第四章 中国参与国际气候难民治理之立场与策略
在气候谈判尚且面临如此艰难进而难以获得国际社会所普遍认可的现实背景下，研究气候难民的问题似乎稍显超前。然而，随着气候扰乱造成的海平面上升以及其他环境恶化迫使人们被迫迁徙的现象已经成为现实，并且在不久的将来有愈发严重之势，对气候难民问题的研究也将毫无疑问地成为现阶段以及未来很长一段时间内国际社会和学术界不可回避并且理应予以重视的热点议题。气候难民问题作为一类新兴的环境议题，同样具有类似于传统环境问题的高度利益冲突性与科学技术性，且可能相较之会更为复杂。
就高度的利益冲突性而言，气候难民问题背后关涉的利益高度复杂，其不仅是一个单纯的环境问题，还同未来发展道路、代内公平和代际公平以及各国的能源安全、经济增长、贸易等问题联系在一起；②就科学技术性而言，无论是一般因果关系（各国温室气体排放行为与气候难民问题形成之间的因果关系）还是特定因果关系（特定温室气体排放国与特定气候难民损害之间的因果关系）的确立，均有赖于不断进步之科学技术的证成与检验。正是基于如此高度复杂的二元特征，使得国际气候难民问题成为全球环境治理的新难题，成为国际气候变化法继减缓与适应之后的第三大核心议题，即“气候变化的损失与损害”问题。中国作为发展中国家业已成为重建公平合理之国际气候治理秩序的主导者之一，是否需要承诺强制性的减排义务？是否需要积极开展与气候难民原籍国或者气候难民国之间的国际合作以减轻气候难民所受之现实损害？是否需要积极推动国际社会共同体就“气候变化损失与损害”达成具体的且符合气候正义原则之要求的责任分担机制与权利保障机制？采取该些措施于中国而言之利弊又将如何？这些问题都不容回避。结合气候正义在空间上的二维特征，③本文认为中国参与未来气候难民治理以实现气候正义的现实路径可细化为两个方面：其一，中国应积极参与国际气候治理秩序之建构过程，且在气候正义原则的指引下明确自身关于气候难民问题的基本主张与法律立场；其二，积极促进气候正义原则在国内层面的落实，采取符合成本效益原则的减排手段，为避免和延迟气候难民问题的出现作出力所能及之贡献。
一、中国参与气候难民治理的国际立场
在正式阐述中国参与国际气候难民治理问题之前，应当简要分析中国参与此一国际难题之必要性。其一，中国作为温室气体排放大国，有必要也有义务承担温室气体减排义务，更应当在符合其自身责任和能力的基础上积极参与应对国际气候难民问题，这是国际气候变化法领域“公平原则”和“共同但有区别责任原则和各自能力责任原则”的现实要求。中国温室气体年排放量自 2007 年以来首次超过美国和欧盟总量并成为世界上温室气体排放量最大的国家，且中国人均温室气体排放量已达 7.2 吨（世界人均排放量为 5 吨，欧盟人均排放量为 6.8 吨）。
有专家预测，鉴于中国在 2012 年全球碳排放比例中占到 25%的客观现实，中国或将在《巴黎协议》2023 年第一次盘点期中占到全球的 1/3 以上。
因此，虽然中国在造成气候难民问题的历史责任方面“贡献”较少，但对未来气候难民问题形成之现时和未来“影响”将显着激增，为避免未来国际社会的舆论压力和气候谈判压力，中国应积极开展减排义务，并有效参与到气候难民全球治理议程中。其二，当前国际社会因气候难民问题所提起之诉讼已有司法实践，虽然案件或者未能起诉或者最终未能获得胜诉，但这无疑昭示着未来气候难民或气候难民国为维护自身基本人权或合法利益仍然可能会采取针对温室气体排放大国提起诉讼的维权行动。并且，随着国际法的不断发展与演进，本文第二章第三部分所述之国际气候难民损害救济司法层面的困境可能会得到修正或弥补。届时，各温室气体排放大国将会承担更大且更具强制性的法律责任。鉴于中国当前以及未来巨大的温室气体减排量，中国应提前研究、应对国际气候难民问题的解决办法和责任分担机制，以规避被受害人或受害国起诉的风险，同时避免发达国家责任逃逸（对气候难民问题的迟延解决可能会弱化以美国为首的伞形集团、欧盟等发达国家对气候难民问题的历史责任）。其三，中国是高气候变化敏感度的国家，也势必会承受气候扰乱问题所造成的种种不利影响，其中包括气候难民潮涌入的问题。基于地理上的生态一体关联性以及历史文化层面的相近性，与中国接壤的东南亚低海岸线国家和太平洋上的一些小岛屿国家一旦发生海平面上升而致领土淹没或生存环境恶劣以致无法维系生存的情况时，中国作为地理位置上相近的发展中国家势必会引发诸如现今澳大利亚、新西兰等国所面临之难民潮局面。因此，提前研究并制定反应方案符合环境法上的风险预防原则，可以有效避免问题来临时的束手无策。同时，及早开展类似于前文所述之“澳大利亚护士计划”等战略计划，与气候难民原籍国或气候难民国开展战略合作，可以预先吸收其优秀的人力资源，避免未来国际社会必须承担强制性难民接受义务时的被动局面。
中国经济最近几年的高速增长率和其作为最大的温室气体排放国，很容易被发达国家作为开展气候谈判和进行全球气候治理的攻击对象，甚至被一些发展中国家作为承担强制性减排义务之一员。
可以预见，未来中国极有可能与印度等新兴经济体大国一样，在温室气体减排和气候变化损失与损害等问题上承担来自发达国家和发展中国家的双重压力。为应对日益激烈的责任纷争，有必要明确中国在应对气候难民问题或者气候变化损失与损害问题乃至更为广泛的气候变化减排和适应义务上的中国立场。其一，坚持气候正义原则。对于气候扰乱问题所造成之不利影响的应对和责任分担等各个方面，均应该贯彻严格的气候正义原则。就初始的分配正义而言，应当确立公平合理的客观一致性减排标准，即在历史人均累积排放和人类环境发展指数指标的基础上兼顾考虑气候地理条件、能源资源禀赋等指标；就后续的矫正正义而言，应当坚持让发达国家承担支持发展中国家乃至气候难民国的基本理念，并确立严格的有关资金、技术和能力等方面的时间表和路线图。只有严格的坚持气候正义原则，采取“影响”而非“能力”的客观标准，才符合朴素的公平正义理念，才能有效破解未来中国在气候扰乱问题上所面临的巨大谈判压力。其二，坚持在“公平”的基础上呼吁、推动、支持开展有关气候难民问题讨论、立法等活动。自 2013 年联合国气候变化大会缔约方华沙会议确立立气候变化损失与损害赔偿机制之后，有关气候变化损失和损害以及人口被迫迁徙的议题便成为气候变化领域继减缓和适应之后的第三大核心议题。尽管仍无实际性的成果产出，但鉴于气候难民问题的日益严重态势，可以预见未来国际社会在此一领域的谈判和立法将愈发密集。中国自《巴黎协议》之后成为塑造国际气候治理新秩序之三驾马车之一，与欧盟和美国一道开始主导全球气候立法的进程。只有在气候难民问题上有所建树，才能转移国际社会对中国的注意力和过分要求，才能在气候谈判中赢得更多的合作伙伴，对发达国家施以更强的约束力以确保气候变化损失和损害议题得到公平合理之解决。其三，强化气候变化框架公约的履约机制以及畅通气候难民司法救济渠道。为确保发达国家切实履行其在气候变化领域的义务，应当一改当前气候变化公约及其各种协议的软法性质，增强其履约能力，曹明德教授在其论文中建议设立国际气候法庭和建立履约担保制度，应当说是一种可供考虑与采纳的现实路径。
就畅通司法救济渠道而言，当前国际社会气候难民或气候难民国的诉讼目标仍然是发达国家中的温室气体减排大国，但囿于司法层面的制度缺陷使得其往往难以实现自身的合法目的。因而，畅通司法救济渠道，无疑对气候难民或气候难民国而言具有极其重要的意义。即使在未来可能出现中国被诉的情形时，也不会对中国极为不利，因为只要建立于气候正义或者公平原则基础上的司法实践规则必然是客观公正的，中国作为负责任的大国自然也会严格遵守。相反，中国如果不及时参与有关司法诉讼规则的制定进程，将有可能在发达国家的主导下产生不符合气候正义原则的诉讼规则进而对中国不利。因而，为确保国际气候扰乱损失与损害之司法规则的正义性，中国有义务积极参与其中并充分表达自身之立场、观点。
二、中国因应气候难民治理的国内策略
伴随国际气候立法的日臻完善，有关气候扰乱损害的责任分担机制问题却至今仍略有涉及，尚未成为气候谈判的优先核心焦点。可以预测，气候难民群体或气候难民国问题规模的不断扩大势必会在未来产生更多有关气候扰乱损害赔偿之诉求，届时如无制度供给予以回应，必然会引发国际社会秩序的崩盘进而造就区域或全球范围内的冲突甚至战争以争夺有限的土地和资源。中国虽地大物博，然则自 2007 年越过美国成为世界第一大排放国，将使得中国可能在未来面临更强的减排压力甚至遭受类似美国现今经常陷入的气候变化诉累之中而不能拔，更有可能在未来承受气候难民潮涌入的社会难题。为此，如何立足中国现实情况予以理性回应既是对国际社会普遍承担气候难民问题之责任要求的回答，也是避免中国遭受气候扰乱不利影响的预防性制度工具。因此，除了与国际社会一道积极参与国际气候治理以及气候难民立法进程外，中国还应当结合自身实际情况尽自己所能推动尽快国内应对气候变化立法进程、选择合适有效的气候减排和适应工具并加强对国际社会气候难民或气候难民国的支持援助。
首先，尽快推动国际应对气候变化立法进程。2015 年新修订的《大气污染防治法》第 2 条将应对气候变化纳入到该法的立法任务之中，强调对大气污染物和温室气体的协同控制。
然而，有关气候变化应对的规定也仅停留在此项原则性规定之中，缺乏必要且配套的制度设计。早于 2011 年就已启动的《应对气候变化法》立法项目却至今未能有实质成效，仅停留在草案征求意见稿阶段，并且草案呈现出原则且却缺乏可操作性、立法内容过于狭窄等诸多问题。另外，国务院正在制定的《碳排放交易管理条例》以及各地方发布的有关碳排放交易的地方法规、规章以及规范性文件构成了应用碳排放交易这一市场工具以应对气候变化的政策和法律依据。但是，总体而言，该些有关气候变化的立法还相当地不成熟，彼此之间难以衔接，且缺乏体系化、规范化和制度化。本文建议，在未来的气候立法工作中，应着重提升气候变化立法的重要性，并不断加强对该类立法的基础性科学研究。具体到立法内容上，可以也应当在“自愿”的基础上明确国内的强制性减排义务，明确中国应对气候变化的决心、具体的制度抓手，以及在气候国际合作领域的愿景与贡献。
其次，选择合适有效的减排工具。在有关气候变化减排规制手段的选择问题上，国际社会主要集中于两类手段，即命令型减排规制手段与激励型减排规制手段，后者又可细化分为财政补贴、碳排放交易和碳税。有关上述规制手段本身优劣势的比较分析，已经多见于学术界研究文献之中。
有关制度选择也基本形成通说，即碳排放交易制度可适用于钢铁、水泥、火电、冶炼和化工等污染行业，而不适宜于为数众多的中小企业。与之相符，针对中小企业可采行碳税制度。当前我国的制度选择模式忽略了碳税相较于碳排放交易的制度优势，即在人力和技术等方面的再分配效果、制度设立和运行成本低和环境效益具有确定性等，而片面强调碳排放交易，无疑不利于制度工具功效的发挥。
除此之外，需要明确的一点是，在重视上述混合式减排工具的选择之外，应当强调传统的命令控制性规制手段，因为激励型规制手段对于命令型规制手段具有极强的依赖性，主要体现在两个方面：规制指标的确定和规制制度的执行。
从制度实践层面来看，这也是美国等发达国家的经验总结。④因此，本文主张，在未来中国应对气候变化之减排规制工具的选择上，应当强调命令型规制手段的基础性作用，并着重融合采纳碳排放交易和碳税这一混合式的激励型规制工具。
最后，加强对国际气候难民或气候难民国的支持和援助。如果说第一和第二点国内因应策略只是从自身做起进而预期减轻中国自身对未来气候难民之产生或促成的“影响”,从而减轻国际社会对未来气候难民之负担。那么，第三点就是中国理应运用自身的能力根据国际合作原则开展与最脆弱国家和小岛屿国家等之间就气候变化适应、自然灾害救援以及气候难民能力培训等方面的战略合作，这是中国对气候难民问题应对的积极“贡献”.例如，在利马会议期间，我国政府宣布支持建立“气候变化南南合作基金”,为南南合作投入 1000 万美元；并在《中美元首气候变化联合声明》中，承诺拿出 200 亿人民币建立“气候变化南南合作基金”,支持其他发展中国家应对气候变化。
这都是有意义的尝试，本文建议，在未来的国际合作中，中国政府应侧重于气候难民能力培训以及针对可能产生之气候难民之国家开展相应的气候变化能力提升合作计划。
三、本章小结
国际法作为调整国际关系的现代法，具有不同于国内法的显着特征，很多制度和规范，尤其是国际环境领域的法律机制，往往很少具有强制性的法律拘束力以致实施效力不足。国际气候难民问题显然具有多重属性特征，不仅与环境保护有关，还涉及到经济发展和人权保障等基本问题，但其核心是气候变化所造成损害和利益的公平负担问题。具言之，气候难民和气候难民国所遭受的有形物质损害（土地损失、财产损害等）是否该由某个国家或国际社会整体予以承担以及受害国或受害群体该通过何种国际法律保障机制主张其自身之诉求，国际社会内部各国又该依照何种标准来确立彼此所应担负的共同责任。中国中国作为气候变化敏感度极高的国家或地区之一，应当秉承负责任的大国理念，与美国、欧盟等一道积极倡导、组织、引导国际社会在气候难民问题方面的合作和立法进程。与此同时，国内应对气候变化的制度策略也应不断予以更新，并积极开展针对可能诱发气候难民之国家或地区的发展援助。
