4 包头市城市基础设施投融资体制发展现状及存在的问题
4.1 包头市城市基础设施发展历史及投融资体制的回顾
包头市城市基础设施投融资体制的变迁和上述我国其它城市一样,共经历了发展阶段。第一阶段(1949一 1980年),这一时期受前苏联和东欧社会主义国家影响，经济制度实行“国家所有”和“计划管理”。新中国成立后,我国陆续聘请前苏联专家援建的156个国家重点项目,其中就包括包头市的一些城建项目，其中最具代表性的建筑如原东河区政府办公楼、钢铁大街32街坊等还保留前苏联的风格。历史证明1955年版的包头市城市规划是一个符合当时实际并有所前瞻 的城市规划,对我国未来城市的城市建设有很好的借鉴和指导作用。在这个时期城市基础设施投融资体制发展特征为:城建资金来源单一,主要通过拨款 和积累财政收入,城建投融资主体为包头市项目建设指挥部、政府部门，包头市事业单位。由于受限于包头市财力增长速度和筹资渠道的制约，用于诚市基础设施建设的资金量较少,严重影响包头市政府城市建设投资能力。第二阶段(1980—1990年),国务院在1979年8月颁布了《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》,我国在城市基础设施的融资模式由“国家拨款向贷款”过渡。虽然,包头市在这一阶段城市基础设施建设增加了投资能力和f大了政府负债规模,但受原有的计划经济体制所影响,投咨生体以政府为主,城市基础设施营运成本和城建建设成本难以控制,负债率渐高。包头有城市基础设施部门进行“事业单位改企业”,形成地方性的融资平台。第三阶段(1990—2010年),包头市进入20世纪90年代以后,进入了经济和城市的快速发展期。为了适应新形势的要求,包头市城建部门和市规划院编制了《包头市城市总体规划(1996-2010年)》(以下简称规划),并根据当时党中央“西部大开发”的精神,以建设现代化园林城市和经济强市为目标,按照改善生态环境、塑造城市形象、完善城市功能,提高基础设施水平为重点实施规划。《规划》中明确提出了开发城市基础设施的目标,将城市新、旧区之间规划建设集金融、体育、政务、商务、经济、休闲、文化、会展、等为一体的新都市中心区。包头市逐渐形成“一市两城和多片区”的城市布局,“两城”分别是以“昆青区”以市级公共服务设施、商业金融行政办公等为核心,“九东城区”以区域性公共服务设施为核心,并突出绿、城、山、河的城市特色格局和多中心城市结构(见图4.1)。包头市通过几十年的城建发展,各大广场、公园、植物园的建设改善了城市环境,博物馆、商业街、神华国际会展中心等完善了城市功能,锡华、锦林、丽日等住宅小区改善了居住环境,旧城的城市改造更是翻天覆地。
包头市于2001年4月成立了首家“包头市城市基础设施投资开发有限公司”,完成了国家开发银行支持我市的4个基础设施建设项目,其中与内蒙古地利管网开发公司、山东讯通电信工程公司以特许经营权招商引资的方式,建设了弱电信息讯通管网工程;并与河北建设集团合作釆用“BT合作方式”(建设一移交),共同改造了巴彦塔拉大街等城市重点建设项目。在这一阶段,包头市城市基础设施投融资体制发展特征为:包头市政府城建资金主要以土地使用权出让为主,城建维护费、基础设施配套费等专项税费为辅。包头市对城市土地等不可再生资源进行重点挖掘,引起了如城市地价和房价上涨等中国二线城市发展普遍社会问题,未触动城建投融资的机制、体制性问题。第四阶段(2010—至今),随着包头市市场化、城市化、工业化逐渐完善,包头市市委和市政府在认真调研市场的基础上,出台了《包头市城市总体规划(2008 - 2020年)》(见图4.2),并将原包头市城投公司扩展运营职和大资产总量,于2009年成立了“包头市发展投资有限公司”,该公司总资产为117亿元,采用多种渠道为包头市基础设施建设共融资97亿元,在很大程度上缓解了城建资金的不足。其中,采用教育收费权作为质押,为包头师范学院、包头市轻工职业技术学院新校区建设项目积极申请贷款.以政府回购方式积极争取贷款,完成了九原区哈德门沟防洪工程、市建委道路改造项目、石拐区棚户区搬迁项目、青山区大青山绿化工程等等项目及一系列贷款。并以第三方担保方式和政府承诺争取银行贷款,目前已完成贷款51.6亿元(截止为2014年5月),项目包括:市体育中心项目、桥梁加固项目、东河东污水处理项目、昆河二期改造项目、市会展中心项目等。截止到2014年5月,据包头市统计局统计:包头市城市基础设施建设投资比上年提高3.4个百分点,共投资186.3亿元,占全市投资的比重达到20.0%。
从2013年至今,包头市启动了道路平安畅通工程9项、城市出入口环境综合整治工程6项、公路铁路沿线环境综合整治工程6项等多项重点基础设施建设工程。同时,对南郊公园、赛汗塔拉城中草原等12个公园进行建设,加强了二道沙河、四道沙河、昆河二期等全市绿化景观工程建设。实施了南郊污水处理厂、万水泉污水处理厂、九原区污水处理厂的新建扩建工程。在这一阶段,包头市城市基础设施投融资体制发展特征为:包头市在原有城投公司基础上,利用宽松的银行信贷政策,组建了新的包头市的融资平合公司一^包头市发展投资有限公司,为城建项目获取了大量的资金,债务负担迅速增加。包头市城市基础设施建设在取得成绩的同时,也出现了很多的问题。例如公司化运作由于经验不足,使得融资平台可持续性战略不清。不少融资平合缺乏还本能力和足够现金流,成为为市政府融资的“平台工具”,而非“投融资平台”。出现企业负债率管理失控,多头贷款、担保不规范等问题影响了包头市城市基础设施建设和投融资体制的快速发展。
4.2 包头市城市基袖设施投融资体制中存在的问题
笔者通过对内蒙古自治区包头市城乡建设委员会、包头市市政工程管理局、包头市建设工程质量监督站等单位相关负责人进行深度访谈,对包头市城市基础设施投融资体制中出现的问题进行汇总、整理和归类,发现目前包头市城市基础设施投融资体制中主要存在以下问题。
首先,包头市城市基础设施融资渠道狭窄,过度依靠财政拨款和以财政为担保银行贷款。目前包头市还没有形成多元化的投资渠道,近些年包头市城市基础设施建设资金来源还是单一财政拨款和以财政为担保银行贷款为主,大多数城市基础设施建设如城市绿化、教育等专项资金直接融资较少,基本通过间接融资(银行贷款)来解决,政府在城市基础设施建设中占主导地位。尽管包头市在城市基础设施项目建设过程中,有一定的私营资本、外国资本、民间资本的介入,但所占比例较小,所遇到的阻力和压力不可忽视。早在2012年,国家发改委、财政部颁布《关于安排政府性资金对民间投资主体同等对待的通知》文件指出:要根据国家法律和有关政策,引导和鼓励民间资本投资扶贫开发、公共服务、城市基础设施等,不得对民间投资主体增设条件,对符合要求的民间资本的投资主体要同等对待。归其原因为由于历史和体制等因素影响,政府在基础服务领域长期处于垄断地位,在很多基础设施行业从规划、施工、管理和经营都是本单位进行操控或和本部门长期合作的企业,所谓的企业招标只是走一个过程而己,没有体现民主和公开、公平原则。因为如果其他资本介入这些基础设施领域势必会打破原有的垄断格局,影响垄断部门的利益。所以政府不愿让其他资本介入,使得自己在投融资利益方面最大化,很多城市基础设施建设缺少资金,项目运转周期长,项目使用效率低。
其次,包头市城市基础设旅管理滞后,管理和经营没有做到“政企分离”。目前,包头市发展投资公司还没有管理的权力,只是政府决策的执行者和资本的筹集者。虽然包头市由政府投资城市基础设施建设,形成的存量资产理应由政府主管部门来经营管理,但却分散到不同的部门。例如市园林局进行绿化设施的管理,市环卫局负责环卫与环保设施的经营等。尽管城建后期运菅收费较多,但收入大多数分配到各部门自由支配,这样不仅不能保证国有资产增值和保值,而且资产存量不容易积聚起来。另外,城投公司长期以来没有按照市场经济要求政企分离,负责人和管理者一直由政府领导兼任,行业内部存在”外行领导内行“现象。银行在放款时不是以城投公司承担债务能力作为界定,而是由政府的基础建设资金的预算需求量为准。政府的投资预算中缺少法律约束和民主监督,使得预算总数超过估算、概算、决算,后期资金投入较大,经常出现工期延后等问题。
再次,包头市在城市基础设施建设投融资的决策机制上,缺少法律管理和民主监督。我国的城市基础设施建设投融资的决策机制,依然是中央和地方两级政府的集权式决策体制。机制的具体内容为:地方政府决策一定数额的城市基础设施建设,超过一定的额度城建项目需要上报中央计划部进行审核。从西方经济学的管理角度出发,两级政府的集权式决策体制在城建项目的评价、项目开发团队的确定、投融资方式的选择、项目实施方案的选用等决策上都存在一系列的问题,例如项目的承担风险义务、责任约束、民主监督等。一旦项目建设过程中出现问题,表面上由政府和市委领导集体负责,其实这种机制是无人具体负责.主要原因是我国法律界没有一个明确对城市基袖设施决策失误责任追究的规则,而且在此过程中对管理、运营、权利、义务等问题都没有详细界定,这需要广大经济学界和法律学界的同仁进一步研究。
4.3 包头市城市基础设施投融资体制改革的必要性
首先,对包头市城市基础设施投融资体制进行改革,是发展社会主义生产力和完善城市基础设施的要求。社会主义的本质是解放生产力,发展生产力。城市基础设施建设是广大人民群众生产和生活的基本条件,只有大力发展城市基础设施建设才能提高人民生活质量,满足人民群众物质和精神方面的需求。包头市作为新兴二线城市,经济发展和社会文明程度和我国一线城市还存在一定差距。
综上所述,影响包头市城市基础设施建设最重要的原因就是投融资体制改革力度不够,投融资主体、渠道、形式单一,未能对私营资本、外国资本、民间资本进行有效吸引和利用。因此,包头市只有对城市基础设旋建设投融资体制进行改革和创新,宽融资渠道才能筹措大量资金建设包头市,这也是包头市落实内蒙古自治区“8337”经济改革和社会发展思路的要求。
其次,对包头市城市基础设施投融资体制进行改革,是缓解财政压力和优化投资运行机制的要求。据“包头市发展和改革委员会”获悉,包头市“十二五”规划中(2011—20]5年)用于科技教育、资源环境、城镇保障性安居工程项目等城市基础设施建设的资金大约为200亿元人民币左右,但仅靠政府每年的财政拔款远远不能解决资金问题,仅东河区北梁棚户区改造基础设施就需要45亿元以上,而政府的城建贷款已经进入还贷期,政府的银行融资能力逐年减弱,如何填补资金缺口已成为摆在包头市政府面前的重要问题。目前,包头市政府城建融资体制面临着巨大挑战。外部政策环境受国家新出台的地产调控政策影响,市政府土地出让收入已经减少,政府依靠现行土地政策取得收入的可能性降低。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)的出台,说明我国政府已经意识到在城建不规范的预算和地方政府的巨额负债,已经对我国银行金融体系的安全性造成严重影响,政府城建项目的融资平台公司已经变成银行贷款负债方式。中央政府正在逐步调整相关政策。综上所述,包头市城市基础设施投融资体制必须打破原有单一模式,采取多元化的渠道吸收私营资本、外国资本、民间资本进入,才是解决城市基础设施投融资问题的根本。
