税正是基于此理论，矿产资源开采资源不仅损害了其他人的利益，还给子孙后代造成了损失，因此政府作为矿产资源所有人应该向开采企业征税。

　　我们以图 2-1 来说明税收对负的外部性的矫正作用。在没有外部性效应的条件下,私人需求曲线 D 于私人供给曲线 S(即私人边际成本)交于 E 点,形成均衡产量 Q（E）,而考虑负的外部性效应时,负外部性带来的污染成本或破坏成本(AE)使得私人成本与社会成本出现偏差,从而社会供给曲线上升为 S’,形成新的最优均衡点为 E’点,但私人成本并没有将其考虑进来,因此此时市场的交易量 Q（E）就会远远大于资源的最优交易量 Q（E’）,造成资源的过度浪费。因此，如果此时对污染部分或破坏部分征税,使税收等于污染成本或者破坏成本(图中 BE’P1P2 的面积),则会实现外部成本的内部化,使私人边际成本与社会边际成本一致,市场的资源交易量也由 Q(E)下降到了 Q（E’）,从而有利于遏制市场主体对资源的过度消耗和对环境的破坏，促进资源环境的可持续发展。

　　从市场经济角度来看,由于外部性效应不能在市场机制运行中被准确地反映出来,市场资源配置对其起不到相应的效果或者影响。在这种情况下,我们就需要市场之外的手段对其进行干预和调节,这也就是本文中提出的资源税所应起到的作用。政府通过对资源开采的征税,市场主体会限制自己的资源开采行为,同时征收资源税的过程也是对其收益进行强制性再分配的过程,用于补偿其带来的负的外部性效应，以达到保护环境资源的目的。

　　2.2.2.2 科斯定理

　　科斯定理是由 1991 年的诺贝尔经济学奖获得者罗纳德?哈里?科斯（Ronald H.Coarse）提出的，该定理创立的理论基础主要是罗纳德?哈里?科斯的两篇重要论文:一篇是 1937 年在英国杂志《经济学》发表的《企业的性质》一文；另一篇就是 1960年发表的《社会成本问题》。科斯在《社会成本问题》一文中对福利经济学之父庇古提出的“庇古税”理论进行了重大发展。科斯提出了完全不同于庇古税的理论假设，庇古税的理论假设是政府应该完全承担对外部性治理的责任，而科斯指出：“人们一般将外部性问题视为 A 给 B 造成的损害，因此需要解决的问题是如何制止 A?但我们分析的问题具有相互性，即避免对 B 的损害会使 A 受到损害，所以需要解决的问题是避免较严重的损害。”

　　基于上述理由，科斯利用新古典经济学的成本收益分析法、均衡分析法和边际分析法，通过引入产权、交易成本等概念，提出了产权界定和产权安排在经济交易中的重要性并指出通过协商交易的方式界定产权，从而达到资源的最优配置。所以科斯第一定理是指：“只要市场交易费用为零，无论权利如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置。”但我们应该注意到，科斯第一定理中只表述了市场交易费用为零的情况，但是在实际市场经济中，界定产权虽然是通过市场协商来决定，但依然是需要成本费用的，所以在科斯第一定理的基础上，又有了科斯第二定理：“在交易费用为正的情况下，不同的权利界定，带来不同效率的资源配置。”也就是说，如果市场交易成本确实存在，在不同的产权制度下，交易的成本以及资源配置的效率都可能是不同的，所以选择合理的产权制度是优化资源配置的必然要求。综上分析，科斯定理就是在市场机制的基础上，通过产权之间的自愿交换来达到资源的最佳配置，从而克服负的外部效应。这就是说，“庇古税”的方式不是解决外部性问题的唯一手段，在某些情况下也可以在市场交易中自主协商，用产权界定的方式来解决外部效应问题。

　　2.2.2.3“庇古税”方式和科斯“产权”方式的比较

　　从对“庇古税”理论和科斯定理的分析中我们知道，“庇古税”方式和科斯“产权”方式都是治理负的外部性效应的有效手段，但两者的特点以及适用范围等明显的不同，不管是从政府与市场的作用关系来看，还是从经济主体等方面，在表 2—2 中进行了具体的比较。

　　决定这两种经济手段的适用范围，关键在于比较政府管理边际成本与市场交易边际成本的大小。当环境问题涉及的经济主体较少、交易成本较低时，科斯手段是市场经济条件下的最佳决策；但是当环境问题涉及的经济主体较多时，交易成本可能会大幅度的增长，这时产权界定已经不能解决，庇古手段成为最佳抉择。然而，在现实社会中，科斯定理所依赖的条件往往是不能够实现的，比如：资源的产权本身难以确定，尤其是自然资源；环境资源问题涉及的参与主体往往较多，这就意味着交易成本很大。因此，费雪主张，在环境管理上，科斯定理不能代替庇古税，甚至不能够成对庇古税的挑战15。

　　2.3 资源税与相关税费的比较

　　2.3.1 资源税与资源租、资源费的比较

　　无论是发达国家还是发展中国家，国家主体参与社会产品分配的依据和形式大体可以分为三种：一是凭借财产权力直接参与分配，其中包括依靠国有自然资源取得各种租金以及凭借国有资产取得利润；二是凭借国家政治权力征税；三是依靠特殊服务收费。

　　资源租就属于三种形式中的第一种，凭借财产权力直接参与分配。恩格斯曾说过：“在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家权力。”所有者权力16贯穿于社会再生产过程，是社会生产活动的起点。财产所有权在本质上是一定社会的所有制形式在法律上的表现。凭借这种所有权，政府可以获得各种应得的所有者收益。如果所有权和使用权分离，就会产生租金范畴。租是一种契约关系，体现了一种公平对等的交换关系，即自然资源的经营者要开发、使用、经营包括国有矿产、土地、油田等在内的国有自然资源，要向国有资产的所有者按照一定的形式上交一部分利润作为报酬，也就是以资源租的形式对使用国家的资产做出补偿。

　　我国的资源税属于第二种，即凭借国家政治权力征税来促进合理开发并保护有限的自然资源，以此促进资源的可持续发展。上文中已提到财产权力的分配依据是所有权，但是政治权力的分配依据与财产权力的分配依据是不同的，尽管它们同属于国家参与社会分配的依据。然而它们参与社会分配的环节不同，一个参与的是初次分配，另外一个是再分配，政治权力的运转与财产权力的运行都需要相应的物质保证作为它们各自运转的物质基础，也就是说需要获得相应的经济利益对其运行活动进行支撑。

　　因为政治权力是国家管理社会的权力，其本身是不能够创造物质财富的，所以必须依靠国家政治权力，凭借行政的手段无偿的、强制地参与到社会再分配中来。税收参与国民收入再分配的过程是各种生产要素依据其所有权对国民收入进行初次分配的基础上进行的，遵照有偿的对等的原则，按照财产权力第一、政治权力第二的规则进行再分配。在我国，国家这一主体有着双重身份，既是自然资源的所有者，又是政治权力的拥有者。所以资源税实质上是国家依据着其双重身份对其资源使用者征收的一种补偿税。

　　作为国家事务的管理者，政府拥有的第三种权力就是管理者权力。政府在参与各项社会事务并履行其社会管理职能的过程中，作为法律、规章制度等的制定者和执行者，政府有权利对其提供的服务进行收费，并对违背法律、规章制度等的破坏者施以处罚。因此，政府凭借这种权力可以获得各种行政事业收费和罚没收入，于是这些成为费的主要来源。在我国，政府就是凭着管理者权力收取矿产资源勘探、开发、转让等方面的费用。例如：矿产资源补偿费、矿区使用费、勘察登记费、开采登记费等。

　　2.3.2 资源税与保护资源的其他手段的比较

　　促进资源的合理开采，保护资源的方式有很多，征收资源税只是其中的一种，不同的资源保护手段各有优缺点，了解资源税与收费、直接管制、及财政补贴政策等保护资源手段的差异，有助于优化资源税税制设计，促进资源和环境的可持续发展。

　　1.与收费制度比较

　　针对矿产资源，除征收资源税外，目前我国针对矿产资源收费的主要有矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款、矿区使用费、勘察登记费、开采登记费等。其中以矿产资源补偿税为主，《矿产资源补偿费征收管理规定》中明确指出：对矿产资源实行有偿开采制度，从 1994 年 4 月 1 日起征收矿产资源补偿费。自然资源中除了矿产资源，还有水资源、森林资源、草原资源等多种资源，针对征收水资源费我国也有相关的法律。我们可以从多个方面对税、费进行比较分析，首先，两者的性质不同，税收是国家凭借其政治权利征收的，具有强制性、无偿性和固定性的特点，而收费是一些行政部门补偿其成本的行为，所以是随意的，不固定的，缺乏有效的民主监督，不利于我国的廉政建设和社会和谐建设；其次，我国税收的征税主体是国家税务局、地方税务局和海关，而收费的主体是地方政府行政部门、主管部门和事业单位；最后，我国税收收入是列入国家预算的，是财政收入的主要来源，而行政事业性收费是预算外资金，缺乏稳定性以及预算执行的透明度。

　　2.与直接管制17比较

　　除了征收资源税的手段之外，直接管制是世界各国广泛使用的环境资源管理手段，它能够禁止或者限制资源的过度开采或者滥用，从而遏制环境恶化，防止资源枯竭，起到保护环境的目的。对保护资源的合理开发和利用具有一定的效果，但是其执行的效率很低，其中的某些规定有可能与经济发展相矛盾。因此，就禁止性的措施而言，除非是想让经济停止发展，完全禁止资源的开采和利用不是“最适”也是不可能实现的。与此相比，资源税在这方面的表现就是富有灵活性、公平性以及高效率。根据“理性人”的假设，市场经济中任何经济主体都是理性的，都会追求自身利益的最大化，因为征税会增加企业的成本，那么征税过程中，企业就会选择对自己最有利的方案，就会更新技术手段，采用清洁生产技术和工艺，更加合理的开发利用资源，提高资源的利用率，尽可能降低企业的生产成本，客观角度讲，这会在一定程度上起到保护资源的作用。

　　其次，征收资源税可以直接增加政府的财政收入，从而为政府治理环境提供专项资金，充分发挥税收的资源调节作用。

　　再次，直接管制条件下是一对一的讨价还价方式，而征收资源税是对同一行业的所有纳税人统一征税，这不但更具有公平性，而且可以避免产生腐败。

　　最后，直接管制手段不但具有管理费用高、缺乏激励措施等局限性，该手段只能在国家层面实施，如果在全球范围内指定限制资源过度开采的标准，无论在制定和实施中都将遇到许多技术障碍，所以直接管制手段在国际层面上是不可行的，而税收手段可以在全球范围内实施，尤其是针对环境资源问题。

　　3.与财政补贴政策相比较。在资源的开采使用过程中常常伴随着负的外部效应。而消除负的外部效应是提高资源利用效率的关键,一般可以采用征收资源税和财政补贴等的方式。其中征收资源税的方式是将负的外部效应带来的社会成本反映在资源整体价格中,从而使其外部成本内部化,达到市场经济主体自我调控的目的，从而促进资源的合理开发和使用；而财政补贴方式是指政府采取直接货币补贴方式或间接的税式支出方式，对能够提高资源利用率和节约资源的有关项目和工艺流程给予资金补助，以此来鼓励企业合理利用资源，从而达到资源可持续发展的目标。但现实情况是，我国现在还处于经济发展的阶段，财政收入往往小于财政支出，如果在这种情况下实施财政补贴手段可能会给我们的国家财政造成沉重的负担，这也将会阻碍经济的进一步发展。而且这种制度是缺乏自主性的，因为它还受企业意愿的制约，也就是说，当企业自动放弃政府给予的资金补助或者不能明白政府意图时，自然这种方式也就失效了。除此以外，资源税是依据国家的政治权力征收的，具有强制性、无偿性、固定性的特点，不管纳税人是否愿意，他都有义务去纳税，所以它都将会调节经济主体的资源开采利用。如此一来，通过征收资源税，国家不但会增加财政收入，还会限制资源的过度开采，促进资源的可持续发展。