5 资源税改革的对策和建议
资源税是我国资源税费制度的主体，资源税应该在保护环境、引导资源合理使用方面发挥重要作用，但是在当今社会形势下，伴随着我国市场经济的迅速发展，人们对资源的需求越来越多，面临着资源紧缺和环境污染的双重生态问题，由于我国资源税自身的税制设计，立法宗旨等方面存在着问题，资源税的调节作用并没有得到很好的发挥。新一轮资源税改革已经开始，全面实施资源税改革也被列入中共中央提出的“十二五规划建议”中。资源税改革的目标是，将资源税现在的以调节资源级差收益的定位转向资源保护，强化资源税的资源节约和生态保护功能。下面将结合资源税制的各个构成要素来阐述促进可持续发展的资源税改革的建议。
5.1 提高资源税的立法层次
目前我国的《中华人民共和国资源税暂行条例》只是行政法规层面的，显然，相较于其他国家资源税的法律层次来说太低，不能够对资源税的征收提供强有力的法律保障，因此，借鉴西方国家的经验，将我国资源税法提升到法律层面是完善我国税收体系的必经之路。相关法律的出台还会鼓励单位、个人更加合理开发利用自然资源，促进资源的可持续发展，真正发挥起到税收的调控作用，有利于促进地方经济的发展，将资源优势转化为经济优势。同时使保护资源环境有法可依，也为我国法制化的建设提供了理论基础。
5.2 明确资源税的定位
从第一代资源税费制度到第二代再到新一轮的资源税改革，我国的资源税条例已经修改了多次，但资源税的设立宗旨始终是普遍征收和级差调节的原则相结合，在当前的社会形势下，我们需要资源税发挥其资源保护、提高资源利用率的作用，然而，实践中资源税的定位一直是调节级差收入。21 世纪以来，随着经济的发展和社会的进步，人们保护环境的意识越来越高，也逐渐认识到了矿产资源的不可再生性，西方许多国家也逐渐的将环保意识转化为行动，将资源税的性质由收益税转向环境税，使资源税成为环境税收体系中的关键组成部分，资源税的立法目标从原来的调节级差收入转向保护和改善环境。因此，将资源税的性质由收益税转变为环境税是我国资源税改革的方向。
5.3 建立完善的资源税体系
5.3.1 扩大资源税的征税范围
我国现行资源税税目只有 7 个，如果资源税改革中不扩大其征税范围，就不能充分利用税收保护自然资源，不利于经济社会的可持续发展。为了合理有效地利用资源，应扩大资源税的征税范围。现在有一种观点是除了现在的 7 种资源产品外，将其他不可再生的自然资源以及可再生但是其开采对生态破坏的资源也纳入到资源税的征收范围中，例如，非金属矿原矿、水资源、森林资源等。另一种观点是将所有的资源，不管是可再生还是不可再生资源，全部纳入征税范围，包括水资源、森林资源、草场资源、湖泊资源、土地资源、地热资源、燃料资源等。笔者认为，鉴于目前我国的税收体制状况，将所有的资源纳入到征税范围中是不现实的，所以，根据我国目前的实际情况可以逐步扩大征税范围。可以先将水资源、森林资源和草原资源纳入征税范围，以解决我国日益突出的缺水问题和森林、草原的生态破坏问题。我国人口众多，淡水资源缺乏且浪费严重，同时随着经济的发展水污染问题也越来越突出，因此，为了保护水资源，减少浪费和污染，可以先行进行水资源改革，将水资源增设为一项新的税目，并且设置矿泉水、地下水、地表水等多个子税目。在增加新税目的同时，我认为可以对现行的跟资源相关的所有税收整合在一起形成一个完整的资源税体系，也就是将现行的土地使用税、耕地占用税合并成资源税的一个税目，因为对土地课征的税种属于资源性质，为了是税收法律制度更加规范、完善，应将土地使用税、耕地占用税统一并入资源税中，这将有利于缓解我国人口多与耕地不足的矛盾，促进土地资源的合理开发和利用。综合以上分析，我国资源税下一步改革的内容就是要将可再生资源与不可再生资源同时纳入资源税征收范围，将现行的跟资源相关的所有税收整合形成一个完整的资源税体系，并逐步完成资源税的改革，对其税率、税目的制定进行实地的调研，得出较为合理的结论，从而制定比较完备的资源税体系。
5.3.2 完善资源税计税依据
资源税计税应当使开采企业为其开采的所有资源付出代价。在能源价格不断上涨的背景下，将税收与资源市场价格直接挂钩，能够起到更大的调节作用，同时也便于源头控制，防止税款流失。
新一轮资源改革后，原油、天然气的征收方式已经由从量计征改为从价征收。按照销售收入的百分之五到百分之十征收，这种征收方式增加了地方财政税收收入，从而增强资源税的调控能力。改为从价计征后，资源税占地方财政收入比重大幅上升，有利于增加中西部收入，缩小东西部收入差距。但相反地，从价计征也增加了纳税人的负担，所以，笔者认为目前 7 种课税税目中对于盐这一税目应实行从量征收，因为盐的主要消费主体主要是居民和企业，其需求量比较稳定，价格波动比较小，而对于其他的应税矿产资源应一律按照价格采用固定比例征税。
5.3.3 调整资源税的税率
资源税税率应当体现出资源的稀缺性和不可再生性。一些矿产资源一经人类开发利用就无法或者需要很长时间才能得到恢复和补充，如煤、铁、石油等。过低的资源税税率标准，会导致资源的使用成本偏低，难以起到促进资源合理开发利用的作用，也不利于促成合理的资源要素价格形成机制。另外，应增大税率之间的差距，把资源的开采和使用同企业和居民的切身利益结合起来。要通过高税负和差别税率的综合应用强化国家对自然资源的保护与管理，提高资源的开发利用率，防止对资源的乱采滥用。此外，还要将回采率或者资源开采后污染的处理情况与资源税的税率水平联系起来，并制定鼓励循环利用的优惠政策。
现行资源税的单位税额也明显偏低，一方面使得我国的资源税收入少，占全国税收收入的比重少，不能够充分发挥其应有的职能；另一方面，单位税额低会使资源税的调节功能得不到充分发挥，会造成资源过度开采和浪费，从而影响我国可持续发展的战略目标。税率的设计要综合考虑多种因素，在设计资源税时，应该遵循以下原则：
一是税率水平应该最大程度的反应资源开采的边际成本，即税负水平应该使负的外部效应内部化；而是税率水平的设计应该充分考虑差别因素，对不同的矿产资源实行差别税率；三是税率水平要循序渐进地提高，避免对社会经济造成冲击。
5.4 调整资源税的分配制度
资源税的归属有三个选择：中央税、地方税、共享税。一般而言，根据中央税和地方税的划分标准，地方税应该是具有非流动性且分布较均匀、不具有再分配和宏观调控性质、税负难以转嫁性质的税种。而资源税对资源的开发利用以及东西部的发展都有调控作用，从这个角度来看，资源税不应该作为地方税，而应该为中央税，应由国税局进行统一征收，真正看到国家对资源的所有权。将资源税税收收入专款专用，建立资源补偿和环境恢复专项资金，用于支持企业技术创新、可再生资源利用等保护环境的发展。同时还要建立规范的财政转移支付制度，重点考虑资源比较丰富但是经济发展水平低的地区，这样不仅可以调动地方政府的积极性，还能够有效的监督专项资金的用途。
5.5 税费合并
目前我国资源的税费收入比例极不合理，存在着严重的“税费倒挂”现象，收费过多过高不但加重了企业的税收负担，而且严重扰乱了市场经济秩序，所以进行针对性的改革成为了必然要求。我国目前征收资源税的同时，还要征收矿产资源费等其他费用。很多专家学者建议，应将资源税和相关的资源费进行合并，也就是“费改税”。
所以，从目前我国的资源税费制度情况来看，费改税是极其必要的。同时，我国也已经有了费改税的能力。首先是我国的矿产资源费等相关费用有专门的征收机关，且有统一的管理制度；其次是矿产资源费等相关费用来源比较稳定，有利于保持财政收入的稳定性；最后一点是我国的收费规模相对西方国家来说是比较大的，缴纳的单位和个人也是很多。综合以上几点，如果将这些矿产资源补偿费、采矿权相关费用等并入资源税，合并征收，不仅会减少征收成本，还会增加国家的财政税收收入。因此，笔者建议，以税代费，把矿产资源费等跟资源有关的收费统一合并到资源税中，由国家税务局统一征收管理，并在这个基础上建立起能够适应我国经济发展、促进我国社会经济可持续发展的长效补偿机制，并将像是森林资源、草原资源、湖泊资源等的除水资源、矿产资源之外的其他自然资源，按照矿产资源的征收税收的管理办法，在制定完计税依据、税率等相关税收制度要素后，按照完整的资源税税收体系管理办法征收管理资源税，减少资源的过度开采和浪费，同时减少企业的负担，使社会主义市场经济高效有序的运行，减少税收征收成本，增加国家的财政税收收入，使我国快速实现可持续发展的战略目标。
5.6 调整资源税税收优惠政策
对于资源税税收优惠政策，我国专家学者有着不同的观点，一种观点是增加税收优惠政策，一方面能够减少企业的负担，鼓励企业采用先进技术手段开采利用资源，促进资源的可持续利用，另一方面，有利于减少政府的税收征管成本；另外一种观点是减少资源税税收优惠政策，增加国家资源税收入，他们认为，税收优惠政策有很多负面影响，比如不利于税收公平，不利于资源税发挥调控作用，同时也不利于资源的配置等。笔者认为，我国应该从我国的实际情况出发，针对现有的资源税税收优惠政策做出调整，第一步就是在源头上控制优惠政策的发布实施，在制定优惠政策时，要结合我国的国情以及各地区的发展情况，而不是以发布行政命令的形式就把这项政策赋予企业。在这个基础上，结合我国资源税的地位和设计原则，我国应尽量减少资源税优惠政策，同时，国家制定优惠政策的立足点应该是鼓励资源节约，促进资源的可持续发展，使资源税真正能够发挥其调控作用。
5.7 协调资源税与其他税种
我国的资源税其实质就是矿产资源税，显然，在可持续发展战略的要求下，仅对矿产资源征收的资源税已经不能满足保护环境的要求，因此，我国的税制设计中，其他的税种也有涉及到关于资源的政策，表 5-1 就对这些政策进行了汇总。
与发达国家的资源税相比，我国的资源税税负较低，而且资源加工后的产品的消费税缺位以及生产型增值税的性质，使得这些矿产品的价格远远低于国际水平，并加重了企业的负担，降低了我国的资源产品在国际市场上的竞争力，不利于企业的长期发展。在消费税方面，我国应适当提高那些属于国家限制消费或消费对环境危害较大的稀缺资源的税率，并对同类产品中具有较大破坏环境作用的产品征收或者提高税率。如原油的制成品汽油、柴油、燃料油等成品油是需要交消费税的，如果想要达到资源可持续利用的目标，就需要在进行资源税改革的同时，也对消费税中相关的税目进行调整。比如，提高含铅汽油和含硫柴油的税率等。在增值税方面，我国应尽快完成从生产型增值税到消费型增值税的转型，对矿产企业进口的自用设备、器材以及配件等免征关税和进口环节增值税，彻底减轻资源型企业的成本负担，提高投资者的积极性，促进其技术进步，提高企业的竞争力。
笔者认为，要想完成我国可持续发展战略的目标，必须在现行税制的基础上进一步的改革和完善，最终建立起包括资源税在内的环境税收体系，这就需要协调资源税与其他像是消费税、增值税、企业所得税等多个能够起到保护环境作用的税种相结合，将其统一纳入到大的环境税收体制中，然后再进行配套的改革和完善。
