二、我国基层公务员薪酬制度现状分析
（一）我国公务员薪酬制度的历史沿革。
从建国初期至今，我国公务员的薪酬制度随着我国社会经济的发展和改革，经过了一个形成、发展、改革的过程，分为几个大的阶段。
1.我国公务员薪酬制度的确立1949 年前，由于战争环境及物质条件的限制，革命根据地实行"军事共产主义式"供给制，即"按照工作和生活必不可少的需要，为革命工作人员免费供给生活必需品的一种分配制度，供给的范围包括个人的衣、食、住、行、学等各个方面，以及子女的生活、保育费和一些零用津贴等。"[1]
"在革命战争时期，国家机关工作人员工资实行供给制待遇办法，曾经起过重大的作用".[2]
1949 年至 1952 年，全国存在两种薪酬制度，一是根据地沿用下来的供给制，二是原国民党统治区保留下来的旧薪酬制。在老根据地以供给制为主。在新解放区，国家机关工作人员和派往国有企业的接管干部，实行供给制；企事业单位原留用人员，则保留原来的旧薪酬制度。此外，部分老根据地也实行以实物为计算基础的货币薪酬制，全国的薪酬制度并不统一。
从 1952 年开始，国家对薪酬制度进行变革，先将供给制改为包干制，再逐步推行工资分制。工资分制就是统一以工资分而不是以货币作为供给制人员的津贴标准和工资制人员的工资标准，每一工资分的分值均以实物而不是货币计算。实行工资分值，在当时各地区的物价水平和生活消费水平差距较大的情况下，有利于统一全国的工资水平。
然而，工资分制应该说还不是直接用货币支付的现代薪酬制度，它是新中国成立后从供给制向货币工资制过渡时期所实行的一种较为特殊的薪酬形态，为 1956 年我国薪酬制度的确定创造了条件。
随着一五计划的顺利执行，各项事业均取得了巨大进展。1955 年，国务院发布了《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币制的命令》，1956 年，国务院又做出了《关于工资改革的决定》，标志着我国正式建立了货币化等级工资制。这次薪酬制度改革的目的是取消实物补贴制度和工资分制度，实行工资货币发放的薪酬制度，建立等级工资制，即国家机关和企事业单位的干部统一实行职务等级工资制。行政人员的工资标准分为 30 级，工程技术人员的工资标准分为 18 级，按产业不同分为五个工资标准；企业的工人实行八级工资制；科教文卫体等系统也相应制定了全国统一的工资等级标准。
1956 年的薪酬制度改革，适应当时的经济状况，克服平均主义现象，奠定了我国现行薪酬制度的基础。在全国范围内统一了职工的工资标准；提高了职工的工资水平，扩大了按劳分配原则实行的范围，提高劳动生产率，对促进国民经济和各项事业的发展，保障员工的生活，起到了积极的推动作用。随着经济建设的发展以及人员结构的变化，直至 1985 年为止，在近 30 年的时间中，我国的薪酬制度未进行大的调整和改革，等级工资制在实施过程中缺乏正常的工资晋升制度，同时存在着工资水平低、工资关系混乱、工资增长停滞、冻结，按劳分配原则难以落实，劳酬脱节现象突出，平均主义、官僚主义等问题严重。虽然进行过几次小调整，"但管理高度集中统一、职级不符、劳酬脱节、功能单一、机制僵化等弊端仍未改变。它严重影响了国家机关工作人员的积极性，以致留不住人，人才流失，效率下降，官僚主义严重，薪酬管理也日趋困难".[1]
使得工资关系越来越不合理，而且形成了具有浓厚平均主义特点的"大锅饭".
2.我国公务员薪酬制度的改革与发展（1） 1985 年第一次薪酬制度改革--确立以职务工资为主的"结构工资制"1956 年薪酬制度改革对我国的经济发展起到了积极的促进作用，随后经济发展迅速，1956 年薪酬制度设计时工资晋升制度的缺失，加之"文革"使经济运行失衡，制度混乱，致使薪酬制度运行中产生了各种问题。1984 年 10 月，十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》，明确提出改革不合理的工资制度，消除平均主义，建立能够较好体现按劳分配原则、便于管理和调节的新工资制度。
1985 年 1 月，国务院发布《关于国营企业工资改革问题的通知》，6 月，国务院又发布了《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，并批准了《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》。此次改革的目标是初步理顺工资关系，改变职级不符的现象；建立正常、科学、合理的晋级增资制度；建立适应经济体制和政治体制需要的体现按劳分配原则的新的薪酬制度--以职务工资为主要内容的"结构工资制",为逐步形成更合理更完善的薪酬制度奠定基础。薪酬改革以按劳分配为原则，充分体现奖优罚劣，奖勤罚懒，体力劳动与脑力劳动，非熟练劳动与熟练劳动的差别。
将人员工资同工作职务、责任、劳动绩效联系起来，以提高人员的政治水平、业务水平和工作效率，促进人才的合理流动。
1985 年薪酬制度改革主要是在国家机关和事业单位中实行结构工资制。工资结构由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四部分组成。基础工资是结构工资的基础部分，其标准以大体维持工作人员基本生活所需费用计算，从领导干部到一般工作人员，执行统一的基础工资标准。职务工资是按照工作人员所担任的职务高低、工作繁简、责任大小和业务技术水平高低而确定，随着职务的升降而变动。每一职务设有几个级别的工资标准，上下职务间的工资有所交叉。中央和地方省、自治区、直辖市的机关行政人员和专业技术人员的职务工资标准由国家统一制定，省辖市、行署、县、乡的机关行政人员和专业技术人员的职务工资标准由所在的省、自治区、直辖市按不超过国务院规定职务工资标准以及在国家工资增长水平指标范围内制定。工龄津贴是按人员的工作年限计算发放并随工龄增长而逐年增加。工作年限的计算办法是从参加革命工作和参加工作时开始，到本人离、退休时止，但领取工龄津贴的工作年限最长不超过四十年。最初是每工作一年，每月发给 0.5 元，1992 年后增加为每工作一年，每月发给 1 元。奖励工资是发给工作人员的奖金，是结构工资中的一个可变的辅助性部分，体现工资的激励功能。
奖励工资用于奖励在工作中成绩优异、有突出贡献的工作人员，所需的奖金费用从行政经费节支中开支。
1985 年薪酬制度改革，在机关和事业单位建立了以职务工资为主的"结构工资制",既是薪酬制度本身发展的需要，也是当时经济体制改革的需求，是经济体制改革一项重要组成部分，与 1956 年结构单一的职务等级工资制相比，此次结构制薪酬具有一定的进步性和科学性，能较好地反映了薪酬的各种功能，薪酬的激励性有所增强，把普遍增资与解决职级不符结合起来，解决了职级不符的弊端，理顺了工资关系。职务工资的水平标准主要由所任职位的负责任大小、工作难易程度、工作特点等依据来确定，体现了按劳分配的原则，具有一定的积极意义，但是结构工资制在实际运行中也暴露出一些问题。一是结构工资制以职务工资为主，以职级定工资，过分强调职务，只有晋升职务才会增加工资，职务晋升成为加薪的最主要途径，从而引发机构升格、乱设岗位、滥提职务等问题，致使工作人员"官本位"思想的进一步强化。二是结构工资中的四个组成部分并未按预想的那样发挥作用。基础工资标准过低，不具备随着物价的变化而自动调节工资的机能，不足以维持工作人员每月的基本生活，无法发挥保障作用；正常的工资晋升制度并未形成，职务工资之间的差距没有拉开；奖励工资也未按预想的贡献大的获多奖金实行，基本上是按人头平均发放，成为平均主义的产物，起不到激励作用，有时还可能会产生反激励作用；工龄工资标准过低，体现不了工作人员的年功积累。三是结构工资制很难反映国家机关工作人员因具体工作内容、特点、责任、难易程度等不同而应在待遇上有所不同体现，因而难以实现同工同酬、按劳分配。
结构工资制本身的不完善，加之改革的配套措施滞后，特别是正常的晋级增资制度没有建立，致使国家机关和事业单位薪酬制度中的问题日趋严重。
（2） 1993 年第二次薪酬制度改革--确立以职务级别为主的"职务级别工资制"在 20世纪 90年代，我国的社会主义市场经济体制改革进入到了攻坚克难历史阶段，公务员薪酬制度改革也势在必行，成为市场经济体系改革的有机组成部分。十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，同时提出了"加快工资制度改革，逐步建立起符合企业、事业单位和机关各自特点的工资制度与正常的工资增长机制"的薪酬制度改革总要求。1993 年十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了未来中国社会主义市场经济的基本框架。
1993 年国务院发布《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》。此次改革，是结合政府机构改革和公务员制度推行进行的。国家行政机关实行国家公务员制度，事业单位实行不同的工资制度和分配方式。
1993 年 10 月，国家实行公务员制度，公务员薪酬制度由结构工资制转为职务级别工资制，即按照公务员的职务、职级、年功和实际贡献确定工资标准。公务员工资由基本工资、奖励性工资和津贴性工资三部分组成。基本工资的形式即职级工资制，奖励性工资即奖金，是对工作努力成绩显着的公务员奖励。津贴分为两大类：一类是地区津贴，分为艰苦边远地区津贴和地区附加津贴，由当地的自然环境和经济发展水平、物价指数变化来确定；另一类是岗位津贴，根据岗位性质和工作条件来确定。
此次改革薪酬制度的原则是："（1）贯彻按劳分配的原则，克服平均主义；（2）建立正常的增资机制；（3）行政机关与企事业单位实行不同的工资制度。公务员薪酬平均水平与企业相当人员的平均薪酬水平大体持平，保持合理比例关系；（4）国家公务员薪酬根据价格指数的变动情况定期进行调整，保障公务员的实际生活水平不因物价上涨而降低，同时将现行发放的工资外补贴纳入到工资范畴；（5）改革地区工资类别制度和津贴制度。根据地区自然环境、经济发展水平和物价等因素，实行不同的地区津贴；对特殊岗位上的人员实行岗位津贴。发挥工资的导向和激励作用，鼓励人员到边疆、艰苦地区和艰苦岗位工作".
公务员薪酬制度改革的内容：（1）实行职级工资制。国家机关工作人员（工勤人员除外）实行职级工资制。其工资由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分组成。职务工资和级别工资构成工资的主体。职务工资共分 12 个职务层次，体现公务员职务高低、责任轻重和工作难易程度，是按劳分配原则的体现。每个职务层次设若干工资档次，公务员的职务工资由其所任的职位来确定，并随职位和任职的年限变化而进行调整。公务员的级别工资由公务员的资历和能力来确定，也是按劳分配原则体现，共分 15 个级别，一个级别设置一个工资标准。基础工资是起保障功能的，数额为每人每月 90 元，各职务层次人员执行相同的标准。工龄工资体现公务员的贡献积累，按工作年限确定，标准为 1 年工龄 1 元，到离退休当年止。（2）建立正常晋级增资制度。公务员晋职晋级与考评考核相联系，每两年考核为优秀与称职的则在本职务相应工资标准内晋升 1 个工资档次；连续五年考核为称职或者连续三年考核为优秀的则在所任职务对应的工资级别范围内晋升一个工资级别；公务员考核不称职的，不得晋升工资档次；副部长及以上人员，任职超过五年的晋升 1 个级别；公务员的薪酬级别达到自身所任职务的最高薪酬级别后不再晋升薪酬级别；公务员的工龄工资随着工作年限的增长而增加。（3）定期调整工资标准。在正常晋升职务工资和级别工资的前提下，国家根据国民经济的发展、企业相当人员工资水平、居民收入的变化以及物价指数的变化情况定期调整国家机关公务员的工资标准，适当提高基础工资，定期调整职务工资、级别工资和工龄工资的标准。（4）实行地区津贴制度，清理整顿不合理津补贴。根据不同地区的自然环境、物价水平及经济发展状况建立地区津贴制度，发挥薪酬的补偿能力和导向作用。建立地区津贴制度，调整工资收入结构，将部分合理的福利性补贴按国家规定逐步纳入工资，不合理的项目予以取消；需要新建津贴或提高津贴标准的，需按规定履行审批手续。允许省、自治区、直辖市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关工作人员工资水平与当地企业职工工资水平的差距。在特殊岗位上工作的人员，仍实行岗位津贴；工作人员调离该岗位后，津贴即行取消。加快公务员收入工资化、货币化进度，进一步增加公务员收入的透明度。（5）改革奖金制度。在考核的基础上，对优秀和称职的公务员，在年终发放一次性奖金。
1993 年薪酬制度改革，对推动我国公务员制度实施，调动国家机关公务员积极性，理顺工资关系，促进建立社会主义市场经济体制起到了重要的作用。（1）建立符合国家机关特点的职级工资制。职级工资制增设级别工资，解决了占 92%的科级以下的公务员因机构规格和领导职数的限制而职务晋升困难致使其薪酬无法晋升、同一职务层次公务员之间薪酬差别的问题。（2）建立了工资动态调整机制、正常增资机制。将年度考核考评结果作为公务员工资晋档、晋级的依据，加强公务员薪酬制度管理。同时根据物价指数变动情况和企业同类人员工资水平的增长情况，先后于 1997 年 7 月、1999 年 7 月、2001 年 1 月、2001 年 10 月和 2003 年 7 月五次调整公务员工资标准，增加公务员工资，使公务员工资水平有了一定的提高，一定程度上缓解了公务员工资水平低、工资收入差距过大的矛盾，工资水平得到合理增长。（见表 2-1）（3）充分发挥工资的导向作用。通过建立地区津贴和岗位津贴，对工作在脏、累、苦、险的岗位和工作在地理环境特殊地区人员，在工资政策上给予倾斜，改变了过去高度集中统一的工资管理模式，调动了地方、部门、单位以及个人的积极性。（4）将奖励性工资的奖金作为辅助工资的一部分，而不再作为基本工资的构成部分。
随着市场经济体制改革的不断深化，1993 年薪酬制度改革建立起的公务员薪酬制度所存在缺点和问题也逐渐表现出来。（1）工资分块较多，结构不合理。职务工资、级别工资、工龄工资均有按年积累年功的功能，造成功能重叠；级别工资比例不高，并且级别设置偏少，尤其对于基层公务员来说薪酬待遇不仅存在薪酬的"天花板"现象，而且存在薪酬待遇偏低的问题。（2）薪酬差距较大，薪酬的内部公平失衡。因为各地经济水平和物价水平的差异，以及同地区而不同部门因工作职责之间的差异，致使地区之间与部门之间同资历、同职务、同级别的公务员之间工资收入差距变大，导致公务员薪酬的内部公平性失衡，严重影响公务员工作的积极性和工作效能。（3）收入分配秩序比较混乱。由于允许地方政府利用地方财政安排一些工资性支出，用以缩小机关公务员工资水平与当地企业职工工资水平的差距，致使一些地方和单位自行出台名目繁多的津贴补贴政策，津贴、补贴混乱膨胀，津贴、补贴水平相互攀比，在工资收入中所占的权重过大，已远远超过基本工资，一方面打乱了由职级工资构成的基本薪酬与津贴、补贴等辅助薪酬之间的合理比例关系，另一方面严重影响收入分配秩序，造成公务员系统内部的薪酬不公平。（4）基础工资标准过低，名不符实。基础工资自 1985 年在结构工资制中设立以来，虽然经过几次调整，但一直远低于大体维持公务员本人及一定赡养人口基本生活费用的应有水平，因而使基础工资失去其应有之意。（5）工龄工资的作用微弱。工龄工资一直沿用一年工龄一元的工龄工资标准，既不能体现不同资历和经验的公务员实际做出工作的不同贡献，也反映不出同一个公务员在不同工作年限阶段所做出的不同贡献。
（3） 2006 年第三次薪酬制度改革-- "职务级别工资制"的完善随着社会的发展进步和政治经济体制改革的不断深化， 1993 年实施的公务员薪酬制度的弊端日益显现。2005 年 4 月颁布的《中华人民共和国公务员法》确定了我国公务员的薪酬制度实行职务与级别相结合的职级制薪酬制度，2006 年 7 月 1 日，我国开始对公务员的薪酬制度进行改革。此次薪酬改革的目的：一是加大调节收入分配力度，贯彻按劳分配原则，规范收入分配秩序，体现工作职责、能力、实绩和资历等因素，妥善处理公平与效率关系，统筹兼顾，逐步缩小地区、部门间的收入差距，适当向基层和艰苦边远地区倾斜，注重社会公平，保持不同职务、级别之间的合理薪酬差距；二是建立规范的公务员薪酬制度、薪酬管理体制和正常的薪酬增长机制，解决薪酬制度存在问题，实现公务员队伍收入分配的内部公平性，建立一个科学合理、公平公正薪酬管理体系，使公务员的薪酬分配科学化、规范化和法制化。
此次公务员薪酬制度改革主要涉及两大方面的内容：一是改革公务员的职级工资制。取消基础工资和工龄工资，将基本工资由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资组成的"四结构"简化为职务工资、级别工资组成的"两结构";将职务与级别相对分开，职务与级别的晋升分别独立进行，将原来 15 个层次的级别范围扩大到 27 个，扩大基层公务员薪酬级别晋升台阶。二是清理规范津贴补贴，实施地区附加津贴制度，完善艰苦边远地区津贴制度和岗位制度。此次薪酬制度改革后，公务员薪酬即现行的薪酬包括基本工资、津贴补贴、年终一次性奖金三部分，基本工资是主体。（1）公务员基本工资由职务工资和级别工资组成。职务工资的标准主要由公务员工作职责大小确定，一个职位对应一个工资标准。职务分领导职务和非领导职务，分别对应不同的工资标准，体现岗位职责的差别。公务员按所任职务执行相应的职务工资标准见表 2-2.级别工资主要体现公务员的工作实绩和资历，级别工资共设立 27 个级别，公务员所担任的每一个职务层次对应若干个级别（见图 2-1），每一个级别设立若干个工资档次（见表 2-3），公务员根据所任职务、德才表现、工作实绩和资历确定级别和级别工资档次，执行相应的级别工资标准。公务员职务晋升后，执行新任职务的职务工资标准，同时晋升工资级别并调整级别档次。（2）确定基本工资正常的增资办法。公务员"年度考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次"[1],公务员累计两年考核被确定为称职及以上等次的，可在原工资级别的档次上晋升一个工资档次；累计五年被确定为称职及以上等次的，可在原工资级别的基础上晋升一个工资级别并调整相应的级别档次。（3） 公务员的工资待遇与职务、级别挂钩。公务员的级别工资达到所任职务对应最高级别后，其工资级别不再晋升，只在最高工资级别标准内调整级别工资档次。厅局级副职及以下职务层次的公务员，任职时间和级别达到规定条件后，经考核合格，可以享受上一级职务层次非领导职务的工资待遇。（4）完善津贴补贴制度。公务员津补贴主要是地区附加津贴、艰苦边远地区津贴和岗位津贴。地区附加津贴主要反映地区经济发展水平、物价消费水平等方面的差异。"艰苦边远地区津贴主要是根据地区自然地理环境、社会发展等方面的差异，通过科学评估和界定，对在艰苦边远地区工作生活的人员给予适当补偿。
岗位津贴是给予在特殊岗位工作的人员津贴，国家对岗位津贴实行统一管理".
现行的岗位津贴补贴必须规范调整，地方、部门和单位自行建立的岗位津贴以及超过国家规定标准之外的岗位津贴的一律取消。（5）规范奖励奖金。公务员年度考核被确定为称职（合格）及以上等次的，发放年终一次性奖金，奖金标准为本人当年 12 月份的基本工资，地方、部门和单位现自行设立的奖项和奖金标准一律取消。（6）实行薪酬分类管理。按照公务员分类管理的制度，职务级别工资制主要适用综合管理类公务员，专业技术类、行政执法类等类别公务员的工资和聘任制公务员的协议工资由国务院另行规定。（7）建立正常的薪酬水平增长机制。公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家建立工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资收入水平的调查比较，根据工资调查比较的结果，结合国民经济发展情况、财政状况、物价水平等情况，适时调整公务员的薪酬水平。
2006 年公务员薪酬制度改革力度较大，公务员的收入分配秩序得到进一步规范，具有以下特点：（1）简化基本工资结构。去除基本工资中丧失其基本功能的基础工资和工龄工资，保留职务工资和级别工资，使基本工资结构简单明了，便于薪酬的管理和调整。（2）增加级别工资级数，加大向基层倾斜力度。公务员职务工资仍然是 12 级，但级别工资从 15 级扩大到 27 级，重点增加了县级以下低职级公务员所对应的级别数量。
乡科级正职到县处级正职对应的级别数量为 7 级，乡科级副职对应的级别数量为 8 级，科员和办事员对应的级别数量为 9 级，加大了不同职务对应级别的交叉幅度，实行"一级多档",在工资政策上对基层公务员予以倾斜，这意味着低职级的公务员即使职务得不到升迁，仍可通过年功递增获得高级别和取得高待遇，鼓励广大基层公务员安心本职工作，通过自身努力，从而获得较高级别的待遇，确保公务员队伍的相对稳定。（3）公务员薪酬与绩效考核挂钩。公务员累计两年考核被确定为称职及以上等次的，可在原工资级别的档次上晋升一个工资档次；累计五年被确定为称职及以上等次的，可在原工资级别的基础上晋升一个工资级别并调整相应的级别档次；年度考核被确定为基本称职、不称职的公务员，不发放年终一次性奖金，当年度不能作为正常晋升级别和正常晋升级别工资档次的考核年度，凸显绩效考核和薪酬激励的作用，提高公务员工作的积极性。
