5、PE学院建设项目主要风险应对
针对此五种风险分别制定出预防策略、应对策略。
5.1建设资金使用及管理风险
由于财政划拨资金数额相对有限,并不能满足我校基建所需全部投资,加上其他融资渠道不畅,贷款成为解决资金缺口问题的首要法门。然而学校应该对发展目标有个准确的定位,避免盲目扩建、重复的贷款,以致陷入财务危机⑷。
在我校新校园建设过程中,随着对建设标准要求的变更、建筑规格的提高,原有的基建资金越发显得紧缺。发展并没有错,但是,如果基建资金投资得不到有效控制,一旦资金不足,不仅后继的主要单体建设受到制约,而且形成的欠款,无疑对学校声誉及发展造成影响。
5.1.1资金风险应对策略
目前解决资金困难的办法有:a.继续积极申请省、市人民政府资金支持。b.争取政府贷款贴息。C.政策支持:如鉴于高校建设的特殊性,依法申请税费减免等。d.质押部分学费收入、住宿费收入用于银行贷款及工程款支付担保。
风险接受:等待政府拨款。申请省市政府部门给予资金补助,在提出资金补助申请的同时,应对学校建设发展状况、前景、困难应及时向省市政府领导汇报,取得认可、理解和支持。
风险减轻:争取政策优惠。国家为促进教育发展,对高校建设规费收取有相应的减免措施。应把握住规费减免项目,如人防费、基础设施费等。对于已经缴纳的可以减免的规费,应积极申请退费;应把握补贴机会,如为鼓励使用节约环保型材料,政府为对于部分环保材料的采购有一定的补贴,如节能灯釆购补贴等等。
风险转移:申请银行贷款及变通贷款形式。
①学校应积极申请银行贷款。贷款可以有效缓解资金压力,然而由于建造贷款数额巨大、利息高,学校有着还贷风险,因此贷款额度并非越多越好。受国家宏观调控和金融政策的影响,一旦国家政策变动、银根紧缩,银行将缩减对高校的贷款规模甚至停止发放新的贷款。另外学校可以积极申请政府的贷款贴息。
根据财政部教财[2004]18号文件,“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”,提出了一种比较合理的能够预测高校贷款风险情况的模式,根据其方法和思路可以确定本校合理的贷款控制规模,以便随时掌控和了解自身的财务风险状况。
②在已申请部分贷款但未还清债务的情况下,再次贷款是有难度的。在工程交付紧张而资金压力又大的情况下,可以尝试变通贷款——由学校提供贷款担保,企业出面实施贷款。
根据建设周期特征,这部分贷款可以是短期贷款或长期贷款。贷款期间,企业利用所取得的贷款资金,进行工程建设。而在贷款期间,学校将取得政府拨款、学杂住宿费等收入。贷款期满,学校拨付工程款,企业偿还本金。由于双方属于共同受益人,贷款利息的支付方式,由双方协商决定。
由学校提供担保、企业贷款的形式是对学校自身贷款难的变通,并且具有可行性。首先银行认可学校担保的借贷形式;其次,企业借贷,以缓解建设资金压力,对学校及施工方而言均是有利的。由于建设资金不足,项目停工期间将面临原材料价格上涨、机器设备租赁成本增加、工人闲置等系列问题。再次,以合同为依据、学校作担保的贷款保证,风险较低,容易被施工方接受。
钢筋采购问题的探讨:政府前期拨款与筹得资金一般直接存入银行专门基建账户,可获取存款利息。然而实际上这部分资金数量可观,在安全保管的同时,可以进行投资获利。当然投资行为应该合法合规、低风险、前瞻性。期货的购买只是一个构想,具体的操作实施需要以相关法律法规为保障。
由于建设过程中需要采购大量钢筋,而钢筋价格变动很大,变动大致有以下特点:1、在每年的建筑高峰期钢筋价格上涨;2、春节前后钢筋价格上涨;3、受全国物价水平总体上涨的影响,钢筋价格逐年提高。因此可以预算钢筋用量提前实施采购。当然,这样大规模的采购行为是有风险的。首先,钢筋价格上涨情况是个预估,学校建设基金的特殊性决定了首先必须保证国有资产不浪费,不流失。
任何有风险的行为,都可能带来巨大损失。轻则为本来就建盖资金不足的情况雪上加霜,重则严重影响校园建盖,影响教育发展大计。这分责任是任何单位或个人都承担不了。因此学校走保底路线,用存入银行的资金来购买钢筋,根据用量据实采购。但因钢筋价格总体上涨的趋势,按市场价格据实采购钢筋的行为可以规避责任,其实增加了建设成本,并没有合理巧妙地利用现有资源。
由于钢筋是建筑中重要的建材,采购量大,体积大,重量大,需要再加工,进行切段或捆扎,可变卖,若是为了防止钢筋涨价提前大量地釆购钢筋实物,一是保存难,需要专门场地实施保管;二是保存成本高,需要专门人员看守;三,由于钢筋容易氧化生诱,影响使用,保存风险高。因此提出是否可以通过购买期货的做法,达到投资获利并规避风险的作用。
期货投资有风险,其风险高于国债低于股票投资,但收益一定是高于银行存款利率的。我们不鼓励用国有资产的投机行为,但在融资艰难的情况下,通过投资获得利益用于校园建盖,弥补资金缺口的做法是值得探讨。
联合开发:学生宿舍的入住率稳定、收益稳定,可以通过分配所得收益来吸引企业融资、完成建盖。建盖工程的产权为学校所有,由学校实施管理,企业享有收益权。在学生缴纳的住宿费中,扣除日常维护及服务费用、水电杂项等成本,所得净收益按照企业投资比例逐年分红。
社会捐款:后期的建盖工程主要是音乐楼、美术楼、民族民间艺术博物馆、美术馆等,这些项目的落成,有利于民族文化的保存和发扬。高校是一个文化品牌,音乐会的举办、作品的展出很具影响力。不排除有识之士的捐赠。
后勤社会化影响深远:由于新校园位于城郊,离城市较远,可以通过集、融资开发商业街,或组建商铺等等,满足学生的日常生活及消费、娱乐需求。后勤进行商业幵发一方面便于学校集中管理、控制排斥不健康文化的传播。另一方面,租金的收取以及部分自营产业利润的获得,促进高校长足发展。
5.1.2新校园建设资金管理办法
①贷款资金的管理:建立完善的会计制度,基建会计核算应严格按照事业、行政单位会计制度实施,会计科目使用准确、入账方法科学、会计凭证完善真实,能有效准确地反映基建投资状况。
②工程建设资金管理办法为加强新校园建设财务管理和监督,合理、有效、节约地使用建设资金,控制建设成本,提高投资收益,根据《中华人民共和国会计法》及财政部《基本建设财务管理规定》等法律、法规,指定新校园建设财务管理办法。新校园建设资金管理内容包括:预算内基本建设拨款资金,学校自筹基本建设资金、向金融机构贷款所得建设资金、其他批准用于基本建设项目的资金。建设资金管理基本原贝IJ: a.专款专用原则,设立专门基建账户并实施监管。b.监督审计原则,由学校监审处对新校园建设资金使用情况进行全程监督和审计。C.分级负责原则,施工单位要如实填报工程量,并据实申请工程进度款,监理单位和建设指挥部现场代表对施工单位填报的工程进度进行审核,在审核通过后,才能向建设指挥部正式申请工程款支付。d.依法财务管理原则,财务处必须遵守财经法规和财会制度,加强财务管理与会计核算工作,严格实施财务监督,及时反馈真实准确的会计信息。e.效益原则,建设资金的拨付、使用实行规范化管理,确保厉行节约,降低工作成本,提高资金使用效益。
资金支付审批程序:经办人签字——部门领导签字——分管领导签字——主管领导签字,在经领导签批后,施工单位方可持审核原始单据到财务处领取资金。
工程进度款申请程序:施工单位编制进度报告及资金支付申请书——项目监理负责人审核工程质量及工程量并签署意见——新校园建设指挥部施工管理监督组对监理部门签署的结果进行复审并签证——送交分管领导及主管领导审批。
经批准的工程进度报告须送交学校新校园建设指挥部综合办公室统一管理,新校园建设指挥部登记该施工单位完成的工程量,并核准付款金额(按合同约定,不超过项目工程款的70%),报主管校领导签署意见后送财务室基建会计核拨工程进度款。
工程保修金按不低于工程价款结算总额的5%的比例提留,待工程梭工验收保修期满后清算。.新校园建设管理费用包括办公费、差旅费、业务培训费、劳动保护费、临时聘用人员工资、加班补助、各类专家咨询费、沟通协调费、施工现场补助、业务接待、零星办公设备购置、竣工验收费和其他管理性质的开支。由财务处根据财政部财建[2002;|394号《基本建设财务管理规定》实行总额控制,通过预算下达,分年度列支。费用报销凭证由经办人、证明人、领导签批后,及时报销,年底前结清。财务处对原始凭证的合法、真实性进行审核,审核合格后办理报销业务。
从严控制消费性支出,必要的宴请接待费用由新校园建设处专人负责,当日付现结清。管理费不得超支,结余转作工程建设资金。
校园建设经费管理沿袭财务管理方法,财会分开、证帐分明、及时报销。会计与出纳必须由不同的人员担当!由于上述各项经费的核实与支付由综合办公室工作人员负责,现将职能分工建议如下:【1】
5.2管理问题应对策略
①明晰领导职责中共中央1996年颁发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》在第一章总则第三条提出:“高等学校实行党委领导下的校长负责制。校党委统一领导学校工作,支持校长按照《中华人民共和国教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作,保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。”在第三章第十一条高等学校党的委员会的主要职责中又明确提出:党委“讨论决定学校改革和发展以及教学、科研、行政管理等工作中的重大问题。”1998年颁发的《高等教育法》第三十九条,国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定,统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权。第四十一条规定,高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议。
因此可以明确,党委具有对学校各项重大问题的决策权,校长(含副校长团队)实施党委的决策并主持日常行政工作,具有对教学、科研和其他行政事务的管理权。
②政府参与决策政府作为建设项目主要的投资者,而不应只是做对文件给予批复、对工程项目进展情况和投资进行备案等等“配合工作”的角色,而是应主动参与到项目的决策中来。政府派驻管理人员参予建设决策的做法,一是可以对建设的投资实施更加有效的监督、让规划建盖更能反映投资者的意愿。二是对项目情况和建设困难更能直观的了解,并对上级政府部门进行反映、请求支援帮助。三,无疑将改变目前的校长书记两管的形态,变成三管平衡了原来两位领导的矛盾。三管的想法,只是为健全法人结构,并加强责任监督的愿望提供一些构想。目前已经有学者提出了,高校应借鉴公司治理结构的经验,建立真正意义上的董事会[5] ③独立的内部审计和有效的纪检监督加强学校基建工作的内部审计监督,是为了警示与督促相关领导人的责任意识,在决策的时候能从大局、客观的角度看问题,能够对一些“私心杂念”有所收敛。
高校内部审计部门必须独立,而不是受制于学校领导,才能公正严明、合法有效的开展工作。
目前大部分高校的审计部门,审计手段落后、审计人员专业水平不足,且仅停留在原始手工查帐的阶段。审计过程流于形式。因此必须进行改革。首先审计人员不仅要求懂得财务、会计、审计的专业知识,还应掌握现代管理工程技术、法律法规等现代管理知识。另外,建立审计价格的评价体系,将的审计结果列入高校主要责任人业绩考核内容,对于重大经济责任,移交司法机关[6]。
5.3招投标风险应对策略
由于招投标是基于对投标公司的认可竞标,而以挂靠资质承揽工程,实际承建方不是投标单位,对于建设方来说是一种欺骗行为。2004年7月1日起施行的《行政许可法》第八十条规定,被许可人有下列行为之一的,行政机关应当依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让行政许可的;第八十一条公民、法人或者其他组织未经行政许可,擅自从事依法应当取得行政许可活动的,行政机关应当依法采取措施予以制止,并依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
5.3.1投标人违规风险的减轻
①违规行为发现a投标文件雷同:技术标施工组织设计文件雷同;人工、机械使用及材料费等投标报价雷同;在投标文件编制中,其他的评委会认为不应当雷同旳地方。如:文字及数字错误、文书格式以及内容雷同等等。商务标中,总报价接近,但其他报价不同,又没有合理解释;总报价接近、其他报价不合理;总报价接近,主材.报价接近;没有成本分析、混乱调价b后期施工过程中,施工单位的自我暴露:通过挂靠形式中标的施工单位,为让投标书更具有真实性,投标书中已明确了施工单位的法人、派驻现场的项目经理资质及名称。由于项目经理属于被挂靠企业、是借用的资质,因此在工程进入施工阶段时,施工单位往往不能派驻标书中所承诺的项目经理及主要技术人员进入工程现场,并以各种说辞进行解释。因此必须申明投标书中所表明的项目经理必须被派驻施工现场,如果不能实现,应以违反投标条件,取消其施工资格。
由于多次挂靠,可能存在同一套班子,多处施工现象。在同一个施工现场,这样明显违规的情形一般不会出现,但也不能完全排除。发生这样的情形,取证较容易,必须充分掌握主动权,严肃查处违规行为。.C其他单位的揭发和举报。
②投标人违规风险的减轻a资格后审:即降低投标准入门栏,以企业资质等级要求为标准,取消获奖情况、企业业绩等条件要求,并且准许外来企业通过备案参加投标。意在让更多地企业参加竞标。对符合竞标条件的企业进行资格后审。此举无疑将加大投标人围、串标成本,防范违法违规行为。
b保密措施:投标人之间保密、招标人与投标人之间保密,双方互不照面,以此来减少围、串标机会。
C异地抽取评委、异地评标:由招标人从招投标交易中心专家评委数据库中随机抽取评委,并且规定投标人所在地区不列入抽取范围。在评标过程中,随行人员通过专线与外界联系,其余通讯工具全部关闭,并集中存放。
d查询企业信用:提倡由政府部门建立企业信用数据库,对各个企业的招投标信用记录在案。对于曾经有过不良行为的企业,如以收取管理费形式允许其它企业借助其公司资质投标的;参与过围标、串标的;以及有其它信用问题的情形,进行披露;另外,对诚信、工程质量好、口碑好的企业,也应真实记录在案。以便在审核企业时有个参考。
e建立事后管控机制:通过挂靠等不正当手段中标的企业抱着高枕无忧的心态进行施工,其根本原因是缺乏事后管控。从实践来看,若其违规行为发现较迟,一旦取消其施工资格,对于甲方和施工方而言都是巨大损失,工期拖延、工程备料款已拨付,人力、物力、精力都已开始投入,重新招标耗时耗力。更让人担忧的是其它社会舆论的压力。因此需要对事后发现的违规行为有个规范的管控机制,就如何举证、惩罚惩处、损害赔偿、重新招标实施办法等等用法律法规进行规范。
5.3.2招标公司违规风险减轻
a校方应对招标公司的资质、信誉等进行详细、客观地考察,对招标公司派驻的管理实施该项目招标经理及其它工作人员,备案其个人资料及业绩。在发现违规事件时,应向建设局招标办举报。
b签订招投标合同中应明确招标公司责任义务、以及招标公司违法违规给学校带来损失的责任条款。一旦发现严肃处理。
5.4材料价格变动风险应对策略
可能存在因工程延期,在延期间釆购的建筑材料高于合同价格,施工单位要求补偿的情况,首先应分清楚延期责任。当然,除了不可抗力因素外,往往是学校工程进度款拨付不到位是导致工程延期的最大因素。在此情形下,关于施工单位提出的材料款补助问题,学校应积极与施工方协商解决。
为避免施工过程中就材料变动引发的纠纷,双方本着公平合理的原则,应在合同中就变价问题的处理达成共识。云南省建设厅文件《关于进一步规范建设工程材料价格波动风险条款约定及工程合同价款调整等事宜的通知》(云建标[2008]201号)提出了材料价格调整的指导意见。现对该意见大致作一个概括:
首先编制工程概算应考虑工程建设期内价格波动因素;依法招标的项目,招标人应当在招标文件及施工合同中约定:
a工程主要建筑材料包含的材料范围;b承包方的投标价格中包含的材料价格风险包千幅度(一般该幅度不应大于10%);c超过约定范围和幅度的调整办法。
关于材料价格调整指导意见如下:
a承包方的投标价中已包含了材料价格风险包干幅度,施工期间材料价格上涨或下降幅度在风险包干幅度内的,其价差由承包人承担或收益;超过风险包干幅度的,超过部分由发包人承担或受益。
b-施工合同中约定采用固定价格但未计取相应包干风险费用的工程,在包干范围内的主要材料(含设备)单价发生上涨或下降的情况,其幅度在±10%以内(含10%)的,其价差由承包人承担或受益;幅度在±10%以外的,其超过部分的价差由发包人承担或受益。
.c主要材料价差的认定:以工程所在地造价管理部门发布的材料指导价格为基准(缺指导价的以双方确认的市场信息价为准),差价为施工期间同类材料加权平均指导价格与合同工程基准期(招标工程为递交投标文件截至日期前28天)当期的材料指导价格的差额。
d因发包人原因造成工期延误的,延误期间发生的材料价格上涨差额由发包人承担;因承包人原因造成工期延误的,延误期间发生的材料价格上涨差额由承包人承担。
5.5施工风险应对策略
5.5.1施工合同管理
①合同基本框架.依照《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》及其他有关法律、行政法规,遵循自愿、平等、公平及诚信的原则订立施工合同。一般套用中华人民共和国建设部、国家工商行政管理局制定的建筑工程施工合同范本(GF-1999-0201)。
合向包含几个部分:协议书、通用条款、补充协议、廉政合同、质量保修书。
《协议书》包含工程名称、地点、施工范围、工期、合同价款、合同订立时间等等《通用条款》是对合同相关用语的定义及解释及对各条款的详细说明及补充。
《专用条款》是对双方权利义务具体的约定,包括图纸提供数量,监理、施工及学校派驻现场负责人员名单、进度计划、工程质量及验收(含隐蔽工程验收)执行规范、材料设备供应、竣工验收与结算要求、违约索赔、争议处理方式等等。
《房屋建筑工程质量保修书》按照国家的相应规范,对工程质量及保修约定。
《廉政合同》:为防止工程建设腐败,据纪检部门规定,在签订建设合同的同时,基建主管负责人必须签署廉政合同。
②风险生成:a由于合同拟定不周密、造成责任纠纷;b由于缺乏风险预估,对合同条款陷阱不能察觉。
③风险应对合同风险减轻:建设部门早已制定了规范的合同范本、这些范本可以通过网络资源进行搜索下载得到,也可以通过建设主管部门购买、请教。最简单易行的办法,是由施工方提交合同范本,学校就范本进行斟酌修改。
合同的通用条款是对合同术语的解释说明,一般不需要修改。需要重视的部分,应该是协议书、专用条款及其他。
《协议书》中需要极其重视的条款有:工程内容:应明确描述工程范围、合同价款:仔细核对金额,包含大小写,绝对不能有错误;工程工期:幵工与竣工日期应当明确指出。
《专用条款》是合同中最重要的部分,是对协议书的补充与双方权利与责任的划分。除按规范要求填写合同范本空格部分外,特别需要详细拟订的地方为第六条:计价、付款类条款、追责条款、风险条款。如有其他要求、条件,双方签订补充协议。
5.5.2监督管理
①加强监督管理,敢于追责:对于预算漏项追责的问题,首先应该在造价咨询合同条款,专用条款部分,签订补充协议,明确规定造价误差罚则。对于造价责任,应敢于问责!加强监理公司管理,明确权责、落实三方签证制度。
②跟踪审计实施办法新校园建设实施全过程跟踪审计。学校监审处和经学校委托的造价公司对建设项目预(结)算执行情况以及各项目计价的真实性、合理性予以施工全过程审计和监督。跟踪审计内容包括:隐蔽工程和施工现场查验及相关记录、主要材料、设备、人工及管理费用等计价、工程进度及工程款申请审核、工程变更与现场签证的审核与管理、预(结)算审核、梭工结算审计等等。
③现场工程项目变更管理办法工程量的认证与变更认证,即行业口传的“认量”,必须严格履行三方签证原贝IJ,即需要经甲方(学校现场代表)、监理方(监理工程师)、施工方,三方共同签字后,才能视为有效的工程量认证凭证。
有效的工程量认证凭证还包括:施工单位的工程量变更申请报告及学校领导审批意见、工程量增减补充协议、监理公司签署的工程质量及工程量报告单、新校园建设指挥部施工现场代表签署的工程质量验收单。
④施工单位应按图纸施工。如不按施工图纸施工,以致工程达不到验收标准、或造成工程质量安全隐患、给学校造成损失的,应不予验收、责令返工并处罚!
鉴于施工过程中发生的,为赚取材料、人工费利润,而故意不按图纸施工的,不当得利的行为,应加强工程监理及学校现场代表监管,一旦有类似情形发生,立即暂停施工并进行指正。
在合同中应明确施工单位有复查图纸的责任与义务,就施工过程中发现的设计问题应及时上报学校。如有故意隐瞒设计错误、工程返工、给学校造成损失的,学校不仅不承担返工费用,还应给予处罚。
