第三章新媒体对我国政府危机管理的影响
新媒体时代的来临在给我们带来了科技便利的同时，也为管理者实施有效的社会管理增加了难度。
一、传统的政府危机管理基本模式
（一）传统的危机管理法制体系建设
在当前我国的危机立法进程中，危机管理立法最主要的特征即立法形式分散型。以当前中国危机管理法律内容构成为例，最为全面的一部危机管理法律是《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）。《应对法》在2007年8月第十届全国人代会常委会第二十九次会议通过。《应对法》主要内容包括了危机前预防或预警、危机中处理或救援、危机后恢复与重建等整个危机管理过程中的相关法律责任内容。《应对法》颁布的意义在于采取统一领导、分级负责、综合协调的方式来应对危机，从而实现有效控制或最小化危机，最终实现保护公民自身权利与社会稳定的目标。中国危机管理法律内容还囊括了处理、防治以社会安全、自然灾害等多个方面的危机事件的相关具有法律效应的行政规章制度。1996年3月，在第八届全国人大常委会第十八次会议上颁布的《中华人民共和国戒严法》是我国最早制定的关于应对社会动乱或危机的法律法规。它具体描述了对国家、政府、人民利益产生威胁的社会社会危机，并从戒严的前提、措施、职责等多个方面来规定国家、政府在执行《戒严法》过程中应该遵从的原则。1997年8月颁布的《中华人民共和国防洪法》、1998年4月颁布的《中华人民共和国消防法》以及2008年新修订的《中华人民共和国新消防法》都是为了应对可能会出现的重大灾难而制定的法律法规。
中国危机管理法律对于紧急状态这一内容的规定，有《紧急状态法》与现行《宪法》中对于处于紧急状态下的相关内容规定。还有其他法律也对危机事件的预防、处理等相关危机处理程序进行了法律界定，如《刑法》、《社会法》等法律。综上所述，我国现行的危机管理法律体制对于危机管理的法律规定是非常分散的，并没有一部对政府危机管理进行专门总结、规定的权威性法律法规。
从整体上来看，这种法律体系的更新速度不能与社会发展的速度相适应，有时甚至远远落后于社会发展速度。我国在危机管理的我国法律法规建设中处于劣势，甚至处于滞后状态，这主要是因为我国对于政府危机管理的研究起步晚、发展慢，人才体系也较为匮乏，因此影响了相关危机立法进程。
传统时期的政府更多是作为一种全能型政府，较为专注于社会管理强度。在特殊的历史背景下的政府危机管理模式也遵循着计划经济时代特有的内在逻辑运行。
在新中国成立以来很长的一段时期内，国内尚无统一、规范和专门针对危机处置的法律制度规范。我国危机管理法律并未实现全面整合，没有用高屋建领的全局思路指引当前的危机管理法律，还缺少规定多个部门之间协作危机管理的具体内容，因此还具有很大的改进空间。这些法律的出台都是立足于当时的国情，具有一定的限制性。因此一旦发生政府危机事件，政府很难立即参照对应的法律体制执行，尤其是在新媒体几乎没有在传播领域兴起的时期，相关的法律措施几乎处于真空状态，因此，法律体系的真空区域极其容易产生大规模危机事件，也会进一步增加政府进行危机管理的难度。尤其是在新媒体快速发展的数字化时代，传统时期的政府危机管理的法律体系明显滞后于社会发展，过去在传统计划经济体制下制定的法律法规大多已经不适用于现有的市场经济体制时代。建设政府的每一项能力的保障，都需要法律上的保障。尤其是在政府危机事件处理中，以传统媒体为主导的主流媒介舆论监控方面几乎没有相关法律法规的约束，传统时期党政合一的现象直接影响到法律法规的制度建设进程。我国关于网络信息传播行为的法律法规直到2013年9月才出台，《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件的司法解释》公布，这是最高人民法院、最高检察院首次颁布的与网络信息传播关联的法律。这项解释明确规定了在信息时代运用新媒体工具发表言论的制度边界，对《刑法》中俳谤罪等较为模糊的规定进行了明确界定。《解释》规定，利用信息网络徘读他人，同一徘谤信息实际被点击、浏览次数达到5000次以上，或者被转发次数超500次以上的，应当认定为刑法第246条第1款规定的"情节严重",可构成诽读罪。但是对于《解释》是否能真正抑制住不法之徒的别有用心，目前还未得到有效数据的印证。健全与完善的法律体系能够为国家、政府的健康运行保驾护航，为依法治国提供有效的法律手段与工具。法治则要求政府的任何行为都要在现有的法律控制之下，如果法律没有明确的授权则不可为。
（二）传统的政府危机管理组织体系
一直以来，中国传统的政府并没有确立正式的危机应急组织机构体系，甚至在全国各地都没有设立专门的危机处理机构。中国传统的各层级的政府处理长期存在的危害社会安全的危机事件的方法是各部门分权管辖、管理模式，也就是在危机事件爆发时，临时组建一个由最高领导人负责的非常设机构的领导机构，在这个机构中再抽调某一个或多个部门具体负责处理危机事件。
国务院拥有政府危机管理的最高权限。在这一行政机构的领导下，负责突发公共事件应急管理工作的是国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构。
在特殊情况下，国务院可以派出工作指导组指导相关部门的突发事件应急工作。国务院应急管理办公室是国务院办公厅设立的办事机构，主要职责是发挥应急事件的信息汇总和综合协调作用；负责办理各地区、部门报送国务院的相关突发事件的电文；负责监督和检查各地区、部门落实国务院指示、批示等情况。国务院的危机管理办公室隶属于国务院办公厅总值班室，国务院只有在地方政府无法应对突发危机事件时；<1?会就事件严重程度决定是否临时组建指挥部。
公安部、卫生部、国家安全生产管理局、国家信访总局等机构是我国政府内部设立的职能部门，其应对专项危机的能力较强。但是，社会领域发生的危机事件往往同时涉及多个领域，而当前我国政府内部的这些职能部门在处理这些复杂性的危机事件的效率就显得偏低。
在地方政府这一层级来看，地方政府也基本按照中央政府这种危机应对模式来组建临时机构。中国现有的地方政府危机管理机构大多属于临时性、非常设、非专业性的"调查小组"或"委员会".这些临时性机构严重依赖各级地方政府在突发事件时的行政决策。在北京市，政府危机管理呈现部门间条块分割管理现象严重的特征。北京市作为全国的首都，地域、经济、社会等多个领域的发展速度超前，也加剧了危机爆发速度。北京市于2003年底颁布了《北京市突发公共事件总体应急预案》
并随后成立了北京市应急委员会，成为北京危机事件的决策机构。在北京市应急委员会下设隶属于市政府办公厅的专门办公室处理FI常事务，同时市应急指挥中心与办公室合署办公。在上海市，政府危机管理机构设置是按照不同类型分门别类，分设于不同职能部门之下。上海市早于2000年就设立了处置自然灾害的领导小组，并作为全市防震减灾的决策机构。然后在领导小组下设专门办公室处理FI常事务。在一年后，上海市为了强化社会服务联动工作决定成立上海市应急联动中心，这一机构设置在上海市公安局内部。其职能在于辅助不同类型的危机事件处理机构负责前期的应急处理任务。笔者在麻城市政府市委办公室实习过一段时期，据笔者观察，对于一般层级的政府而言，尤其是处于行政末端的县乡级地方政府而言，并不会常设专门的危机处理机构，通常是将应急办与当地政府办总值班室合二为一，因此政府办总值班室在承担日常的行政机构职能的同时，还作为应急办机构来运转。譬如在火灾突发事件中，当地防讯办会直接通知到政府危机管理办公室，即政府办总值班室，政府办总值班室再根据实际情况向分管森林防火的上级领导直接汇报，由领导临时组建防火办小组，组织人员进行相关火灾扑灭工作。因此，对于地方层级的政府而言，政府危机管理机构并不是作为常设机构存在，而是根据危机事态性质与紧急程度，各部门会根据危机事件本身的性质来划分相关职责并进行条块管理。
纵观我国政府传统时期的危机管理组织体系，集权主义特色浓厚，主要特征表现如下：一是临时性的指挥机构并不具有法定的职能与权限，不常设专业的危机管理部门，一ii同时出现多个突发事件，在专业应急体系无法发挥效用的情况下，难以第一时间迅速将所有资源汇集在一起，从指挥、调度到执行还需要一定的时间，这也会影响效率与结果。如前所述，我国政府现有的危机管理机构大多属于临时性机构，危机结束后，这些机构就宣告解散。这些临时机构大部分不单设办事机构，日常事务由相关常设部门承担。这就容易造成职能不明确、协调不顺畅等情况。对于一些危机事件的责任问题难以明确，许多情况下往往需要中央政府的统一协调，导致了地方政府危机应对的能力大打折扣。二是职能部门间条块管理现象严重。要深入幵展实际工作还需要协调各职能部门之间的关系，这种结构的随意性也增加了危机处理的难度。从职能部门间的组织体系看，虽然各级政府层级间能进行垂直管理，部门之间复杂的行政关系会使得危机管理职责交叉与管理脱节，缺乏统一协调、调度、执行的方式，无法在危机管理中形成凝聚力。当前，危机円益呈现出多领域交叉的复合型特点。可在国内的危机管理实践中，还是根据危机的不同分类由不同的部门和机构指挥各种危机管理工作，这在实践中产生了一系列的问题。
（三）传统的政府危机管理运行机制
传统的政府危机管理运行机制是在职能部门条块分割、中央权力高度集中的危机管理组织体系中形成的。危机从问题产生到发酵再到蔓延、扩散是一个累积过程，一旦处理不好，就会引发矛盾的爆发。整套危机管理运行机制包括了危机前预警、危机中信息发布与危机后处理这三个环节。
第一，危机预警、预防。危机预警政府危机管理中的第一个环节，当前国内在这一环节的做法以垂直与平行获取信息为主。从政府系统的垂直结构来看，基层政府向上级政府做出危机信息的警报或预警时所站的角度往往是出于地方利益与保护自己官位、权力等自利性考虑，有时甚至为了自身利益不惜刻意隐满危机信息、拖延报告时间。从部门间系统构成来看，我国传统政府管理体制下政府权力部门化、部门权力利益化等不良现象阻碍了政府各部门、各地区之间信息的水平交流，许多宝贵的信息资源不能得到及时有效的利用，形成组织信息交流的瓶颈。
第二，危机公开。从当前政府危机管理中信息公幵这一环节来呈现以下特征：形式多、内容少；结果多、过程少；公众被动接受的多，主动参与的少。政府危机信息公开多以政府工作的"正面"信息为主，几乎忽略政府危机管理工作的"负面"信息，特别是政府危机工作失误、不足及造成重大影响的危机事件的信息。尽管政府在新媒体时期建设了政务信息公幵的相关网站，然后对于危机事件的具体内容并在在网站中公幵，政务信息公开意识并不普及，这主要受制于传统媒介的传播手段单一及宣传等功能，信息化程度很低，甚至还出现一些党政机关干预传统媒体的危机信息传播以及公众评估政府危机行为等现象，最终形成政府危机信息公开的主要来源以政府公报、红头文件、党报党刊、大众传播媒介等载体为主。
第三，危机善后。在这一环节中，传统的政府危机管理注重运用传统媒体进行防灾救灾事件的细节报道，政府对于危机处置结果以危机解除为最终目标，将重心放在社会经济重建上，并不持续进行其他方面如公众心理等多个角度的善后措施。
（四）传统的政府危机管理管控方式传统模式下政府控制主流媒体，主流媒体控制社会舆论，即政府控制社会舆论
因此政府在处理危机时极度匮乏危机意识，将危机管理等同于控制社会舆论。我国政府这主要因为在市场经济出现之前，我国一直处在计划经济时代的"全能型"体制中。这使得政府在特殊时期对整个社会的控制能力具有绝对优势，这种优越性思维与居高临下的态度容易使政府固化危机意识及管理方式。
以2008年贵州赞安事件为例。2008年6月28円，贵州瓷安县发生了 "6.28"事件。这起事件始于6月22 F1瓷安少女李树芬的死亡，其家属不认同公安机关送达关于溺水身亡的尸检报告，坚持认为另有隐情，并不肯将尸体安葬。从6月22到26号，当地公安机关在家属不认同尸检结论的情况下展开多次尸检，始终坚持溺水身亡的判断。在6月28円上午，公安机关再次送达尸检通知书，并限当地群众在下午5点之前将尸体领走。死者家属在屡次不认同公安机关的判断下集体上访，到下午4点半上访群众已经形成一定规模，并有游行人群打砸警车等行为，但是当地政府并没有出来对这一事件进行接访，安抚群众的情绪。在这起事件中，当地政府、公安部门等政府机构并没有与群众进行深入交流，也没有对死者家属的心理状况进行摸底了解，对后期发生的行为更没有一个客观、直接的预判，这是引发这起危机事件的直接内因。这与长期以来我国政府危机理念落后是密不可分的。因此一旦发生公共危机，在不能快速有效的控制的情况下，危机放大、转移、连环发生等现象时有发生。
传统的政府危机管理意识淡薄，归根到底是由传统的危机绩效考评体制导致的，即激励机制与惩罚机制。对于以维稳、稳控为前提的危机处理方式更容易获得政府青睐，以高成本的大量人力、物力、财力的资源投入来获得危机事件的化解才会最终被表扬和激励。相反，若在危机初期就将其消灭的萌芽状态则不被认可，甚至会被批评、惩罚。政府危机管理绩效评估体系不健全。政府危机绩效评估指对各级政府、政府职能部门及其公务员在危机管理中的行为与成绩进行评估。改革幵放后以来，我国"经济建设型政府"占据上风，即各级党委、政府长期以经济建设为中心，以政府以发展为第一要务，同时将经济目标作为政绩考核的重要甚至是唯一标准，因此，政府容易忽略周期长、效果慢的民生项目。而那些政绩成果所花费时间周期较长的民生工程反而会受到功利性强的政绩工程的排挤。因此会直接导致单纯的经济快速发展所出现的其他社会软指标失衡，如环境等公益性指标。这些指标的失衡会加剧社会矛盾、冲突，进而引发社会危机频发。如果参照政府传统的危机评估体系，这种激励制度会直接使政府在危机管理中产生错位甚至缺位效应。政府在危机管理中并不会首选首先承担责任，而是最大限度求"维稳",这种处理方式完全不吻合危机具有连续性的特征。最终阻碍政府建立危机预防体系的进程，提升政府危机管理的相关成本。政府的绩效考核体系的指标设定更多是与经济发展相关，对民生、社会综合发展的关注度很低。政府官员在这种绩效评估体系的影响下，以"堵"、"捂"的应对方式为主。这与传统媒体长期作为政府的"喉舌"有密切的联系。传统媒体作为社会监督的重要媒介，理应发挥监督功能的重要作用。在传统政府危机管理中，传统媒体更多侧重于传递政府的声音，替政府发言，表达政府态度。
二、新媒体对政府危机管理的挑战
新媒体给新时期的政府危机管理带来了挑战，它既与全球信息化的大时代背景息息相关，全球信息化趋势凸显，新媒体的产生与发展必须依托于这一大背景。又与我国的基本国情发生了变化有关联，立足于我国国情，我国正在由农业社会转向工业社会，计划经济时代转向市场经济时代，新媒体兴盛的土壤也基本成熟。因此，这种挑战是迅猛而快速的。一方面，新媒体凭借其先进的科学技术、高效互动的运作模式迅速抢占传统媒体的主流市场，逐步分解传统媒体原有的资源优势。另一方面，新媒体影响甚至重组了我国政府传统的信息管理模式。传统政府危机管理模式中的宜"堵"不宜"疏"滞后于新媒体的发展趋势。
（一）新媒体时代的社会转型快速化
列宁认为只有认清时代变换的客观现状，才能为解决今后所面临的问题提供宏观视角。全球化信息化浪潮使世界各国之间联系越来越紧密，危机变得愈加频繁，甚至突破了时间与地域的限制，而我国的社会危机在社会转型、改革幵放以来表现地尤为剧烈。中国政府正处于社会重要转型期，同时肩负社会主义市场经济建设等多方面的重任，危机频发也提升了政府危机管理的难度。
社会转型与政府危机之间是有必然的内在关联。改革开放以来，我国处于从高度集中的计划经济体制向极具幵放的市场经济体制转轨，由封闭的农业社会向注重高度分工的现代工业社会的转型过程中，我国政府危机管理也进入了高频率发生期。社会制度系统受到制度变迁的剧烈影响。显然，体制转轨具有强制性，是改革的产物。而结构转型则具有从属性，是体制转轨的自然产物，是全球化下的现代化进程中面临的问题。体制转轨与社会结构转型又共同作用于国家与社会之间的关系，国家放权社会的迹象越来越明显。国家逐渐弱化了对社会的控制力度以及缩小管理范围。与此同时，社会自身的独立自主性也被唤醒，无论是媒体还是公众在社会转型中都发生了深刻的变化。社会内部的转型、变革会直接导致产业结构、就业形式的变化。原有的经济、社会格局被破坏，不同的权力、利益会被重新洗牌，拉大了各个阶层、地区之间的贫富差距，而这些都是诱发政府危机管理的重要因素。处在改革浪潮与社会大变迁中的中国，正在经历各种意识形态的冲击与博弈。中国社会也因此出现阶层断裂、分化严重的现象，从而又衍生出不同的利益群体。也正是这些阶层呈现出的断裂、分层现象，使得舆论在不同群体间趋于多元化、碎片化。
新媒体也正是在经济的高速发展与社会的深化改革的大背景下对政府危机管理产生影响。
在全球信息化浪潮下的我国社会转型与变革也加剧了新媒体发展对政府危机管理模式的挑战。新时期的新媒体时代已经来临，新媒体发展态势如下：数字化的技术基础；"零距离"的传播手段；新媒体与传统媒体的传播模式博弈；草根舆论与官方宣传场的立场博弈。这些态势都为新时期的政府危机管理带来了不可预测的变量因素。正是因为新媒体的技术革新才为随时随地对危机事件的传播与发展创造了硬件基础，传统的政府危机管理方式在这种新趋势下已经不再适应。新媒体的多种特征使得我们的社会生活已经处于一个信息大爆炸的时代，不再由单一、一元的个体组合起来，而是呈现点对点的多元化、全方位的信息接收、传播模式，这也为草根舆论、官方宣传之间不同场域的形成奠定了基础。这些新变化都对传统政府危机管理模式创新与转型提出了挑战。
