第 4 章 民间资本介入社区居家养老服务的障碍
社区服务的建设存在着资金缺乏、专业技术不足等问题，政策也积极鼓励民间资本涉足养老事业，同时民间资本拥有强大的资金实力以及自身的专业服务队伍，民间资本自身也有强烈的意愿介入社区居家养老服务的构建。尽管如此，民间资本涉足社区居家养老服务也存在着不少障碍。
4.1 民间资本逐利性与养老服务公益性冲突
在传统的理论定义中，社会中的物质属性主要分为两类，一类是私人物品，另一类是公共物品。[61]
私人物品按照经济市场的规则是以追求利润最大化为目标的，具有较强的逐利性，而公共物品是社会人的共同利益的体现，具有社会化利益共享的特征，物品的使用不具有排他性。而民间资本具有一定的私有物品特性，养老服务具有一定的公共物品特性。
4.1.1 民间资本的逐利性
民间资本的积累是由个人在劳作之余通过自己的勤劳与智慧获得的富裕积累，在积累的过程中民间资本不断追求利润最大化从而来实现自我资本的增值与利益的扩大，具有强烈的排他性、竞争性和收益的内在性。民间资本的内在本质决定了它是带有私有物品属性的，具有一定的逐利性。在市场经济条件下，面对着通货膨胀，竞争的日益激烈，民间资本要追求资本的保值增值，只能不断的以追求利润为其目标，从而实现资本的扩张。民间资本虽然有参与社区居家养老的条件与意愿，但以其资本属性，民间资本在参与社区居家养老服务的建设中必然也会在一定程度上追求自身利益，寻求一定的资本增值。不论是在社区居家养老设施的建设、服务的提供还是相关人员的配备管理上，民间资本都会遵循利益等价交换的原则，为其资本的扩张寻找机会。
4.1.2 养老服务的公益性
居家养老服务是为广大老年群体服务的，它的最终目标是为全社会的老人追求社会福利，让我国的老人“老有所依”、“老有所养”,在自己家中过上有尊严、有品质的老年生活。这在一定程度上说明了居家养老服务具有一定的公共物品的性质，它的本质是具有公益性的。居家养老服务是属于社会服务类产品的，它是以追求社会福利为己任的，虽然居家养老服务整体上具有一定的公共产品特性，但严格来讲，居家养老服务是具有较为明显的社会公益性和半社会公益性的属性的。从公共物品的三个特性：非排他性、非竞争性、收益外在性来讲，社区居家养老并具备严格的公共物品的特性，虽然养老事业具有非排他性、非竞争性的特点，但他的收益与社会保障类似，是具有一定的收益内在性的，政府可以为居家养老服务定价从而收取一定的费用，因此居家养老服务并不是纯公共产品服务，而是准公共产品服务，并不是民间资本无法涉足的领域，政府可以将居家养老中收益较强的部分向民间资本开放。
4.1.3 民间资本与养老服务的属性调和
民间资本的私人物品属性决定它具有一定的逐利性，然而社区居家养老服务虽然具有一定的公益性，但它不是绝对意义上的纯公共物品，其收益的内在性决定了民间资本介入与社区居家养老服务是可行的。并不是所有的养老服务都是免费的，非营利性的，除政府补贴以及购买的项目外，大多数服务项目是需要居民自费的。例如教育文化事业其本质也是公益性的，目标是提高全民的教育水平，但这并不妨碍民间资本以其自身实力创办一流学校，收取相关费用作为日常支出。借鉴当今医保定点服务的收费标准，将服务的收费划分为收费项目及自费项目，通过老年群体的养老服务需求将服务项目也设定为不同的收费标准，政府以相关规定来确定其收费标准，使其收费更趋于合理。那么民间资本通过自费项目保持一定的盈利，而在低收费及免费项目中来保证居家养老服务群体的公益性要求是可行的。这样既保证了养老服务业的公益性，又能够以收费的形式保证企业的营利性。
4.2 民间资本存在融资困难
资金是社会主义市场经济体制下组织壮大的基石，无论是投资、生产、建设还是发展都离不开资金的支持。民间资本的存量虽然庞大，但是资金存在比较分散，参与社区居家养老服务的建设过程中需要大量资金。因此对于民间资本来说，融资困境是其参与居家养老建设的巨大障碍。
4.2.1 资本属性决定融资困难
目前我国市场上的现存的融资途径有两种，直接融资、间接融资。间接融资主要是指民营资本通过商业银行申请贷款，而国有商业银行对民营企业、个体经营户、三资企业存在着所有制属性及企业规模方面的双重歧视。在此情况下，民间资本所属的载体向国有商业银行的借贷是十分困难的。而对于股份制中小商业银行来说，民营企业的信用状况不清，贷款风险难以控制，企业的小额贷款在收益与风险评估上显得得不偿失，而大额贷款的风险成本太大，民营企业也难以从股份制中小银行贷到资金。而直接融资方面来看，我国的资本市场基本上是单一层次的证券交易市场，只有沪、深两个主板市场的交易场所，从功能、上市规则到监管制度都具有多种不同层级的资本体系，尽管近年来我国不再管制民营企业的上市，但主板市场因其扩容压力大，准入门槛高，只有少数大型民营企业或有可能进军主板市场，而大多数中小民营企业基本与资本市场的直接融资无缘。[62]
因此对于民间资本的载体来说，不论是通过直接融资还是间接融资，其融资是十分困难的。除此之外，我国的商业银行更加看重的是企业的性质，对于经济效益与规模的看重并不如企业性质那般看重，这也是许多效益低下的国企能够得到银行青睐的原因，而许多效益高的民营企业则难以获得融资。
4.2.2 缺乏有效的信贷条件
民间资本的直接融资是难以实现的，其融资主要依靠间接融资，虽然间接融资是十分艰难的，但在民营企业提供足够的抵押物品的情况下，商业银行仍然乐意给民营企业融资。目前民间资本的情况是大多数的民营企业的规模和实力不够，难以达到现行银行制度规定的信贷条件，缺乏相应担保或抵押物品，同时民营企业的信用状况不清，贷款风险相对要大，而国内目前缺乏专门为民营企业服务的担保机构和信用机构，民营企业的融资困难重重。
而民间资本在参与社区居家养老服务建设的过程中，虽然政府会给予民间资本建设用地与服务场所，但政府拨给民间资本的土地是具有专用性质的土地，不能作为融资的担保、抵押物所用；同时政府作为居家养老的主导者，与民间资本是合作共赢的关系，政府不会也不愿为民间资本作担保，而民间资本自身的发展中也缺乏相应的抵押物与信用担保。民间资本的融资举步维艰，社区居家养老建设的资金的持续供应有待商榷。
4.2.3 民间资金分散
民间资本的组成形式多种多样，农村与城镇居民的居民存款储蓄是民间资本的重要组成部分，然而居民个人存款相对分散，根据居民个人的喜好不同，所处的地域差异，居民存款的地点、形式都千差万别。有存于银行的银行存款；购进国库券及理财产品的存款；有存在于股票证券市场的存款。而且同样是存款，这些存款所存的银行，所在的省市也各不相同，因此要利用这部分民间资本是十分困难的。另一部分民间资本的载体是相应的民营企业，主要包括由个人出资或合伙出资的个体经营户；民营企业家创办的民营企业；中、外、民间资本合资的企业中。但不同的企业就是不同的经济实体，这些企业的资金都是为自身企业的发展而存在的，这些企业的资金相对来说也十分分散，因此，让民间资本投资于社区居家养老建设的困难还在于民间资本的分散。如何将分散的民间资本集中起来用于社区居家养老服务建设是一个难题。
4.2.4 缺少有效的融资平台
我国民间资本的总量是巨大的，然而却分散全国各地。在当前民间在资本融资难的情况下，有不少民营企业在缺乏资金的情况下转而向民间借贷借款。然而民间借贷的存在是不合法的，它的地位在我国不被承认，但却能够将民间资本集中起来，给民营企业借款，以解民营企业的燃眉之急。目前民间资本融资遭遇到商业银行的歧视以及资本市场的排挤，正是我国缺乏有效的为民营企业融资的平台。民间资本的数量是巨大的，而且一直在寻求着资金的出口，若能够通过一个有效的平台在民营企业与民间资本的投资之间架起桥梁，那么民间资本的投资将会越来越顺利，进而可以避免庞大的民间资本盲目的进行投资而引发经济市场的动荡，而民营企业等需求资金的组织也可以获得有效的融资。有效融资平台的建立也可以避免民间借贷的高风险性，同时规范民间资本市场的借贷，有利于经济的发展。
4.3 政策的制定与落实之间存在偏差
自 20 世纪 90 年代末以来，我国政府一直在探寻吸引民间资本介入养老事业的方法，在这 30 多年间，国家陆续出台了不少政策批文激励民间资本介入养老事业的构建。从最初的没有明确提出到如今的明文规定，无不体现了国家对民间资本投以殷切的希望。然而，到目前为止，民间资本参与养老事业以及居家养老服务建设的积极性仍然不高，主要原因仍在于政策的制定与真正的实施之间存在着偏差，民间资本不能从政策的规定中获得实际的优惠，而政府因种种顾虑亦不能让政策的实施如此简单易行。
4.3.1 政策缺乏可操作性
我国从 20 世纪 90 年代末就明确了养老事业不能仅仅依靠政府的力量，一直在探索让民间资本参与养老服务建设的办法。1999 年出台的《社会福利机构管理办法》鼓励营利性资本与非营利资本可以作为兴办社会性养老服务的资金，但没有提及具体的实施办法、政策措施；2000 年出台的《国务院办公厅转发民政部等部门加快实现社会福利社会化意见的通知》鼓励社会各界力量参与养老服务的建设，尤其是允许企业参与社区性自负盈亏的社会福利事业，但优惠政策的落实方面并没有明确规定，仅仅规定需要划拨土地的要划拨，有偿方式供地的应当给予适当优惠，属于出让土地的，应该相应降低土地出让金相关的收取标准。[63]
并且政策的规定并未提及民间资本参与社会福利事业的优惠和支持，导致民间资本在相关的税费、用地、水电、通讯等方面难以获得优惠。2008 年《关于全面推进居家养老服务工作的意见》鼓励支持民间资本和社会力量进入养老市场，对非营利性养老服务机构免征自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税等，但对于民间资本以市场化形式进入居家养老服务的建设并没有明确规定，这使得民间资本的参与居家养老难以获得相关优惠。[64]
2010 年国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出将通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种途径激励民间资本介入养老服务，这无疑是为民间资本的介入提供引导；然而对于具体的操作，政策并没有制定出详尽的意见。2011 年国务院公布的《关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》中明确指出民间资本参与养老服务体系要注重发挥市场机制的作用，但如何引入市场机制，市场化的程度如何政策并没有做详细的讲解。20131税费、土地和融资方面采取措施，鼓励企业单位兴办养老服务。总而言之，在具体政策措施方面，政府的政策缺乏相应的可操作性，对“营利性”和“非营利性”的规定不够详尽，使得相关的优惠政策如土地使用、税收优惠、水电价格优惠等难以落实，同时由于地方财政的状况不同，不同地区的财政压力有差异，财政支出压力大，优惠措施难以实现。尽管有些意见、政策的规定涉及面广泛，但仍需系统化和细化相关政策，以使政策能够具备可操作性。
4.3.2 优惠政策落实手续过于繁琐
国家对于民间资本介入养老事业是持积极态度的，也出台了不少政策激励民间资本参与养老事业的发展。民政部于 2012 年出台了《民间部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，意见明确指出激励民间资本参与居家和社区养老服务，同时要求各级政府细化落实民间资本介入养老服务构建的优惠政策。[73]
然而居家养老服务工作的实施涉及到多个政府部门，各个部门之间的职能不同，常常会出现政策的落实涉及到多个部门，而部门之前常常相互推诿，使得国家规定的优惠政策和补贴政策难以落实，影响民间资本参与社区居家养老服务的积极性。
养老事业涉及的部门众多，老龄工作是由老龄委联合民政部、卫生部、人力资源与社会保障部、财政部等多部门来共同完成的。[65]
而其中的优惠政策又涉及到多个部门，而这些部门之间的职能差异导致企业在落实相关优惠政策的过程中手续繁琐，难以正真享受政策优惠。如在符合相应的优惠政策的条件下，闲置土地的获得涉及到土管局，税收优惠涉及到税务登记部门、税收部门，水电的价格优惠又涉及到水电管理部门，而这些手续的办理前提是相应的企业得符合民政部、财政部等相关部门的认可，往往一项优惠措施的落实涉及到多个部门的职能管理，相关职能部门又存在着管理混乱，关于社区居家养老服务的优惠政策制定不清晰的现象。这些都导致了相关优惠措施的落实手续过于繁琐，影响民间资本的积极性。
4.3.3 政策实施缺乏监管
在民间资本参与社区居家养老建设时，政府公布了相应的政策条文来扶植民间资本积极参与养老服务事业，本质上政府给予民间资本一系列的优惠措施是为了降低民间资本建设养老服务设施的成本。政府利用其职能为民间资本获得相应的公共资源，从而引导民间资本通过其自身的效率来为我国的养老提供高质量的服务，以改善国民养老的困境。然而民间资本都是具有逐利性的，民间资本可能利用税收、土地方面的优惠或者政府购买的资金来为自身谋取私利，从而获得养老服务的暴利，给老人提供低劣的服务或者为相关服务制定高收费。当前社会中就存在通过兴办养老事业获得各项政策优惠，却以优惠的土地实施房地产经营而获得暴利。再这样的情况下，政策给予的优惠并没有达到预想的效果，反而浪费了公共资源，因此为了使民间资本能够利用优惠政策为民谋利而不是自私自利，政府在完善和落实用地、税收、财政、金融和水电等居家养老优惠政策的同时也要实施强有力的评估与监督机制，从而引导民间资本运用优惠政策为居家养老建设服务。
4.4 老年群体参与积极性不高
民间资本介入社区居家养老服务是以市场化的方式来提高居家养老服务的数量与质量，在市场化开展的过程中，参与服务的老人的数量越多越易于民间资本开展市场化的社区居家养老服务，但目前老年群体参与社区居家养老服务的积极性不高，导致了居家养老服务人气不足，阻碍了社区居家养老的开展。
4.4.1 思想观念限制
老年群体对于社区居家养老服务的认识不足，老年群体的思想观念没有转变过来，他们没有意识到我国的养老方式逐步由家庭向社会转变，没有意识到国家开展社区居家养老的目的是为提高老年群体的生活质量，让他们在家里也能安享晚年的同时也减少子女的养老负担。老年群体因其自身的社会经历与传统思想的限制，老人对于养老方式的选择还是倾向于传统的家庭养老，“养儿防老”的思想依然根深蒂固。在这种思想观念的限制下，大多数老人认为养老是自己与子女的事情，没必要由社区来提供，尤其是这些服务还需要花钱购买的情况下，在老人与子女同住或者老人身体状况良好的情况下，老人一般都不会选择社区居家养老服务。同时当前社会的老年群体都信奉的是自给自足，对于花钱买服务这种方式还难以接受。
4.4.2 经济收入限制
在学术界对全国各地的社区居家养老服务的调查中，我们了解到，居家养老服务在老年群体中是比较受欢迎的，然而参与社区居家养老服务的老人并不多。
主要还是受收入的限制。上海市静安区 2002 年 6 月的调查数据显示，被调查的老人的退休金虽然有较大的增长，但是每位老人月均消费接近千元，而接受调查的人员中有一半的老人的退休金收入不足千元。老年群体的生活水平不高主要是由以下的原因导致的，一是老人的退休金数额不高，大多数老人的退休金仅仅在千元上下，虽然政府在逐年增加老年群体的养老金，但增幅不大，并不能改善他们的生活水平。日常生活如水电、饮食、购物等消费支出占养老金大部分，其余的养老金便所剩无几。二是老年群体因为疾病与衰老的原因，老人的生活自理能力下降，在医疗与家政服务的支出上也需要不少资金。三是为子女考虑，老人考虑到子女生活压力大，结余部分补贴给子女，自己基本就没有结余了。经济收入不高而消费支出项目多，导致老人经济窘迫，因而即使他们青睐居家养老服务，也会因为经济收入的限制而难以负担。
4.4.3 老人与服务人员之间匹配难度大
居家养老服务是服务于老年群体的社会化服务工程，属于第三产业，服务者与被服务者存在着双向选择的关系。然而老人与服务者之间的匹配难度较大，一方面愿意为居家养老服务的人员难找。社区居家养老服务的服务者主要来源是离退休工人以及下岗女工，然而由于居家养老服务的收入低、社会地位低、服务者观念落后等原因，大多数服务者认为服务老人就低人一等，会降低自己的社会地位，从而导致愿意参与社区居家养老服务的人数不多，即使有愿意的，一段时间后也会选择离开。归根究底还是服务者对老年服务没有兴趣、不热心；另一方面老人对服务者的要求高，难以找到老人诚心如意的服务者。老年群体因为心理变化以及独居等原因造成老人脾气古怪、不合群、多疑等情况，服务者在给老人的服务中往往会因为这些原因而难以与老人进行沟通解释，老人也因此拒绝服务者的服务。比如现实中就有老人怀疑保姆偷拿东西的情况；也有老人让服务者在不合理的时间里要求服务的现象。一方面居家养老服务者数量不足，另一方面老人的古怪要求更加大了居家养老服务的开设难度。
