4、PE学院建设项目主要风险分析
本人将选择本项目建盖过程中面临的较为重要的五个风险:资金问题风险、制度风险、招投标风险、材料价格变动风险和施工风险进行阐释,并分析风险生成的原因以及后果、可能性和可预见性。
4.1资金缺口及管理使用风险
由于在我校校园建设过程中,资金问题是制约建设的首要因素,因此,在这里作为首要风险进行讨论。
4.1.1资金缺口风险
我校投资估算为5.13亿元。其中己申请并取得国家开发银行贷款资金1亿元人民币;老校园置换资金8000万元;其余资金主要依靠财政拨款以及政府对贷款资金的贴息。据统计完成校园一、二期建盖、达到本科办学层次建设指标,并实现学校的整体搬迁,还需要建设资金约2亿元(含土地购买费用)。
事实上资金缺口一直是困扰我校基建始末的大问题,由于财政拨款属分步实1批的工程实施情况中,资金缺口问题是每期必将汇报、迫切需要政府予以帮助的首要问题。资金的缺口部分主要是后继工程建盖费用、偿还银行贷款及利息、拨付前期拖欠工程款及其他欠款,如监理费、招投标费用、桩基工程余款等等。学校自建设幵展以来,一直在积极申请省市政府拨款支持并争取获得银行贷款。
①资金缺口延误工期。由于资金缺口,我校的建设过程就像是跑着脚尖跳舞,不敢也不能放开大步地向前迈进。施工单位对工程款的催缴非常及时、态度也很强硬。一旦资金不到位,工程将处于停工状态:设备闲置、停止对材料的进购、各级工人待命......教学楼、科技楼、学生宿舍的建盖过程中,都出现过因工程款不到位的停工现象。没有工程款,施工单位无法施工、上级领导催促压力很大,建筑工期却不得不受到拖延,解决的办法只有一个:拨款!
②缺口资金引发法律纠纷:由于建设资金不足存在学校不能按期结清工程款的情况。一期建设工程实训楼、2号教学楼、学生公寓等等到目前为止完工己近两年,其间各建筑工程己先后通过审计部门审计结算,部分工程项目甚至都已经过了质量保质期。与我校签订的建筑合同一般规定工程完工并经审计,工程款拨付至总价的97% (其余3%作为质量保证金按国家相关规定返还)。但是到目前为止,我校一期建设工程的工程款依然没有结清、对各家施工单位均有不同程度的拖欠。
根据合同条款,如因学校原因工程款不能按期拨付结算,当属学校违约、承担违约责任。施工单位为催缴工程款,若多次协商不成功很可能将学校告上法庭。
从目前来看,施工单位解决工程尾款问题,主要是基于与学校的长期合作建立的信任与友好,与学校沟通协商解决。但不排除部分施工单位会通过法律途径来解决工程款问题。由法院宣判,一是学校信誉将受到影响;二是学校硬性支付工程款,将属于完全被动的地位;三是如果施工单位申诉,可能存在所拖欠工程款的利息支付问题;四是判决学校违约,学校将承担诉讼费;五是打官司消耗人力、物力。
③资金缺口影响后继工程项目的开展。由于资金缺口,后继所规划的音乐教学楼、美术教学楼、美术馆、体育馆等等,皆因资金准备不充足处于待建状态。
目前音乐和美术用教室均与教学楼共用,由于教室设计缺乏专业性影响了教育工作的开展。
④资金自筹困难:学校主要收入来源是学费和住宿费,由于学校属于专科性质,生源相对较少,学杂费等等各项收入主要用于教学教务开支,对基建的供给困难。因此建设资金的自筹目前主要依靠老校园的置换资金和银行贷款,以上两笔资金收入占基建总投资额的30%。学校目前尚未找到切实有效的其他筹资办法,高校自主融资道路艰难。
⑤资本成本高:我校基建贷款总额为1亿元人民币,银行已分期付清。所贷的资金每期都产生着数额巨大的利息以及银行对资金的管理费用。利息与资金管理费记入建设成本。为保证还款信用,以及避免可能发生的信用危机、法律纠纷以及必将产生的延期罚款和其他费用,政府对校园基建的拨款,必须首先对该两笔资金进行预留,保证按期还款,其余资金方能用于校园建设。
4.1.2贷款风险
高等学校是满足社会共同需要的非营利事业单位,他不具备生产职能,学校主要的收入来源包括财政拨款和自主收入,即包括学费以及从事社会服务所取得的收入。其中高校自主收入部分并不能满足教育教育事业的支出,由于非营利性质,不能将收入用于生产与创造利润,因此高校建设资金主要依靠国家财政拨款。
然而财政拨款并不能完全满足建设需求,大规模建设的投资,促使学校向银行贷款解决资金问题。就目前情况来看,受国家宏观调控和金融政策的影响,银行将紧缩银更,缩减对高校的贷款规模甚至停止发放新的贷款。从近几年情况看,银行考虑到全国高校扩建、盲目加大贷款所存在的还贷风险、金融风险,为缩减高校贷款资金供给量,对现有高校贷款申请审批更加严厉、条件更加苛刻。从此贷款难,成为我校一期建设筹资想要突破但难以解决的问题。
其实,贷款额度并非越多越好,贷款是学校真正意义上的负债,存在资本成本和财务风险。资本风险指贷款资金利息受利率影响风险;财务风险是指由于盲目贷款与盲目使用引发的,到期难以偿还贷款本金与利息的风险。如贷款资金不能专款专用、挪用严重;缺乏贷款计划、贷款资金管理混乱等,都将引起还款危机。当然,对高校而言,由于其他经费的支撑,财务状况的总体失衡还不至于导致学校资不抵债,但因学校运行过程中流动资金不足,日常的运行费用缺乏,导致教职工工资延迟发放等等,又将使学校陷入财务危机。
4.1.3资金使用管理风险
①工程建设资金管理问题资金管理是基建管理的核心,建立财务管理制度规范是为了更加合理有效、依法依规地进行建设投资。我校园基建资金设立专门基建账户,以便专款专用,方便随时了解资金使用状况,避免盲目投资。工程建设资金应包括工程款支付审批制度和财务制度的两大类。也就是付款与入账制度建设。以下财务问题需要特别提请注意:
a财务管理问题。没有切实有效的财务管理办法,没有合理有效的基建会计记帐方法和支付凭证审核不严格。
b财务监管问题。法人对财务支付的签批有着法律效力。但是法人支付的前提应该还有完备的支付材料凭证。在基建工程中,建设合同是工程款支付的前提,应按附属支付凭证入账等等。然而,由于财务处是学校的职能部门,能够落实核查完善、规范的领导批准;但对于合同等附属凭证的监管还不能做到完全地坚持、坚定:
②新校园建设工作经费使用管理问题由于新校园建设管理经费管理分三大类,一类是加班费、劳务补贴、办公用品采购等常规费用支出;一类是专家咨询费等专业开支;还有一类即沟通协调费。
第一类开支按月支付且形式固定;第二类幵支据实支付;第三类具有突发性,重在票据保存与报销。所有支出执行管理办法要求,打印报批细目清单并附带报销凭证,在所有责任人签字认可后,逐级提交领导审批、报账。虽然支付流程条理清晰,执行不难,但是从实际来看,每次报账都是让人头疼的事情。究其原因主要是费用管理不规范。由于人手不够,且接待事件有随机、灵活、即时发生的特点,通常记账及报销均由一人担当。因此每学期末将积累大量票据、或遗失部分票据、或接待事件记录不清。
4.2制度风险
4.2.1管理体系
所谓没有规矩不成方圆。健全的规章制度,直接关系校园建设能否顺利幵展实施。校园一期建设项目管理体系如下:管理部门:新校园建设领导指挥部全面负责新校区建设工作。指挥长为校党委书记,副指挥长为副校长(主管校区建设),另设监督办公室,由学校纪委书记兼任办公室主任,监督校园建设工作。
建设指挥部下设综合部、项目部、施工管理部三个部门(后因人员不足等原因,保留综合部与施工管理部,原项目部职能分散给其他两个部门实施,文书性工作交由综合部完成,工程类需要现场实施的工作交由施工管理部完成)由新校园建设处处长统一领导。
综合部:负责新校园建设日常行政事务,包括对外联络接待、文件报批、基建各类工作函件制作、接收及传达、基建档案资料收集整理及保管、办公用品采购、建设指挥部人员津贴统计和发放等;项目部:负责合同起草、实施招投标具体工作、文件送审、建筑材料市场价格调研及采购等;施工管理部:由现场代表组成,代表学校于施工现场,对各项目工程施工工作进行监督及管理、并监督监理单位工作。现场代表在施工现场发现问题需及时向上级领导反应,并提出问题解决的建议;负责工程量认证、组织项目交验收、收集整理施工过程原始资料并交由综合部存档。【1】
招投标领导小组:根据《省教育系统建设工程招投标监督管理暂行规定》,招投标领导小组专门负责实施工程建设招投标管理以及监督工作。小型项目采用邀请招标或议标的办法,由学校招标领导小组领导,讨论决定招标活动的组织、招标信息的发布、招标文件的拟定和发布,由新校园建设指挥部执行决议,组织实施各项招标具体事项。招标活动接受政府有关职能部门依法实施的监督,接受学校纪委、监审部门的监督。新校区规划建设专家委.员会:其组成人员为学校各专业及部门资深教职员工,并特聘学者专家,共同为校区建设献计献策。【2】
4.2.2管理体系风险研究
决策者之间、决策者与实施者之间的矛盾与分歧是影响基建的重要因素。首先我们来分析在我校基建管理领导体系中各个主要领导的职责。
校党委书记:任新校园建设指挥部指挥长,领导校园建设、制定建设规划战略方针;副校长:新校园建设指挥部副指挥长,负责校园建设具体工作的组持和实施;校长:不直接管理校园基建,而是负责学校教学科研及其它行政管理工作。
但是作为学校法人代表,校长有文件签批的法律效力。因此对整个校园建设负有最终决策、合同签署、工程款审批的领导职责。
从校园建设领导职责分配来看,校长不主管基建,但由于是学校法人代表,对学校的建设负有直接责任,权力与责任不对等。另外,在建设过程中,为了让校长掌握校园建设情况、以便决策。必须由书记以及主管基建的副校长,将校园建设工作情况向校长进行沟通与汇报。然而在沟通过程中,由于沟通不充分、以及可能存在的权力纷争,书记和校长对一些校园建设的意见不能达成共识。在工程建设期间由于领导意见不同意,将直接导致施工变更或者重复施工、增加建设成本。另外,在这样的决策环境下,主管基建实施的领导,往往左右为难,沟通协调各位上级领导,得到确凿肯定的意见耗费心力与时间。
施工单位对领导的决策也非常困惑,不知道该听谁的指挥。对施工单位而言,领导意见反复变更,无疑将造成重复施工,无畏地加大施工成本,而最终施工结果却不一定能满足领导口味。认为领导对工程实施的效果不认同,签批工程款就会遇见阻力。鉴于此问题,施工单位往往要求学校在需要变更的工程上,以书面文字发布内容详细的变更通知,以作为工程计量计价凭证。【3】
4.3招标风险
4.3.1招标头施背景
按国家招投标法、招投标管理规定及条例,总投资额在200万元人民币以上的建设项目,包括新建、改建项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料的采购,实行公开招标,概算投资额在200万元以下50万元以上的新建项目,实行邀请招标。对邀请招标工程范围,施工单位数量、施工资质等按有关相关规定,经招标领导小组讨论决定。50万元以下的项目,实行议标。
依据《中华人民共和国招投标法》、国家发展委员会等七部委30号令《工程建设项目施工招投标法》、《云南省建设工程招投标管理条例》和有关法律、法规的规定制定了《云南省教育系统建设工程招投标监督管理暂行规定》。规定指出招标活动在招标领导小组领导下幵展,领导小组由单位分管领导和基建财务、纪检、监察和审计等有关职能部门负责人组成。学校委托具有相应资质的招标代理机构组织公开招标,是否编制预算标底由单位招标领导小组决定。原则上要编制预算标底。预算标底由招标领导小组委托具有相应资质的单位编制。整个过程严格执行保密措施,幵标前不得向外泄漏编制标底单位的名称、标底内容,以及与标底相关的信息。
学校作为招标单位,向国家招标投标管理机构办理招标申报手续,并报审招标文件。招标文件对工程进行综合说明,明确发包范围、技术要求,对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、评标办法、拟定合同的主要条款等等。
由招标领导小组对参与投标的施工单位进行资格审查,蹄选出具有相应资质符合招标文件要求的投标单位。资格审查通过的投标单位提交投标书。投标书密封,开标时启封。
投标书包含投标函、技术标、商务标三个部分。内容分别如下:投标函:投标报价、法人代表身份证明、法人授权委托书、投标保证金技术标:施工组织设计(含施工组织机构设置、施工部署、各分部分项工程的主要施工办法、质量工期承诺、安全施工保障措施等等)各主要管理人员资质简历、公司业绩、财务报表等商务标:土建及安装工程工程量清单综合单价分析表、分部分项工程量清单计价表。
最后按照招标文件所确定的标准和评审办法评选出最优中标候选人,招标文件评标办法规定为百分制的,以记名打分的方式,对投标人的投标内容进行打分。
以得分高低排出前三名,原则上排名第一者为中标人。
4.3.2风险成因
①投标人之间相互串通围标:围标也称为串通招标投标,是一种非法谋利的手段和行为。具体实施过程是由几个投标人之间相互约定,一致抬高或压低投标报价进行投标,通过限制竞争,来排挤其他投标人,使利益相关者中标。由于涉及围标团体利益的分配问题,再加上政府相关部门监管惩罚力度加大,此类风险发现较少。
挂靠:以挂靠公司方式取得建设资格的情形较为普遍。指在一些投标项目中,需要参与竞标单位具有相应的条件和资质,而不具备竞标条件的单位或个人以缴纳一定所谓管理费的形式,冒用其他单位的名义或资质参与竞标并实施建盖。
陪标投标人之间私下议定中标人,中标人承诺给予其他投标人“失标补偿”。
由于投标人之间相互串通,中标人一般以高价中标。承诺给予的“失标补偿”从其高价中标款中得来[3]轮标:投标人之间相互约定,在不同的工程项目投标中轮流中标。因此,轮标人无论实力高低都能中标。不仅招标单位不能优选施工单位,并且投标人为牟取暴利,中标价很高,给招标单位带来损失。
②招标中介与投标人串通a信息透露:招标单位违反公平竞争的原则,透露相关信息给投标人,如招标单位选择施工单位的意向、看中的投标条件、工程量清单可能出现的错误与偏差等等。以使该投标人能够迎合评委口味,容易竞标。另外就是透露标底,以使特定投标人能以“最优”价中标。
b不平等待遇:招标单位为使特定投标人中标,尤其是在资格预审阶段,操纵评审成员,设置种种障碍,以荀刻的理由,如投标书的某部分制作不符合规范等,评定其他有竞争性、有实力的投标人为废标。
C参与串、围标:指招标单位与投标单位相勾结,组织、参与、谋划串标围标等的违法行为。
③其他风险评审过程风险:由于评标过程需要用及很多的专业知识,如工程造价、行业法规、虚假投标鉴定方法、标书制作内容及规范,并且需要负责任的精神、认真仔细研究阅读。如果专家自身能力水平不足,或者因为各种原因不能很好地履行评标责任,可能出现随意履行评标职责。其最终的结果,只能遗憾地失去最佳的施工单位。
4.3.3风险成因分析
a随着建筑行业的发展、建筑企业的增多,建筑市场竞争日益激烈。不少建筑企业为了规避投标风险,取得项目,采取了很多违法违规的手段参与竞标。
b建筑相关法律法规的不健全,也助长了违法违规情况。招投标法规存在如下情况:“原则多、细则少;禁止多、处罚少;部门规定多、试用范围少”。随着近年建筑行业的蓬勃发展,相关政策法规急待完善。
C惩处力度不大。根据招投标法53条规定,投标人之间相互串通或与招标人串通投标的,处中标金额5%。-10%。的罚款;对招标单位的负责人员处5%-10%的罚款,并且没收非法所得。情节严重的,依法取消该投标单位1-3年的投标资格,并且进行通告。直至工商局吊销营业执照。由于违规操作的直接风险成本低于其非法收益,促使违规现象。
4.4材料价格变动风险
4.4.1风险的生成
参考普再市定额管理站每年的材料价格表,近几年建材市场大部分材料价格均呈上涨趋势。据分析,建材价格上涨的主要原因,一是受全国物价上涨影响,带动建材市场价格上涨;二是由于近年来建筑业发展迅速,建材需求量加大,供需矛盾引起材料上涨。据2008年,我校”关于增加建设项目投资估算的请“,对比列举了 2006年和2008年的部分主要建材价格中:其中,钢筋3500元/吨,上涨至6000元/吨,涨幅为41.67%; 32.5标号水泥210元/吨,上涨至420元/吨,涨幅为50%;碎石45元/m3,上涨至85元/m3,涨幅为47.06%;人工价格更是大幅增长。
4.4.2风险分析
由于建筑材料的上涨、建筑工期拖延,施工期间很多施工用建筑材料的价格上涨幅度远高于预算内调控幅度。如果建筑延期责任者是学校,如工程款拨付不到位、拖欠情况所导致的延期,按照合同约定,施工单位有权要求弥补材料价格上涨的差价,或者按照责任延期时的市场价格据实结算。但是,此举无疑将增加学校建设成本,投入将高于中标价格和合同约定总价。
本人认为,在工程投标时候,学校考虑到建设资金状况,应该对可能发生的延期风险对施工单位予以警告,并建议其投标报价适当考虑市场变动规律、对建材市场价格变动有个预估,并非一味以低价竞标,最终将风险转移给学校。
另外,在执行合同价格的前提下,材料价格上涨对施工单位来说增加了建设成本,降低了利润;然而我们并不能排除材料价格下跌的情况。因此市场价格变动的风险应该是由校方和施工方来共同承担。
4.5施工风险
4.5.1风险的产生
①预算漏项从建盖工程经验来看,有的建筑工程曾发生过因为前期预算漏项,如消防工程项目、桩基工程项目、建筑主体工程项目预算遗漏,引起招投标报价过低,在施工过程中,被施工单位发现漏项问题,而要求重新追加投资的情况。如此现象的发生往往让人非常无奈。由于前期的造价失误,将会导致投标单位预算造价错误、投标报价错误,导致一场可以说无效,但很难重来的招标。最终由施工单位与建设单位协商解决,而建设单位不得不超过预算、追加投资。按照中华人民共和国建设部、国家工商行政管理总局制定的”建设工程造价咨询合同“范本(GF-2002-0212),第二部,建设工程造价咨询合同标准条件,第十四条咨询人责任期内......,因咨询人的单方过失造成的经济损失,应当向委托人进行赔偿。
累计赔偿总额不应超过建设工程造价咨询酬金总额(除去税金)。但据了解,一些由政府、事业单位投资的工程建设项目,当发生类似情况时,建设方可能会有怕得罪造价人员高估工程价格的顾虑,往往没有再追究造价公司责任。
②施工图纸设计纸漏图纸设计阶段包括总规划平面图设计、修建性详细规划设计、单体初步设计、施工图设计。每一个阶段图纸设计审核通过后才能进入下一阶段设计。根据施工内容划分图纸类别:第一类,建筑单体施工图。如教学楼、学生公寓等设计图纸;第二类,市政规划设计施工图。道路、管网、桥梁、河道、电信管沟等设计图纸;第三类,设计简图:建筑装修设计简图。
在具体的施工中,可能会出现不能按图施工的现象。有技术原因,也有图纸错误原因。如因现场施工条件达不到原设计要求,如因大雨沉积、地下水丰富导致的桩基施工技术变动,需要变更图纸对技术的要求;施工图缺陷,如立面和剖面图尺寸、注释不统一,门窗尺寸不足或幵启方向错误、设计不符合规范等,若按照错误图纸实施,将导致错误施工结果,给建设造成损失。
按图施工是建筑工程作业的基本要求,但在上述或类似的特殊情况下,需要变更。一般情况下,施工单位在施工过程中发现问题时会及时提醒建设指挥部,由指挥部联系设计单位,要求其尽快给予解释与答复,并出具相应的变更通知,然后再根据通知调整施工。但是不排除有的施工单位会故意按照错误施工图进行施工,待学校管理人员或监理工程师发现工程问题的时候,再进行返工,以此来赚取重复施工中材料费、人工费所产生的利润。
③建筑行业潜规则a偷工减料:由于建筑行业施行终身责任制,对于主体结构,如桩基础工程、房屋构架等,施工质量是比较可信的。偷减现象一般出现于非主体工程、或隐蔽工程施工中。建筑工人为加快进度,马虎施工、减省施工工序;而在工程用料上,施工单位为节约成本,减少工程材料用量,以致工程质量不达标。
b使用不合格的建筑材料、设备、配件等:在材料采购上,建筑单位采购人员与供货商相勾结,以明显高于商品价值的价格购得材料设备。多出的利润由采购方与供货方分配。而不知情的建设方则为他们的利润买单。由于校园建设设备采购量大,使用人群特殊,是有着高文化素质的大学学生,而一旦发现成批设备质量问题,影响非常恶劣。
C工艺减免,不按图纸施工。按图纸施工是工程建设的基本要求,设计单位从专业的角度规定了建筑用材及工艺要求,以确保工程质量。但是为节省工艺及成本,施工单位存在故意忽略图纸要求,不按图纸施工现象。有时一些文字上的细微差别有可能被施工单位利用。如外墙墙面施工工艺中”满贴文化挂石“和”满贴文化石“,一字之差,却是两个截然不同的概念。干挂石工艺是利用耐腐烛的螺栓和耐腐蚀的柔性连接件,将大理石、花岗石等饰面石材干挂在建筑结构的外表面。
而文化挂石,顾名思义便是对文化石的干挂处理。该工艺抗风抗震力强,石材不容易脱落,是外墙施工方案比较好的选择。粘贴文化石是指使用水泥将文化石直接粘贴于墙面的工艺。由于气候变化外饰面胀缩变形,可能引起石材脱落。因此不宜使用。由于文化挂石工艺要求高、使用材料复杂,而粘贴工艺简单快捷,成本较低,施工单位利用微小差别不易发觉之便,用简单工艺代替正确工艺施工。
由于文化石属直接粘贴,受气候因素影响容易脱落,外墙石材脱落将直接威胁人生安全,后果不堪设想。由于石材装饰效果好,在外墙施工中使用较为普遍。可是鉴于学校建设资金紧张,以及挂石工艺技术要求及成本较高,而满贴文化石带来安全隐患,为避免可能出现的安全事故,首先己完工工程必须无条件反工。由于属于施工质量责任问题,返工费用应由施工单位承担!建议高校外墙装饰以直接刷外墙漆的形式,在节约成本、安全、方便的同时不失美观大方。
④工程分包与转包工程分包指总揽建筑的施工单位将所承揽工程的部分业务分包给其他工程队伍施工。分包有合法与非法的区分。合法的分包,首先是应在合同允许的范围内,取得发包人(学校)的同意。第二,分包只能有一次,即分包单位不能再将所得业务转包或再分包给他人。第三,分包的单位,必须具备相关资质资格;第四,总承包人将所承揽工程中的部分工程分包出去,所分包的工程不能是主体工程。
第五,未经过发包人(学校)同意的分包工程,承包公司对分包事务负全责。
《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》第十三条,明令禁止各承包的工程转包。所谓转包,指承包方不履行合同约定,将其所承包的全部工程发包给他人;或者将所承包的全部工程肢解后以分包的名义分别发包给他人的行为。
另外将工程分包后,发包人未在施工现场设立项目管理机构及派驻相应人员对该工程的施工活动进行组织管理的,视同转包行为。
⑤工程监理风险根据建设部国家计委文件建监(1995) 737号关于印发《工程建设监理规定》,我们可以查阅到监理的职责,业内将其归纳为”四控、两管、一协调“,四控即工程建设的投资控制、工期控制、工程质量控制、安全控制;两管即信息管理和工程建设合同管理;一协调即协调有关单位之间的工作关系。在我校的校园建设过程中,主要由学校实施投资的控制,通过学校聘请的造价公司与审计单位,审核施工单位材料、人工等费用报价。并按照支付能力与投资计划进行资金发放。
监理单位主要进行其余三控制。在施工监理过程中,不乏可能出现的监理单位委派的现场工程监理人员人力不足、监管水平能力不够,以致不能大力、有效、全面地为实施监管。另外,不排除可能出现的施工单位向监理人员行贿,导致的监理人员失职、与施工单位坑靡一气。
