第 3 章 我国农业补贴法律制度的现状及存在问题分析
农业补贴法律制度，是一个国家农业发展过程中重要的组成部分。我国的农业补贴法律制度虽然取得了一定的成绩，但还处于初级起步阶段，还存在很多的不足之处。同时，发展及完善的进程也不甚理想。特别是在加入了世界贸易组织后，一方面要受到国际法律规范的约束，另一方面更要结合我国农业补贴法律制度发展的实际情况，来发现农业补贴法律制度存在的不足，这些都是要实现进一步完善我国农业补贴法律制度的目的所必须要做到的。
3.1 我国农业补贴法律制度的现状
3.1.1 我国农业补贴的立法现状
第一，我国愈发重视将农业补贴纳入法制化的轨道
截至目前为止，我国尚没有专门针对农业补贴的专项法律法规，实施农业补贴的法律依据，多集中在一些与农业生产相关的法律文件之中，包括相关法律规定、行政法规规定、相关规章规定以及规范性文件的制定。
“绿箱”补贴方面的立法现状。1993 年颁布了《农业法》，作为我国农业的基本法，对农业保护政策进行了全面的规定。在 2002 年修订的《农业法》中明确规定，国家建立和完善农业支持保护体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平。在不与我国缔结或加入的有关国际条约相抵触的情况下，国家对农民实施收入支持政策，具体办法由国务院制定；1鼓励和支持企业事业单位及其他各类经济组织开展农业信息服务；建立健全农村金融体系，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管；建立和完善农业保险制度等。1983 年为了防止为害植物的危险性病、虫、杂草传播蔓延，保护农业、林业生产安全，制定并颁布《植物检疫条例》。1993 年通过的《农业技术推广法》第二十三条规定：国家农业技术推广机构推广农业技术所需的经费，由政府财政拨给。国家逐步提高对农业技术推广的投入。各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并应当使该资金逐年增长。各级人民政府通过财政拨款以及从农业发展基金中提取一定比例的资金的渠道，筹集农业技术推广专项资金，用于实施农业技术推广项目。任何机关或者单位不得截留或者挪用用于农业技术推广的资金。第二十五条规定：农业技术推广机构、农业科研单位和有关学校根据农村经济发展的需要，可以开展技术指导与物资供应相结合等多种形式的经营服务。对农业技术推广机构、农业科研单位和有关学校举办的为农业服务的企业，国家在税收、信贷等方面给予优惠。
“黄箱”补贴方面的立法现状。同农业投入品、休耕、农产品价格以及农产品营销贷款等方面有关的农业补贴法律制度分别在《农业法》和《退耕还林条例》等法律以及行政法规中有的规定。从 20 世纪 50 年代末最早的农业补贴“机耕定额亏损补贴”,后逐步扩大到流通、贸易等领域，1963 年颁发《国营拖拉机站亏损补贴办法》，使国营拖拉机站的补贴制度化。2004 年，我国颁布实施了《农业机械促进法》，以国家法律形式明确对农机业的补贴，该法案规定，国家对农业机械的科研开发和制造实施税收优惠政策。其中第二十七条规定：中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴；第二十八条规定：从事农业机械生产作业服务的收入，按照国家规定给予税收优惠。
22002 年通过的《退耕还林条例》规定，国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。2005 年，国家发改委颁布《2005年中晚稻最低收购价执行预案》，把中晚籼稻最低收购价定为 1.44 元/公斤、粳稻最低收购价为 1.50 元/公斤。2012 年国家发改委下发的《2012 年中晚稻最低收购价执行预案》中规定粳稻最低收购价为 2.8 元/公斤，当市场价格连续三天低于国家公布的最低收购价格时，按照规定程序启动收购预案。2005年，颁布了《农业机械购置补贴专项资金适用管理暂行办法》，对补贴对象、补贴方式作了进一步规定。2011 年，中央财政为了确保良种补贴政策落到实处，提高资金使用效益，保护和调动农民生产积极性，稳定粮棉油种植面积，提高作物产量和品质，进一步加大农作物良种补贴力度，制定了《2011 年中央财政农作物良种补贴项目实施指导意见》，继续实行水稻、小麦、玉米、棉花良种补贴全覆盖，东北及内蒙古地区大豆良种补贴全覆盖，长江流域科油菜良种补贴全覆盖，藏区青稞良种补贴全覆盖。之后，2012 年农业部办公厅、财政部办公厅发布了《关于做好 2012 年中央财政农作物良种补贴项目实施工作的通知》，还有农业部、财政部发布《2013 年农业机械购置补贴实施指导意见》等等，这些对农业补贴也作了原则性规定。
“蓝箱”补贴方面的立法现状。《农业法》第三十八条规定：国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。11986 年通过，2004 年修订的《渔业法》规定，国家在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励、扶持我国内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动。而对低收入或资源匮乏地区农业投入品补贴和鼓励征生产者不生产违禁麻醉作物补贴方面，至今没有相应的法律规定。
通过上述我国农业补贴法律制度的立法进程，我们可以得出结论，目前我国农业补贴初步形成了以价格支持、直接补贴和一般服务支持为主要内容的补贴体系，基本形成了以农业法为核心、农业技术推广法和农业机械化促进法为重要支撑的农业补贴法律体系。
第二，我国在农业补贴法律制度立法方面存在一些缺失
尽管中国当前农业补贴领域的法律、法规构建起了对农业保护和支持体系的基本框架，但并不健全，仍然存在以下一些缺失之处。
缺失之一：现有相关法律内容陈旧，过于原则化。我国有关农业补贴的法律和行政法规大多都是在加入 WTO 之前制定的，不适应 WTO 规则和《农业协议》的要求。《乡镇企业法》、《乡村集体所有制企业条例》中涉及到的农业补贴规定早已过时。除《农业法》、《草原法》外，其他的相关法律、行政法规对农业补贴的法律规定亟需修改、完善。从现有的法律规定看，大多数都是相对比较原则、比较笼统的，方向性、鼓励性的内容较多，而刚性的、具体的条文比较少，缺乏适用性与可操作性。在以上这些法律法规之中，仅有少数的条款中提到了农业补贴法律制度与农业补助的内容，比如动植物的特大疫情防治补贴、农民转产补助、渔民转产补助、休耕及农用工具补贴等等。但即使是在这些少量的条款中，也大多数都使用了“支持”、“扶植”、“鼓励”等引导性词语，很少谈及公开、具体的问题。这样的原则性规定，是十分不利于农业补贴法律制度的规范化与程序化的，其结果必然会直接导致我国农业补贴制度的无序发展，形成对农业发展的负面影响。
缺失之二：有关农业补贴的法律规定不集中。我国现行农业补贴法律规定主要集中体现在《农业法》中的相关条款，其他有关农业补贴的法律与法规虽有相关规定，但却笼统，不够具体。
缺失之三：实体规范还有很多欠缺和空白。在我国的农业补贴法律制度体系中，原则化规定的覆盖范围很大，但仍然还是会有相对确定的外延。农业补贴法律制度的广度很宽，而我国的农业补贴法律制度实体上的规范，迄今为止，还是存在诸多不足与缺陷。例如，“绿箱”农业补贴中涉及农业检验服务、结构调整等方面的补贴还是空白点；“黄箱”农业补贴中关于农产品营销贷款方面的补贴还是盲区；“蓝箱”农业补贴中对低收入者、资源匮乏地区的农业投入等方面的补贴极为有限等等。《农业法》第三十八条规定十分原则，尚未出台相关细则，所以在具体实施中不知所措。窥斑见豹，由此可以映射出我国农业补贴法律制度内容的欠缺程度。
缺失之四：程序规定欠缺。我国农业补贴法律制度除了内容规定过于原则化、实体规范还有很多欠缺和不足外，缺乏相应的程序性规定的问题凸显。
仅就资金管理方面来讲，除了“纳入国民经济和社会发展规划”外，几乎完全没有预算、执行、评定、考核等具体的程序性操作规范，使得农业补贴法律执行起来比较木讷和呆板，在实践中很难有效实施，人为地滋生了诸多问题。在我国加入了 WTO 后，外部环境发生了很大变化，这就更加要求我们要顺应形势的变化，制定相关的配套措施，才会避免我国农业补贴行为在国际市场上出现不公平因素，影响我国农业经济乃至整个国民经济的发展。
3.1.2 我国农业补贴法律制度的实施现状
我国加入 WTO 成为 WTO 成员国以来，作为负责任的国家，认真履行 WTO成员国的权利和义务，不断完善和健全农业支持和保护政策体系，在农产品市场准入、国内支持和出口补贴三大领域均作出过实质性的承诺。做出了取消非关税、关税约束和减让等市场准入措施；制定了《中华人民共和国加入议定书》、《中国加入工作组报告书》等国内支持法律规则；在出口补贴法律规则方面作出了进一步降低关税、消除关税壁垒，取消农产品出口补贴，将出口补贴约束在零水平的承诺。我国农业补贴法律制度的实施，成绩与问题并存，主要表现在以下两个方面：
第一，入世承诺后，我国农业补贴的绝对规模持续增长。
根据我国加入 WTO 后农业补贴入世承诺，目前我国“绿箱”措施总体支持水平呈增长趋势，不考虑价格因素，除改革开放之初的少数年份外，我国财政对“三农”方面的支出力度不断加大，绝对规模在逐年增长，尤其是从2004 年开始，国家财政用于农业支出的总量出现了较大幅度提升，并在此后保持了较高的增长速度。如图 3.1 所示：【1】
根据国家统计局统计，从 2003 年到 2012 年，中央财政预算内直接用于“三农”的支出合计 59226 亿元，其中 2003-2007 年“三农”支出合计 15460.9亿元，2008-2012 年“三农”支出合计 43765.24 亿元，尤其是 2011 年中央财政对“三农”的实际投入首次突破 1 万亿元大关，达到 10408.6 亿元。2012年我国财政增加了对种粮农民补贴规模，进一步完善了农作物良种补贴政策，增加农资综合补贴、农机购置补贴规模，扩大农业保险保费补贴区域和品种，加大造林补贴力度，健全粮、棉等主要农产品收储制度，稳步提高小麦、稻谷最低收购价，对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出达 1628 亿元。
中央财政安排的“三农”支出包括中央本级支出和补助地方的“三农”支出，其中中央补助地方“三农”支出主要用于农村税费改革，支持建立农村义务教育经费保障机制、建立新型农村合作医疗制度、农村医疗求助和公共卫生体系建设，建立新型的农村养老保险制度，不断加大对农民直补的力度，进一步加强农业基础设施以及农田水利建设等方面。地方财政安排的“三农”支出主要用于农业产业化、农业技术推广与应用、农户适用技能培训、病虫害控制、农村人畜饮水、农村教育、医疗卫生、社会保障和就业、农村公益事业、对村民委员会和党支部补助、村级一事一议补助、退耕还林补助和自然生态保护、对农民补贴和促进农产品流通等方面。近些年来，我国继续加大强农惠农富农政策力度，对“三农”的投入持续增加，大大调动了农民生产积极性，有力地促进了农业粮食生产稳定发展、农民收入稳步提高以及农村经济社会事业全面发展，保证财政支农投入不断增加是稳定增长机制已经初步形成。
WTO 框架下“黄箱”规则是根据国内经济发达程度确定综合支持量（AMS）来约束对农业的支持行为，我国符合“黄箱”规则的农产品补贴以基期农产品总值的 8.5%为上限。在 1996-1998 这一基期中，我国“黄箱”支持水平低于微量允许标准，“黄箱”支持为负值。就非特定农产品 AMS 而言，其成为负值的原因主要是农业税收的负向作用巨大，由此，当 2006 年我国取消农业税以后，我国非特定产品 AMS 已转变为正，意味着我国已经进入到真正的农业补贴时代。
为了保护农民利益和种粮积极性，促进粮食生产发展，国家从 2004 年开始对主产区重要粮食品种实行最低收购价政策，当市场价格低于最低收购价格时，储备粮食管理机构将按最低收购价格来收购农民交售的新粮；当市场价格高于最低收购价格时，则不启动最低收购价收购。全面放开粮食收购市场和收购价格后，从 2004 年、2006 年起国家在主产区分别对稻谷、小麦两个1供求情况、市场价格、宏观调控等因素，确定小麦、稻谷各品种最低收购价格水平，并于作物播种前向社会发布，引导农民种植，促进粮食生产。中国粮食最低收购价变动情况及粮食产量如表 3.1:【2】
2008 年以来，针对粮食生产成本上升较快的情况，国家连续六年提高粮食最低收购价格。截至 2013 年，稻谷、小麦最低收购价分别提高到每斤 1.39元、1.12 元，6 年累计分别提高 0.67 元、0.41 元，提高幅度分别为 92%、57%.
国家发展和改革委员会宣布，2014 年国家继续在粮食主产区实行最低收购价格政策。今年生产的三等早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别提高到每 50 公斤 135 元、138 元和 155 元，比上年分别提高 3 元、3 元和 5 元。
由于粮食最低收购价政策的保护，农民种粮的积极性得以提高，我国粮食生产自 2004 年以来连续 10 年增产。总产量从 2004 年的 46947 万吨，增加到 2013 年的 60194 万吨。如图 3.2 所示【3】
目前，粮食直接补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴和良种补贴是我国主要的四类补贴措施，简称“四补贴”.见表 3.2 所示 2004-2010 年中国“四补贴”支出情况。【4】
2004 年，粮食直接补贴政策针对种粮农民开始在全国范围内展开，中央设立专门的财政预算粮食风险基金作为粮食直接补贴资金。粮食主产区一般按种粮农民的实际种植面积给予补贴，各个地方由各省结合自身情况制定具体补贴粮食的品种和补贴标准。2004-2007 年，粮食直补资金逐年增长，从 2004年的 116 亿元增加到 2007 年的 151 亿元，此后一直维持在 151 亿元的水平。农资综合补贴按照动态调整制度，主要针对柴油、化肥等主要农资价格变动，遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”原则及时安排和增加补贴资金，合理弥补种粮农民增加的农业生产资料成本。对于补贴资金的发放利用，现在已经建立了粮食直补渠道。直补资金是由中央和省直接一次性拨付到各乡镇，采取以“一折通”或“一卡通”方式发送给农民，对个别边远地区农户，直接发放现金。1补贴资金发放一般按粮食实际种植面积给予。如上表所示，从 2006 年到 2010 年，我国农资综合补贴数额呈逐年上升趋势，到 2010年已累计补贴数额达 2742 亿元。
农机具购置补贴政策 2004 年开始运行，根据《农业机械化促进法》规定，农机购置补贴，国家针对的补贴对象主要是农户个人、农场职工、农机专业户以及直接从事农业生产的农机作业服务组织。主要流程是：公示农业部农机补贴目录和最高限价--发布地方政府具体政策信息--公示申请补贴名单----补贴协议供应机具--支付资金。农机具购置补贴政策有利于全国农机总动力快速增长，有利于耕种收综合机械化水平持续提高。2004 年国家只安排了 0.7 亿元补贴资金。到 2010 年，中央预算的农机具补贴已经增至144.9 亿元。
为支持农民积极使用优良农作物品种，2002 年开始，国家以生产中使用农作物良种的农民和农场职工为对象给予农作物良种补贴。良种补贴从 2004年的 28.5 亿元快速增长至 2010 年的 204 亿元。
第二，我国农业补贴法律实施方面的缺失。
这种缺失主要表现在“绿箱”补贴内部结构与“黄箱”补贴实施方式不合理。目前我国已经实施了《农业协议》中规定的 7 项“绿箱”补贴措施，但比较而言对农业技术推广与农业教育方面的补贴有限。在我国农业补贴法律体系中虽有关于农业保险补贴与不挂钩农民直接收入补贴政策的相关规定，但在实践中存在诸多问题，尤其是在结构调整补贴方面没有相关的法律规定，影响我国农业可持续发展。当前我国政府主要通过对农产品进行价格干预这种间接补贴方式进行农业补贴，存在支农效率低、农民、获益少的缺陷。虽然现在我国已经开始运用直接农业补贴的方式，但其在“黄箱”补贴中所占比例有限。
除此以外，我国农业补贴的分类、范围同国际规也存在不相一致的情况。
如按 WTO《农业协议》，将农业补贴分为“黄箱”补贴、“绿箱”补贴以及“蓝箱”补贴等等，而我国现有农业补贴支出却是按照支持对象与功能进行分类的。在《农业协议》中，国内支持的范围总体来说还是非常广泛的、全面的，不仅包括各种直接的农业财政支出，而且还包括电讯及道路等农村基础设施建设、投入农产品流通、农村环境保护、粮食援助以及地区援助等方面的补贴，但是从我国现行农业补贴支出来看，范围仍然还比较狭窄。
近些年来，我国对农业补贴法律制度的研究做出了很大的努力也取得了很大的发展成果。不过，始终没有从根本上彻底打破制约瓶颈，在前行中仍然存在着很多问题。比如：内容规定的过于原则化、实体的规范还有很多的空白和欠缺、农业补贴法律制度体系不够完善、农业补贴措施不够灵活等等。
这些问题，既是我国农业补贴法律制度当前存在的问题，同时也是我国在农业补贴法律制度领域亟需研究解决的问题。随着我国经济社会的追赶型、跨越式发展，农业补贴法律制度也随之有了长足的进步，在我国农业经济的发展中发挥着重要的作用。但是，正是基于这些不完善之处，才导致其发展速度相对缓慢。所以，我们要根据我们的国情，积极发挥我国农业补贴法律制度好的一面，扬其长、避其短，只有这样，我国的农业补贴法律制度才能更加走向完善。
