四、我国基层公务员宽带薪酬的模型构建
宽带薪酬是为了适应现组织结构流程的再造，减少薪酬管理中时间和资源的浪费，而对传统薪酬结构进行的改造，它是一种脱胎于美国传统薪酬而又优于传统薪酬的现代薪酬模式，"具有薪酬体系灵活、绩效导向正确、及时反应市场薪酬水平等优点，在很大程度上解决了职级薪酬体系的激励效果差、单一追求职位晋升的问题".宽带薪酬设计是组织薪酬设计体系思想的一次转变。引入宽带薪酬意味着要对原有的薪酬管理体系进行改造，这就会引起组织人事晋升制度、组织绩效考核、员工招聘及员工职业生涯规划、组织文化的支持度、组织员工的接受力、组织人力资源管理的承载能力及一线管理人员角色转换等一系列人力资源管理各方面的波动，因此，引入宽带薪酬并不意味着就解决了所有的薪酬管理问题，宽带薪酬也并不是适用所有的组织，因此，组织的薪酬制度要引入宽带薪酬体系，就必须要具体问题具体分析。
随着新公共管理运动的不断深入，官僚制政府的机构繁杂臃肿、职责细分、职能重叠、效率低下、管理成本过高等问题受到越来越多的批评，各国均对其政府机构进行调整、精简、改革。党的十八大三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出"优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。""切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务政府"的政府机构改革目标，我国政府机构改革势在必行。而宽带薪酬本身就是为顺应组织扁平化、流程再造等改革而产生的一种薪酬结构，可以这么说，宽带薪酬就是政府改革的有效助推器。我国政府机构改革的目标就是精简结构，提高效能，严格绩效管理，优化工作流程，提高对市场的反应速度。而这样的改革目标正好与宽带薪酬强调绩效、与市场密切结合的特点相适应。要更好地引入宽带薪酬，使宽带薪酬能够发挥出更大作用的前提条件就是政府必须精简机构、建立高效的管理队伍、畅通沟通环境、健全公务员培训体系，而这些恰好也是我国政府改革的方向。
我国政府机构改革的目标是建设服务型政府。这要求作为政府行为的践行者--公务员的服务意识必须整体提高，从而要求公务员队伍素质需要提高，树立起为人民服务的意识。县乡基层公务员直接面对广大人民群众，落实国家的政策方针，具体参与社会的管理和服务，因此，县乡基层公务员的服务效能就是通过为民服务的效果表现出来。
宽带薪酬是将员工的薪酬与其绩效相挂钩，对公务员来说就是将其薪酬与绩效挂钩，即将公务员工作的社会效能、服务意识、办事效率等直接与其收入挂钩，使公务员认识到提高效能、服务意识、办事效率就等于提升自己的薪酬。在市场经济的大环境下，公务员加大自己的工作效能不仅可以为民众服务，同时还可以增加自身薪酬收入，这种薪酬体系，对提高公务员服务意识、办事效能，其效果必然是是明显的。宽带薪酬以绩效定薪酬，改变了职级薪酬制按等级定薪的方式，使得公务员依靠升官来提升自己薪酬的做法将得到改变，公务员更看重的就是绩效，公务员的绩效更多的是通过为民服务的效果表现出来，因此可以克服公务员"官本位"的思想。同时，宽带薪酬的引入还可以促使政府部门完善职位评估和绩效考核。政府机构改革的过程中，难免会引体部分职位的变化和人员的变动，在传统的职级制工资制度下，无疑会使部分人员的利益受到影响，引体部分人员的不满和反对，有时甚至会阻碍改革的顺利进行。而通过宽带薪酬的引入，弱化了职位因素对薪酬的影响，即使处于较低职位的公务员，只要工作绩效出色，同样可以获得与上级一样的薪酬。公务员薪酬提升的通道多样化，有利于公务员的职位变化和人员的横向交流，有利于政府的机构改革和建立有序的公务员晋升制度。
宽带薪酬体系的薪酬水平确定机制是通过薪酬调查，依据劳动力市场价值水平和物价指数水平来确定，是一个具有动态性和开放行的薪酬体系，能够解决薪酬的外部竞争性问题和平衡员工的薪酬外部公平感。宽带薪酬体系下，同一带宽内的薪酬浮动范围较大，最高与最低薪酬之间的差距有时甚至可达到 300%,同级别同带宽内的员工薪酬可能相差好几个档次，能够充分体现按劳分配原则，有效解决薪酬的内部公平问题。实施宽带薪酬体系就必须以绩效考评为基础，将绩效与薪酬有效连接和挂钩，充分发挥薪酬的激励作用，激发公务员的工作积极性和工作热情，从美国和英国的公务员宽带薪酬的实践中也充分说明了这一点。目前我国现阶段实施的职级工资制是《公务员法》确定的薪酬制度，具有着不可替代的地位，但是其内外公平性差、弹性小、激励性缺乏等弊端日益严重，因此在我国现行的职级工资制的基础之上，在基层公务员薪酬制度中引入注重绩效结果的宽带结构薪酬进行改革完善，是处理我国公务员薪酬体系中所存在问题和弊端的一种好途径、好办法，符合我国政府机构改革的目标要求。
（一）构建我国基层公务员宽带薪酬的可行性评估
我国现行行政组织机构从中央到乡镇共五层次，行政机构层级繁杂、职能纵向重叠、横向交错，公务员制度配套措施不健全，因此，要在全国范围内全面实行宽带薪酬是不客观、不现实的。然而，随着我国政府行政机构的不断改革和对行政制度的改进和完善，借鉴国外其他国家公务员对宽带薪酬模式引入的成功经验，结合我国职级工资制的优点，在我国基层公务员薪酬制度中引入宽带薪酬进行改革是具有一定的实践意义和可行性。
1.对宽带薪酬实施条件的可行性评估
（1）扁平化的政府组织结构
我国政府行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。中央层次即指中央政府一级组织，地方层次有两机制、三级制、四级制三种类型。我国从中央到地方，各级机关组织的内部结构复杂，层级繁杂，职位等级众多。由此来看，我国公务员体系并不能满足实施宽带薪酬所需的组织结构条件。然而在我国基层县、乡两级地方政府，基层部门组织结构层次设置少，公务员的职务级别少，绝大多数公务员的职务级别在乡科级以下，且人数众多，属于扁平化的政府组织结构。我国科级以下的公务员群体占到全国公务员总人数的 92%,而且科级以下公务员群体中的大部分都在地方各类基层的公共部门担任相应职务。相对来说工资级别较多，按现行职级工资制每个职务的级别工资均占 7-9 级，这样从整体看来，我国公务员尤其是处于地方各部门的广大基层公务员群体符合宽带薪酬引入所需的条件。另外，我国目前着力探索实行 "大部制"行政体制改革，协调党委、政府、人大、政协四大机关的机构设置，进一步缩减行政机构的层次，从而使政务之间的沟通更为畅通，各部门间协调配合更为顺畅，组织结构更加扁平化，沟通通畅的组织结构改革趋势对基层组织来说更适合宽带薪酬理论的引入。
（2）公务员绩效考核体系逐步完善
我国对公职人员的考核由来已久。现代公共部门人员的绩效考核是从新民主主义革命时期党的干部考核工作逐步建立和发展起来的。1949 年中组部《关于干部鉴定工作的规定》明确了干部鉴定的目的、性质、内容和方法；1979 年中组部印发了《关于实行干部考核制度的意见》，对干部考核的标准和内容、方法以及组织领导等做出了规定；1983年中组部提出了要从德、能、勤、绩四个方面对党政领导干部实行年度考核，着重考察干部的工作实绩；1994 年人事部印发了《国家公务员考核暂行规定》；2007 年中组部和人事部联合印发了《公务员考核规定（试行）》，以《公务员法》为依据，总结十多年来公务员考核的实际经验，对公务员考核的一系列问题进行了新的补充规范。虽然公务员绩效考核在实际中存在着"走过场"的形式主义、主要领导在考核中的"一言堂"等问题，但随着《公务员法》的颁布和《公务员考核规定（试行）》的出台，标志着我国公务员考核制度趋于相对完备，公务员考评制度进一步规范和完善，将为我国基层公务员薪酬体系引入宽带薪酬打下坚实基础。
（3）职位分类管理进一步细化
要实施宽带薪酬，就需要对职位进行分类、分析及职位评估，以确定职位的相对价值以及在该职位上的人所需的能力素质。《公务员法》第十四条规定："国家实行公务员职位分类制度。"[1]"公务员职位类别按照职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。"[2]第十五条规定："国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。"[3]
虽然，我国已对公务员进行行政执法类、专业技术类和综合管理类三大职位类别划分，但公务员薪酬制度并没有根据职位划分制定相应的措施，但是公务员职位分类管理的初步实施和细化，为宽带薪酬引入提供基本的前提。
（4）高素质的公务员队伍
宽带薪酬是伴随着组织扁平化、流程再造、团队导向、能力导向等新的管理战略而产生的新的薪酬结构，有着激励效果明显，导向正确、灵活性强的优点。并且知识密集型组织、注重组织成员的素质和能力的组织更适合宽带薪酬的实施。高素质、高能力、高学历背景的员工能够适应宽带薪酬的灵活多变、强调的个人能力和素质的提高的特点和要求。从美国的海军试验项目、研究院实验项目和英国高级文官薪酬改革的成功经验可以看出，这些组织的员工均是具有高学历背景、高能力素质的精英群体。从1994年开始，我国正式开始公务员公开招聘考试录用工作。"凡进必考"的招聘考试录用制度使整个公务员队伍的学历层次、文化素养、工作能力和素质得到整体提高，大批具有高学历层次的人员补充到公务员队伍之中，政府已成为一个知识密集型组织，为宽带薪酬的引入提供了人力资本基础。
2.对宽带薪酬适用对象的可行性评估
从宽带薪酬的特点和适用条件来看，宽带薪酬并不是适用所有公共部门和组织，对于公共部门和组织，宽带薪酬并不具有普适性，需要具体问题具体分析对待。在我国公务员制度框架中，县级以下的基层政府机关的公务员群体适用宽带薪酬的实施。相对来说，县乡两级基层部门的组织结构简化，行政层级也比较少，行政管理体制改革起步较早，各项管理制度实施比较规范，从组织结构来看，属于扁平化组织；同时，基层组织的公务员直接面对广大人民群众，落实国家的政策方针，具体参与社会的管理和服务，基层组织的绩效和基层公务员的绩效与人民群众的社会生活息息相关，公众的监督可促使绩效考核机制不断完善。"凡进必考"的公务员招聘考试录用制度、基层人才振兴计划、西部人才援助计划、基层高层次人才招聘计划等基层人才战略计划的实施和推进，为基层提供和补充了大批优秀的、高学历、高素质能力的人才，使基层组织成为一个知识密集型组织，更适合宽带薪酬的引入。因此，从组织结构、绩效考评、人力资本等方面来分析，在我国县、乡两级基层部门公务员群体中引入宽带薪酬更为适合。
（二）我国基层公务员宽带薪酬模型构建
1.基层公务员薪酬分类管理
《公务员法》第十四条规定："国家实行公务员职位分类制度。"[1]"公务员职位类别按照职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。"[2]
第十五条规定："国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。"[3]依据公务员的职位分类，基层公务员的薪酬管理可以进行分类管理（如图 4.1）。在每一职位类别中划分相应的岗位，再确定薪酬等级。
2.基层公务员宽带薪酬结构
宽带薪酬理论与技术始于美国，是在美国的传统薪酬结构基础上发展而来的，是在职位薪酬的基础上加强能力开发导向的薪酬模式。宽带薪酬是将美国传统薪酬等级数量多、区间跨度窄的结构进行改造，形成等极少、跨度宽的薪酬结构，使得薪酬管理更加灵活，岗位的定义更加宽泛，更加适合组织再造和组织管理。而我国公务员薪酬制度采取的是职级制薪酬制度，岗位没有明确的、清晰的工作描述和说明，"等级"观念和"官本位"思想在薪酬理念、政策中长期滞留，有时职务的晋升对公务员的激励作用比金钱等物质激励更有效，因此基层公务员薪酬由职级制薪酬转变为宽带薪酬，必须结合我国的实际情况。基于此，可以将我国基层公务员的宽带薪酬结构设计为基础工资（职务工资、绩效工资）、津贴、补贴、奖金，其各部分权重如表 4.1 所示。
宽带薪酬的层级少，注重引导自身的技能增长、能力提高、绩效提升，要求弱化职级的作用。实施宽带薪酬使晋升机会减少，而职务的晋升对公务员来说是一种相当重要的激励手段。晋升公务员职务是组织对一个公务员品德、能力、学识等全面素质的肯定和认可，也是公务员自己体现自身价值的重要标志。因此，在基层公务员工资结构中设立了职务工资这一项，但是将其所占权重降低，弱化职位的主导作用。同时，在基层实行县处级副职、乡科级（含乡科级副职）、科员（含办事员）三级职务层次，不分领导和非领导职务，采用一个职务层次一个固定薪酬的方式来进一步弱化职级的作用。
在宽带薪酬中，可变工资应该起主导作用，因此在基层公务员工资结构中其权重必须是主体，在每年年终的绩效考评后，依据绩效考评的层次，在正常的薪酬晋升的基础上，再进行不同程度绩效加薪。绩效等级比例与绩效加薪的幅度关系如表 4.2 所示。
基层公务员的津贴补贴主要是艰苦边远地区补贴和特殊岗位津贴。建立科学的评估指标体系，根据地区自然地理环境、社会发展、岗位要求等方面的差异，合理界定艰苦边远地区补贴和特殊岗位津贴实施范围和类别，由国家统一确定、规范和管理，对在艰苦边远地区工作生活和在特殊岗位上的工作人员给予适当补偿，增强薪酬的导向作用，以鼓励、吸引和保留优秀人才在艰苦边远地区和特殊岗位上工作。
奖金是根据年终绩效考评情况给予基层公务员年终发放的一次性奖金。绩效等级比例与年终奖金的幅度关系如表 4.3 所示。
3.基层公务员宽带薪酬设计流程
宽带薪酬是在美国传统职位薪酬基础上以强调能力为开发导向而发展起来的、基于员工绩效而增加薪酬的新型薪酬模式，与传统薪酬模式相比具有不同的特点和作用，但它依然是一种薪酬结构。因此，"宽带薪酬在设计原则和步骤上与一般的薪酬结构设计并没有本质上的区别".[1]
因此基层公务员宽带薪酬设计也需经过职位分析、职位评估、薪酬水平选择、薪酬结构设计、薪酬调整方式设计等环节。结合我国的实际和本文所设计的基层公务员的薪酬结构，只对基层公务员薪酬中的可变薪酬部分进行宽带设计。
（1）职位分析职位分析是薪酬设计的基础和前提，是对各种职位的性质、任务、责任、各职位之间的相互关系以及任职人员的知识、技能、条件进行系统调查和研究分析，以科学系统的描述并做出规范化记录的过程，其核心是对工作内容及职位需求的分析，对职位、部门、组织结构的分析以及对工作主体员工的分析，最终形成包括工作标示、概述、内容、任务、职责权限、工作联系、工作设备工具、工作环境以及工作人员的资历、身体条件、心理素质、知识技能、任职业绩标准等内容的职位说明书。职位分析通常采用面谈、观察、问卷调查、工作抽样、查看工作日志、关键事件分析等的方法进行。
通过职位分析，可以将基层公务员按照工作性质在横向上划分成综合管理类、专业技术类和行政执法类三个职系。
（2）职位评价。职位评价是确定职位级别的手段、薪酬分配的基础、宽带薪酬结构设计的必要前提，是在职位分析的基础上，对组织中各个工作职位按照一定的衡量标准，对职位的工作任务，难易程度，责任大小，所需资格条件等因素进行系统的评比与估计，测评出各职位在组织中的价值大小，从而保证基本薪酬设计的内部相对公平性。职位评价主要适用于薪酬设计，而不是用于评价任职员工的绩效。
"职位评价是一个为组织制定职位结构而系统地确定各职位相对价值的过程。这个评价是以工作内容、所需的技能、对组织的价值、组织文化以及外部市场为基础的。"[1]职位评价的主要操作程序是确定评价目的、确定评价方案、确定评价方法、实施评价。
职位评价的方法有排序法、分类法、要素评分法、要素计点法、职位参照法、海氏三要素评估法、IPE 法等方法。要素计点法是实践中最常用的一种评价方法，是用各职位上的报酬要素得分来确定职位的相对价值大小。基层公务员职位的价值评估因素主要包括工作责任、知识技能、努力程度和工作环境，其权重和分值见表 4.4.将各评估因素的得分乘以权重得出职位的点数，并以此作为岗位价值的依据。
将职位评估所得到各个职位的点数进行排序，点数相近的职位划在同一级别，每一级别内根据职位的点数再划分出不同的档次。一些非典型的职位和未评估的职位与典型职位进行分类比较，划入相应的级别。最后，按照职位的点数、工作的难易程度、责任大小、任职资格条件等将基层公务员的所有职位依次排列在综合管理类、专业技术类和行政执法类三个分类职系中，然后再将职位依次划分为县处级副职、乡科级（含乡科级副职）、科员（含办事员）三个职位等级。
（3）薪酬调查
劳动力市场薪酬水平和产品市场物价指数水平决定着组织薪酬水平的上限和下限，因此组织薪酬的外部竞争性从根本上说是受外部市场影响的。薪酬调查就是通过科学的方法让组织的管理者、决策者了解薪酬的市场水平，评估竞争者的薪酬水平，为决策组织的薪酬水平提供依据，使薪酬水平既能达到合理地控制人工成本，又能有效地激励骨干员工，优化和提升组织内部薪酬管理的科学性。
由于公务员的职位尤其是综合管理类和行政执法类的职位，与其他组织的职位很难有完全匹配的特殊性，因此，进行薪酬调查时要综合考察。在考虑调查对象时不仅要考虑国有企业、集体企业，还要考虑私有企业、合资企业、外资企业，还可以参考国外公务员的薪酬水平；不仅要考虑职位因素，还要考虑所在地域、该职位工作人员的资历、学历、等因素，从而得到一个能够准确反映劳动力市场薪酬水平的标准。将调查来的市场薪酬水平与岗位评估的结果结合起来，就可得到如图 4.2 所示的薪酬曲线。
从理论上讲，各个职位的市场薪酬水平和职位评估点数是一种线性关系。将职位评估点数设为 x,市场薪酬水平设为 y,则薪酬曲线方程为：y=bx+a（a,b 都为常数）。当把各职位评估的点数代入曲线方程式，就可得到各职位的市场平均薪酬水平。薪酬曲线建立以后，组织可以根据自己的薪酬策略采取领先型、跟随型或拖后型薪酬政策。公务员的职能是社会管理和公共服务，其薪酬是由公共财政负担支出，我个人认为应采取跟随型的薪酬政策，这样既可满足基层公务员薪酬的外部公平性，又不会增加公共财政支出的负担。
（4）薪酬区间与薪酬档次的划分
职位评估后将职位确定为县处级副职、乡科级（含乡科级副职）、科员（含办事员）三个职位等级，就要确定各等级的薪酬水平。宽带薪酬结构中，职位级别的薪酬水平被设计成薪酬区间。
首先，找出薪酬区间的中位值。找出相应职位等级中处于中间位置的职位评估点数，将该职位评估点数代入已建立的薪酬曲线方程，得出该岗位的薪酬水平，这也是该职位等级的薪酬区间中位值。
其次，确定薪酬区间的最高值和最低值。薪酬区间的中位值确定后，依据薪酬变动率确定薪酬区间的最高值和最低值。薪酬变动率是指薪酬区间的最高值或最低值偏离中位值的比率。对于不同的薪酬区间等级，薪酬变动率可以相同，也可以不相同。组织可以根据自身的薪酬支付能力、职位等级间的价值差异、各职位等级自身的价值、各职位等级区间重叠度等情况而定。薪酬区间最高值=薪酬区间中位值×（1+薪酬变动率），薪酬区间最低值=薪酬区间中位值×（1-薪酬变动率）。
再次，薪酬档级的确定。薪酬区间确定后，薪酬区间内除了最高值、最低值和中位值外，还需划分多个薪酬档级，一般是按职位评估的点值来划分档级。各档级之间的差距可以相等，也可以不相等，依据实际情况而定。宽带薪酬结构中薪酬档级的确定一般需考虑以下几个因素：一是职位等级中涉及的职位数量和人员数量越多，则设立的档级就相对较多，使得既有层次感和晋升空间，又能满足人员配置要求。二是职位等级层次低，则薪酬区间内档级相对较多；职位等级层次高，则薪酬区间内档级相对较少。三是在同一等级区间内，薪酬变动率大，则内部档级相应较少；反之，薪酬变动率小，则内部档级相应较多。
第四，相邻等级区间重叠度的确定。宽带薪酬结构的特点决定了相邻职位等级区间的档级有一定程度的交叉重叠，即重叠度的问题。重叠度是薪酬区间跨度和中位值差异率的函数，一般来讲，职位等级层次越低的彼此岗级之间和职位等级层次越高的彼此岗级之间重叠度要小些，中间层次的彼此岗级之间重叠度要大些。不过重叠度不宜过大，当相邻两个岗级几乎重合时，不仅失去了职位等级（或职务）晋升的激励性，也会失去薪酬晋级的激励性。
第五，薪点系数的确定。薪点系数是表示组织中各职位薪酬价值的系数，简称薪酬系数。它是联系职位价值评估、宽带结构和薪酬分配的桥梁与纽带。
计算薪点系数的办法：
第一，计算出最低职位等级薪酬区间中最低档级所包含的各个职位的评估点数的平均数作为价值基数，并将其设为薪点系数 1.0.
第二，计算出各职位等级薪酬区间的各档级所包含的各个职位的评估点数的平均数，并用其除以价值基数，从而得出各自的薪点系数。通过薪点系数，可以推算出处于某一职位等级的某一档级的任职者所获得的具体薪酬数目，其计算公式为：档级薪酬水平=档级薪点系数×组织该档级薪酬基数。使用薪点系数，不仅可以满足职位价值相对大小排序的要求，还可以体现宽带薪酬结构的特点，即宽带结构不会因外部薪酬水平的变化和内部薪酬水平的调整而改变。组织要提升其薪酬竞争力，只需调整其各档级薪酬基数即可。
自此，基层公务员宽带结构薪酬的示意图如图 4.3 和图 4.4.
