三、国际气候难民法具体法律制度之构想
本文的研究目的在于勾勒出国际气候难民法的基本面貌，在阐述其立法模式选择、基本原则确立等理念层面的基本问题之后，如何从现实出发构建出应对国际气候难民问题的具体法律制度便成为此一研究工作的重点。本文认为，国际气候难民法之具体法律制度的构想应当在上文所述之基本原则的指引下以救济国际气候难民之现实损害为问题导向，整合、联接其法律规范体系内相关部门国际法领域中具有代表性的成熟的法律制度规定，并对其进行适当的系统归纳与全面总结。结合国际气候难民的现实处境以及现实国际法已有的制度经验，本文构想的国际气候难民法之具体法律制度主要包括四类：风险预防类法律制度、人道主义救助制度、基本权利保护制度以及法律实施保障制度。
（一）风险预防类法律制度
国际气候难民法的风险预防类法律制度，是指气候难民法确立的旨在预防和控制气候变化不利影响对人类生存环境可能造成的致命威胁（不仅仅是对传统生存方式的冲击，而应是其体面、尊严生活之可能性的丧失），以避免潜在气候难民成为现实或者通过提前的教育培训等方式提升气候难民适应新环境能力的一类法律制度的总称。风险预防类法律制度，主要由脆弱国家或地区气候变化适应能力提升计划、有序跨国移民制度以及全球性气候难民监测、预警与评估制度构成。
第一，脆弱国家或地区气候变化适应能力提升，具体是指在积极履行各国减排义务的同时，通过国内或者国际、区域合作的形式不断提升本国适应气候变化不利影响的能力，降低社会脆弱性以避免或延迟本国气候难民的出现。早在 2007年，荷兰就试图通过高技术的洪灾管理措施应对海平面上升等问题以确保其仍然适宜居住。
综观国际气候变化法的发展历程，气候变化适应政策是 2002 年后继减缓政策提出的新转向，旨在通过国际合作机制促使发达国家将其自身的先进技术或者资金输送到脆弱性国家或地区以确保其积极开展主动适应气候变化之系列政策，其所包括的一系列措施如研发更适宜高温和干旱的农作物、确保能源等基础设施更具有抵抗风暴等气候事件的能力、增强饮用水源的储存能力、沿海岸线地区适应海平面上升导致海水侵蚀能力的提升等，对于气候难民法仍然适用。例如新西兰于 2013 年发布的其在南太平洋地区通过财政、技术援助等形式帮助图瓦卢、基里巴斯、库克群岛和马歇尔群岛等低海岸线国家改善水安全的五年计划。
另外，为避免气候难民在新环境中的不适应或者处于劣势的竞争地位，应通过教育、培训等形式促进其在新环境中的重新定居与生存，这也是孟加拉国于 2009年发布的《孟加拉国气候变化和适应计划》之重要内容之一。
因此，国际气候难民法应当借鉴此一制度措施，促进国际社会积极援助易产生气候难民之国家或地区开展一系列旨在降低社会脆弱性、提升适应能力的行动计划。
第二，有序跨国移民计划，是指通过双边或多边协议式的区域性措施在相邻国家之间通过特定的移民机制赋予气候难民以东道国国籍和永久居留权的制度措施。在南太平洋地区，新西兰于 2002 年创设了一项名为“太平洋接受类别”（PacificAccess Category）的签证，该措施以现有针对萨摩亚人的机制为基础并取代了之前针对图瓦卢、基里巴斯以及汤加等国的接收计划。该机制每年允许 75 个分别来自图瓦卢、基里巴斯以及 250 个分别来自汤加和斐济的居民以及他们的家庭成员和子女在新西兰定居，但以“年龄在 18-45 岁之间、在新西兰拥有工作机会、符合最低的收入标准并符合最低的英语水平”作为申请资格的限制，并且是否获得签证的最终决定权取决于投票。
而澳大利亚国际发展署于 2007 年推出的澳洲护理计划（AusAID）也已经资助了 30 位年轻的基里巴斯女性在昆兰的格里菲斯大学学习护理的机会，如果成功毕业，便可继续留在澳大利亚。与此同时，澳大利亚也于 2009 年开发了类似于“新西兰季节性工人雇佣计划”（Recognized SeasonalEmployer）的“太平洋季节性工人试点机制”（Pacific Seasonal Workers PilotScheme），并在三年内总共授予 2500 份签证给来自基里巴斯、汤加、巴布亚新几内亚、瓦努阿图岛国居民以便他们在每 12 个月的周期中有 6 到 7 个月可以在澳大利亚从事园艺工作。
该种区域性的有序跨国移民计划可以通过移民机制将潜在的气候难民转化为另一国国民，减少气候难民的总体规模，并且这种机制可以起到“口袋”的作用，即在新环境中形成社区以促进一国政策、文化传统等的维持并有利于后续国民之迁入。因此，气候难民法应当将此一类制度措施纳入其具体制度构想之中，并着力通过更完善的伦理道德责任机制与政策激励机制等形式促使区域性跨国移民计划的达成与实施。
第三，全球性气候难民监测、预警与评估制度，是指通过全球性的信息共享平台及时、科学地监测与预测全球气候变化不利影响的分布情况，评估全球不同国家或地区气候难民的现实与潜在规模、生存与权利现状等，并加强与气候变化相关气候灾害事件和过程等的预报预警机制建设等一类制度措施的总称。基于预防胜于治理的风险预防理念，救济气候难民的最好办法便是提前应对，能否得到有效的气候难民信息便成为提前救济措施实施的关键。因此，国际气候难民法在具体的法律制度构健层面，应当借鉴国际自然灾害法有关风险预防类的制度规范内容，着重：（1）加强和整合现存自然灾害法框架下的在自然灾害事件预报预警机制，建立全球不同地区主要气候灾害历史、社会脆弱性指数等的信息库与数据共享平台；（2）建立气候难民监测和评估机制，对未来气候难民的规模、分布以及未来的发展趋势进行探索、摸索，并在监测和评估机制的基础上出台更切合实际的气候难民政策与法律制度。
（二）人道主义援助类法律制度
气候难民人道主义援助，是指国家和国际社会为满足气候难民生存必不可少的基本需要而提供纯粹人道主义性质的货物和服务的所有行动、活动和人力及物质资源。
人道主义援助最先适用的领域仅为武装冲突导致的受害者，20 世纪以后开始转向武装冲突以外灾难的受害者，现较为规范、全面地体现在国际自然灾害领域之中，成为自然灾害受灾民众的核心救济手段。国际气候难民的产生与气候扰乱不利影响所诱发的自然灾害事件密切相关，或者是渐变缓发型自然灾害过程或者是极端突变型自然灾害事件，可以说气候难民是在与气候扰乱相关自然灾害过程中因生存环境恶化而无法在原住地继续生活并被迫迁徙他国之一类特殊人群，其在自然灾害中所面临的基本生存需求与一般的受灾者没有差异，甚至更为急切。因此，国际自然灾害法所确认的人道主义援助制度可以也应当适用于气候难民之损害救济。但是，不可否认的一点是，目前关于自然灾害人道主义救助的法律规范仅存在于少有的几部国际、区域层面的救灾条约以及一些没有法律约束力的软法性规范文书之中，且其未能得到广泛参与、制度功效不足、适用效力不佳。
为进一步促使国际人道主义救助的国际法制化，国际法委员会开始考虑在自然或人为灾害中确立国家间就受灾者人道主义救助的权利义务配置以及国家应对个人所负有的保护义务。
然而，这种通过法律约束力的形式试图强加给国家和国际社会以人道主义救助义务的尝试，可能还需要很长一段时间才能实现。
在现阶段的法律框架之中，联合国人权委员会于 1998 年发布的《关于国内流离失所者问题的指导原则》所规定的原则 3 和原则 25,明确将国家当局和国际人道主义组织和其他适当机构作为人道主义救助的实施机构，并将主要义务和首要责任赋予国家当局，如果其无能力或不愿意提供必要的人道主义援助时不得任意拒绝别人提供这种援助或将之视为不友善或干预本国内政之行为。
虽然国际气候难民不符合国内流离失所者的定义，但该原则对国际气候难民问题的应对具有启发与借鉴意义。随后，红十字与红新月国际会议于 2007 年发布的《国内便利和管理国际救灾和初期恢复援助工作导则》则通过“援助行为体”的定义将人道主义援助的实施主体进行了扩展。结合该定义，“气候难民人道主义援助的主体”主要是指，为自然灾害过程中气候难民提供慈善救助的任何人道主义援助组织、援助国、外国人、外国私营公司、或在受影响国内受灾或赠送实物或现金的其他外国实体。考虑到这两项指导原则本身仅是一种软法性质的指南，并无任何法律拘束力，本文主张在新的国际气候难民法之中，要明确上述援助主体之援助权利与义务，这也是国际法委员会试图努力实现的目标。同时，该人道主义救助的实施也应考虑到对受灾国家主权的尊重①，秉持“辅助性原则”,并在受灾国家不采取措施保护其领域内受害者的基本人权又不接受国际人道主义援助而导致其领域内大规模人权受有损害时有相应的规制办法予以规范。
就气候难民人道主义援助的具体内容而言，可以参考 2008 年签署并于 2010年正式生效的《集束弹药公约》之中有关集束弹药受害人的救助规定。该公约第5 条一款和第 6 条七款之规定，缔约国、联合国系统、各种国际性、区域性或各国的组织或机构、红十字国际委员会、各国红十字会和红新月会及其国际联合会和非政府组织或在双边基础上，依照适用的国际人道主义法和人权法对在其管辖或控制下地区的集束弹药受害人，适当提供顾及年龄和性别的援助，具体包括提供医疗、康复和心理帮助，并帮助他们尽快重新融入社会和经济生活。对气候难民提供之人道主义援助的具体内容应当略有不同，除提供医疗和心理支持之外（气候扰乱不利影响可以加剧疾病的传播②，如赤道地区的病毒可能随着全球气候系统的运行而转移到高纬度国家或地区），其他类型的诸如针对基本生存需求的饮用水、食物以及避难场所等援助也同等重要。此外，这种人道援助还应当具有可持续性，即使气候难民被迫迁徙至新环境后，其可能仍然需要人道主义援助，以确保其生存得以健康且有序之延续。因此，《集束弹药公约》所确立的受害者援助制度具有可供国际气候难民人道主义援助制度借鉴的国际立法先例的价值。具体而言，包括以下两方面：（1）该援助以个别受害者为指向，考虑到受害者性别和年龄的差异而提供差别化的人道主义援助；（2）在提供人道主义援助的同时，提供有关抽象基本人权的保护。
（三）基本人权保护类法律制度
气候难民基本人权保护类法律制度，是指用以确认、保护气候难民所应享有之基本人权的一系列法律制度措施的总称。毫无疑问，气候难民作为一类特殊的弱势群体，其基本人权与合法利益受到侵害是其寻求国际法救济的直接起因。有学者在其论文中，将 “权利空白”问题与“资金空白”问题并列为气候难民面临的两大难题。
因此，单纯地依靠风险预防类法律制度以及人道主义援助类法律制度并不足以完成救济需求，有必要在国际气候难民法中整合现有国际人权法律文件已经明确列明的基本人权，并在适当时结合其本身特性创设新型的基本人权（如环境权）以弥补气候难民现在面临的“权利空白”问题。结合国际法学者观点以及现有国际人权法律文件之规定，本文认为，气候难民应当无歧视地享有双重权利保障，即一系列个体性或集体性人权，具体包括：（1）公民和政治权利如生民权、免于酷刑和不人道待遇等权利；（2）经济、社会与文化权利，如健康权、食物和饮用水权、自决权和文化表达权、财产权等；（3）与跨国界迁徙有关的自由迁徙权。
同时，气候难民法还应当确保气候难民在东道国能够获得最基本的待遇标准。学者 Hathaway 将这种最低待遇标准进行二分，区分为“一般标准待遇”
与“特殊标准待遇”,前者指称气候难民应当至少被赋予东道国居民同样的权利保护，后者则认为气候难民在某些情况下应被赋予更好的待遇，如气候难民进入他国和在他国停留时间内受援助且免于歧视的权利，在东道国生活时应被赋予民族自决权与保持其自身文化身份之权利等。
基本人权保护类法律制度除要明确规定气候难民所应享有之基本人权与最低的待遇标准之外，还应当包括有关该些基本人权特别适用的规定。首先，国际气候难民法应当确认气候难民的不推回原则，该原则是传统难民法中的一项基本原则，旨在阻止东道国在难民返回原籍国可能会由于种族、宗教、国籍以及特定社会组织成员或政治意见等原因而遭受生命或自由威胁时将其强制推回。
在国际气候难民法中，不推回原则应适用于气候难民如果被强制推回则不得不面临气候扰乱所诱发之不利影响对其生活或生存能力造成威胁的情况。尽管威胁的原因来自于环境因素而非传统难民所要求的原籍国政策措施，气候难民所遭受之威胁与传统难民并无二异。其次，气候难民的地位确定程序应当兼及集体与个体性的难民地位甄别程序，集体性甄别程序尤其适合于气候难民领域，无论是突发性环境事件还是缓发型气候过程均会涉及到集体居民乃至诸如图瓦卢等整个国家的客观情形。此种方式可以避免重复甄别带来的程序成本，避免有关因果关系适用的重复性争端，有利于促进气候难民之整合并有利于他们维护文化身份与认同等。但不可否认的是，气候难民法也应当保留个体化的甄别程序，因为个体也有可能先于其所处社会其他成员迁移他国并主张其构成气候难民。
在气候难民基本人权保护之中，较为复杂的一项权利是民族自决权，学界针对其救济方式应当采纳个体化的救济方式还是合作式的救济方式如领土救济等尚存有争议。所谓个体化的救济方式，主要指称的是由国际社会负担接纳气候难民之义务，保证其基本人权并为其提供人道主义援助式的救济方式。因此，类似于上文所提及的《集束弹药公约》，该种保护方式指向的是受害者个人。很多学者认为，该种保护方式显然并不足以满足国际社会在气候难民领域所应负有的道德责任。
气候难民的产生或者由于国内无多余领土可供其生存或者由于原籍国领土全部消亡如南太平洋小岛国领土完全沉没于海中，这必然会影响到气候难民作为集体所享有之民族自决权的实现或者维持。而依据现有国际人权法律框架，各国以及国际社会应当对其民族自决权予以尊重、保护，甚至在其原籍国无法提供保护时予以协助。有鉴于此，不少学者开始支持“合作化的领土救济”方式，即通过现有国家转让领土给那些原籍国已无法支持其生存而必须寻求国际社会予以救济其所遭受之气候变化损害的气候难民或气候难民国。由于气候难民被剥夺集体性的自决权而面临可能丧失“政治身份、政治共同体、货币、民间社会机构，甚至是语言”等威胁时，单纯地依靠个体化的救济方式将难以确保该项权利得到延续。
主张“领土救济方式”的学者，认为民族自决权通常情况下适用于一国领土范围内，但如果一国领土无法支持气候难民之权利主张时，自决权便至少可以被视为一项针对国际社会主张新领土的权利。
关于此种创新性观点的经典论述当参见C. Nine 于 2010 年撰写的“Ecological Refugees, State Borders, and Lockean Proviso”一文，文中通过将洛克在《政府论（下篇）》第五章中提及的财产权获得与持有之附加条件运用于国际社会领土取得领域，论述了如图瓦卢等生态难民国可依据其民族自决权主张领土救济，即成为新领土的主权候选人，现有国家间的边界也可能需要加以改变以适应新的图瓦卢国家。
显而易见，该种国际合作式的领土救济存在难以克服的实践困境，但其理论上的可行性表明国际社会需要创设新的民族自决权保护措施，仅靠现行的个体化救济方式势必难以成行。
（四）法律实施保障类制度
国际气候难民法的法律实施保障类制度，是指为确保国际气候难民法所确立的其他法律制度的成功实施而从资金、人力等方面予以支持和保障的一类法律制度的总称。结合气候难民救济的现实情况，本文将气候难民法的法律实施保障制度归纳、总结为三项，即资金支持保障制度、治理机构保障制度以及国际诉讼保障制度。其中，资金支持保障制度，旨在整合现有气候变化损害救济资金、扩大资金来源以为气候难民损害之救济（风险预防措施和人道主义援助等）提供充分规模、稳定来源的资金；治理机构保障制度，旨在解决目前气候难民治理机构空白的问题；国际诉讼保障制度，试图在依赖各国自决履行与国际合作之外，通过完善诉讼制度确立强有力的法律约束机制，以实现对气候难民之基本人权的切实且有效保护。
资金支持保障制度。一般而言，气候难民救济主要包括以下三类具体的资金需求，一是国际气候难民自身财产、人身等因气候扰乱不利影响所造成之现实损害；二是为适应气候扰乱不利影响而采取之适应类措施所耗费的资源，如建造沿海高墙、改善水资源安全、可持续农业发展方式等；三是气候难民被迫迁徙他国所要付出之生存成本，具体可能包括重新定居费用、购买新土地、社区整合费用以及必要的人道主义援助成本等。面对如此巨额的资金需求，如何妥善筹集、安排便成为国际气候难民法律制度有效实施的关键因素。近年来，国际法学界就此基本达成共识，即创设一项全球气候难民损害救济或补偿基金，用于满足双边或区域应对现实和潜在气候难民的生存需求。其中，资金来源主要集中于相关国家和国际组织按基金规定（共同但有区别责任原则）每年度义务性缴纳的相应额度的资金，国际社会个人、团体或者跨国企业按基金规定定期或不定期自愿捐献的基金，针对跨国能源公司等企业征收的强制性碳税，以及国际社会正在实施的碳排放交易中的部分佣金。
尽管有关适应措施的成本可以由在 UNFCCC 框架中所设立的基金拨付，但基于全球性措施原则的要求，气候难民损害救济或补偿基金也应纳入该框架中由现行的全球环境基金负责运营、管理并与其他财政工具形成良好的配合。
就基金的使用路径来看，其应当主要用于寻求气候难民重新安置方案的达成，特别是对气候难民被迫迁徙成本的救济以及对东道国接收气候难民的补偿。
治理机构保障制度。国际气候难民法律制度的有效实施，不仅依赖于一套充足完善的资金机制，同样也离不开国际性专门机构和专家组的帮助。在当前全球气候治理框架中，基于气候难民问题自身的跨领域复杂特性，使得国际层面诸多机构开始关注此一问题并不断通过研究来提升、完善对该问题及其解决办法的科学认知。
但是，十分遗憾地是在如此众多的治理机构中，至今仍然没有专门负责或者承担协调功能的官方机构的存在，便也由此引发了国际气候难民保护机构空白的问题。为此，国际法学界的回应也有不同，一部分学者主张应当在已有相关治理机构中选择一个作为总负责机构并协调其他治理机构之资源协同治理气候难民问题，可选择的机构有国际移民组织、联合国难民署等；②另一部分学者基于气候难民问题本身的复杂性以及现有治理机构面临的授权不足、资源欠缺等问题，主张新创设一个新的独立性协调机构统筹负责气候难民问题之应对工作，但其同时也应积极借鉴相关国际治理机构如联合国难民署、国际移民组织、联合国环境规划署等的工作经验和专业知识等。
考虑到已有的国际机构碎片化及其可能带来的治理资源分散问题，以及联合国难民署在救济难民和国内流离失所者领域中成熟的治理经验和工作机制，本文主张应以联合国难民署作为气候难民问题之统筹负责机构，由其负责统筹相关治理机构资源和经验并全权负责气候难民之救济工作。针对此一机构的立法授权，应当来自未来“应对全球性气候难民问题之框架共识”（极有可能在国际气候变化法框架内达成）赋予而非传统的《难民公约》及其议定书。与此同时，科学专家组也是一项科学、有效的气候难民治理机制所不可或缺的一环，结合学者观点，本文认为其可能承担的任务有：（1）通过科学研究确认气候难民定义中造成人类生存环境恶化的气候扰乱不利影响之类别以及生存环境不能居住之临界点；（2）应当向国际社会提供各国历史和现时的温室气体排放信息，以便共同但有区别责任份额之确定；（3）运用科学知识对气候难民的救济方式进行一般性的研究，涉及气候变化适应措施、重新安置方案的选择、基金管理方案等。
国际诉讼保障制度。鉴于当前国际气候难民诉讼过程中可能面临的原告诉讼资格、因果关系确定、损害救济方式以及诉讼管辖法院方面存在的困境，不少学者试图结合国际司法实践经验以及国际法自身的发展趋势在理论上对这些困境予以回应与破解。就原告的诉讼资格而言，切实遭受或可能遭受气候变化不利影响所引发之损害的特定个体或国家可以基于基本人权被侵犯而在国际人权法机制中获得原告诉讼资格④，也有通过重新解释国家责任法适用条件以含纳气候扰乱损害赔偿（国家行为主体基于违反 UNFCCC 项下或禁止损害国际环境义务而成立气候变化损害的国家责任）①，并且国际法委员会 2001 年《国家责任条款草案》也从理论上扩展了原告之范围；②就因果关系的确定而言，为解决技术层面上特定因果关系（即特定国家温室气体排放与特定人权损害之间的因果关系）的缺失给责任主体的确定乃至“侵害要件”的认定所带来的极大困难，国际法学界有建议以“一般因果关系+排放份额”的归因模式取代该特定因果关系之要求；③就损害救济方式来看，国内法上有关生态系统或环境价值的评估已经被纳入到各国环境保护立法中并成为司法实践中赔偿环境损害的依据，此国内法能否类推至国际法领域便值得思考；就诉讼管辖法院来看，考虑到国际法院在气候扰乱损害诉讼管辖领域的局限性，有学者主张由人权类法院来管辖④，或者依据国际法院咨询管辖规定由相应的国际组织机构如世界卫生组织或世界人权委员会等向国际法院提起有关气候扰乱损害的咨询管辖案件。
上述有关诉讼困境的突破均属于理论上的尝试，在气候扰乱损害救济领域尚无具体国际司法判例可资援用。从国际法发展的角度来看，尽管全球性环境规制已经在国际环境治理中起到了极为关键甚至是主导性的作用，但不可否认，传统的国家间诉讼式争端解决机制仍然具有制度上的魅力，其强制性法律拘束力和对责任的强调可能恰恰是全球环境规制为达成效率要求而予以妥协、放弃的。当然，国际气候难民在寻求诉讼途径救济自身损害时面临极大的理论困境，国际法学界所作出的努力还远远不够，其能否获得成效也尚待国际司法实践的确认与支持。
四、本章小结
国际气候难民法属于新兴的国际法领域，国际法学界对其的研究也尚处于萌芽阶段，本文结合已有的研究成果，选取国际气候难民法的立法模式选择、气候难民法应当确认的基本原则以及气候难民法具体的法律制度构想三个基本问题作为研究对象，描绘了国际气候难民法的基本面貌。然而不可否认的是，面临日益严峻的全球范围内的气候难民与气候难民国问题，能否将本文所罗列之较为完善的立法内容转化为现实仍需颇为漫长的时间并难逃国家利益的掣肘。结合本文所确认的自下而上式的立法模式，笔者认为，有关国际气候难民法的基本原则应当同气候难民的法律概念一起纳入到全球性框架协议之中，而有关的制度性措施应当做一区分，或纳入全球性框架协议或通过修正国际气候难民法律规范体系内的其他部门国际法或另行创设协议方式予以确立。
从理论上来看，目前学术界关于国际气候难民法的理论研究尚不多见，难以满足有效实践的需要。因此，在未来的国际气候难民立法研究中，一方面应立足区域立法，加强区域性气候难民问题法律应对机制以及区域层面合作治理的路径研究。并且，应当定期总结、评估各地区的立法现状进而为国际气候难民立法提供样板案例和制度经验；另一方面，要深入分析全球气候难民治理的制约因素和加强国家间协调合作的方式、方法的研究。总而言之，国际气候难民法从理论到现实仍然有一段很长的路要走，需要主权国家、非国家行为主体、学术界以及普罗大众的热切关注与共同努力。
