3 旅顺口区第十一届村委会换届选举工作基本情况
3.1 换届选举工作主要特征
旅顺口区位于辽东半岛最南端,属大连市辖区。该区现有1个经济开发区、7个涉农街道，共68个村委会，农村户籍人口数119,361人。2013年该区预计实现地区生产总值275.2亿元；固定资产投资445亿元；公共财政预算收入35.5亿元；城镇居民人均可支配收入27910元，农民人均纯收入22770元，富庶、美丽、文明、幸福旅顺建设取得显着成效，其行政区示意图如图4.1。
旅顺口区委、区政府高度重视村委会换届选举工作，在大连市民政局的支持和指导下，积极采取有力措施，通过开展村委会换届选举，切实推动了村委会的组织建设和干部队伍建设，优化了班子结构，完善了村民民主制度，密切了干群关系，促进了基层民主政治建设，保证了农村社会的和谐稳定，为该区改革开放和新农村建设注入了新的活力。截至2013年8月底，旅顺口区第十一届村委会换届选举工作圆满完成，共产生村委会成员278人，其中村委会主任68名（女性3名）、副主任 42名（女性6名）、委员168名（女性77名）。
3.1.1 选举成功率和参选率再创新高
本届村委会换届选举工作结束后，各村委会组成人员均达到3人以上，选举成功率达到100%，参选率达到了90%，再次刷新了该区村委会换届选举成功率和参选率的纪录。
3.1.2 女性干部比例大幅攀升
新一届村委会成员共278人，其中女性86人，占全体成员总数的30.9%，如图4.2。广大女性参与农村基层民主自治权利得到切实维护和有效保障。
3.1.3 干部素质和受教育程度进一步提高
在新当选的278名村委会成员中，中共党员245名，占全体成员总数的88.1%;大专(含)以上文化程度的179名，占64.4 %，（其中本科文化程度的有26人，占9.4 %，大专文化程度的153人，占55%，以下文化程度的99人，占35.6%，如图4.3），干部素质和能力得到进一步提升。
3.1.4 干部年龄进一步优化
在新当选的278名村委会成员中，60岁(含)以上年龄的40人，60岁以下的238人，其中：29岁以下的3人，30-39岁的35人，40-49岁的90人，50-59岁的110人；村委会成员平均年龄为50岁，村委会主任平均年龄为52岁，如图4.4。村委会干部年龄结构，一大批年富力强、责任心强、具有奉献精神和较高群众基础的青年干部走上村委会领导岗位。
3.1.5 干部队伍更趋稳定
新当选村委会成员81人，占成员总数的29.1%；村委会成员连选连任197名,占成员总数的70.9%；村党支部书记兼村委会主任的45名，占主任总数的66.2%，妇女委员77人，占委员总数的45.8%；致富带头人47名。呈现出主体多元、新老互动、结构优化、梯次发展的村委会干部队伍建设新局面。
3.2 存在的问题及原因分析
3.2.1 村民不了解相关法律的现象仍然存在
个别村在村委会换届选举过程中对相关法律法规的宣传解读工作仍然存在偷工减料走过场、应付差事搞特权的现象，没有将法律法规的宣传解读工作贯穿于村委会换届选举工作始终、深入到基层农户，造成村民对村委会换届选举资格条件、流程规定一知半解，村民依法行使民主权利受到局限。同时，选民自身的问题也不容忽视，有的调查者反映部分村民抱有“事不关己、高高挂起”的错误思想，缺乏学习相关法律法规的积极性、自动性和自觉性，造成思想认识上不去、学习精力不集中、疲于应付走形式等现象，使自己依法享有的选举权和被选举权失去应有的意义和价值[13]。
3.2.2 选民登记不规范
有的调查对象反映个别村不认真履行《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，存在选民登记不规范的现象。经过座谈了解，主要有两方面原因：一是有的地方不严格执行选民资格认定标准。对村改居和人户分离等新问题的处理，往往取决于村里的态度，造成贯彻执行法律法规不到位[14]。二是委托投票真实性难以界定。许多在外打工生活的农民往往委托其他村民代为投票，但委托投票很大程度上成为被委托人意志的体现，造成选票监管缺位。
3.2.3 乡镇党委对村委会换届选举工作干预较多
（1）从行政体制角度分析，乡镇党委政府处于我国行政体制框架的最基层，直接面对基层群众，任务多、责任重、压力大，为了完成工作任务，通常将各项任务指标分解下达到各村委会，并通过行政命令督促其按期完成[15]。从某种意义上讲，在任的村干部由于平时工作上的接触，与乡镇官员的关系更加紧密，配合更有默契。乡镇为了能够实现政令畅通，势必直接插手村委会换届选举工作。
（2）从利益趋同角度分析，在长期交往中，乡镇党委政府与管辖的村委会之间形成了利益趋同的工作格局。乡镇党委政府为了不使与其有利益关系的人落选，往往干涉选举。
3.2.4 一些村党委存在干涉换届选举的行为
在村委会换届选举工作中村党支部存在较为严重的越位现象。究其原因，主要是由于传统观念影响、村党组织和村民自治组织权责划分不明晰造成的。
（1）传统观念影响是产生这一问题的思想根源。自1958年开始的20多年时间里，中国广大农村普遍实施了人民公社体制，强化了党对人民公社的一元化领导。长期以来，这种领导模式在广大村民尤其是年龄较大的村民思想中根深蒂固。即使在经济社会快速发展的今天，一部分的农村干部群众受到传统思想观念束缚和影响，仍然认为村里的大小事务都归村党支部领导，没有从思想上认识到村民自治的重要意义和深远影响[16]。
（2）职责划分不清晰是产生这一问题的直接因素。《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》对村级党组织和村民自治组织之间的关系进行了清晰界定，但是缺乏对两者权限的明确而具体的划分，因而导致村委会换届选举过程中，造成村党支部缺位现象。
3.2.5 拉票行为在一定范围内仍然存在
通过分析研究，从发生地的分布来看，拉票行为多半集中在经济较发达、交通较畅通、资源较丰富的行政村；从人群分布来看，多半集中在原村委会成员、原村支部书记、农业大户、宗族核心人物等。
根据经济学关于经济效益最大化理论分析，拉票行为需同时满足以下两个条件：一是村委会成员职位具有稀缺性。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“村民委员会由主任、副主任、委员等三至七人组成”[17]，表明村委会成员的职位相对于农村人口和可支配的公共资源来说是严重稀缺的。通过拉票行为当选村干部，从而可以获得经济、政治等多方资源的支配权，产出远大于投入，因此，在巨大利益驱使下，有人铤而走险进行拉票。二是村委会成员由选举直接产生。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，村民委员会由村民依法选举产生。由于受到普法宣传不够到位，选民登记流程不够规范，监管工作不够有力，村民民主意识不够坚定等因素共同影响，村民往往容易在小恩小惠和利益诱惑面前产生动摇，从而导致拉票甚至贿选现象发生。
3.2.6 宗族势力在一定程度上影响换届选举工作
宗族势力在农村仍有一定活动能力，介入和干扰村委会换届选举工作公平公正开展。围绕这个问题，我们主要通过历史和现实两大视角分析其中原因。
（1）从历史的视角来看，中国经历了几千年的封建社会，宗族思想和观念一直在潜移默化中影响着人的思想和行为，宗族势力仍在农村政治经济生活中发挥着独特作用。村委会换届选举是农村重大政治活动，事关政治权力、经济利益、占有资源等的再分配，村民为了获得实惠，往往本能地把自己的选票投给本族候选人[18]。
（2）从现实的视角来看，由于当前村民民主自治制度仍处于发展完善阶段，制度体系和运行机制尚未健全，个人的愿望和追求并不能仅靠自己行使的民主权力而全部实现。在调查中，有的村民认为，仅凭自身力量参与村民自治的效果是微乎其微的，个人主张很难得到采纳。因此，村民在参与自治过程中，自发地形成一种依靠宗族势力的影响实现自我价值的错误观念。
3.2.7 个别村仍未做到换届选举全过程公开
表明本届换届选举工作基本实现了全过程公开，村民的知情权、参与权、表达权和监督权基本得到有效保障，群众满意度普遍较高。但我们应该清醒地看到，仍有4%的调查对象认为村务公开工作“有些地方做得不错、有些地方让人不满意”。其原因主要有以下三个方面：
（1）村务公开载体缺失。有的村民反映个别村没有相对固定、专门使用的村务公开栏，在一定程度上影响了村务公开工作的开展。
（2）村干部素质还不够高。有的村民反映个别村干部工作不认真负责，存在得过且过思想，导致村务公开工作很难得到有效落实。
（3）民主监督不到位。虽然各村都已经建立了村务公开规章制度，但由于缺乏有效的民主监督，导致制度执行不彻底、村务公开不规范，极易使村干部滋生独断专行和贪污腐败等错误思想，甚至违背民意，践踏民权，搞一言堂，严重影响了村干部与村民关系。
3.2.8 广大村民民主选举意识进一步增强
从地域、性别和经济状况来分析，经济越发达、交通越便利、资源越丰富的地方，人们对村委会换届选举的关注度和参与度越高涨；男性对村委会换届选举的关注度明显高于女性。从家庭年收入状况来看，收入较低的人由于忙于生计，无暇关注村委会换届选举工作；随着收入水平的增长，村民对换届选举工作的关注程度进一步提高；当收入水平增长到某一区间时，村民对换届选举工作的关注程度最高，对政治权力的向往达到峰值；随着收入水平再度提高，村民生活达到较高水平，不再以追逐政治权力作为唯一目标，而是将实现更高远的人生价值作为理想和追求。
3.2.9 存在指导和监管不到位的现象
部分村民对有关职能部门的监督管理工作产生质疑，其原因主要包括二方面：
（1）行政监督还存在死角，基层政府和职能部门监督管理不够顺畅。由于基层单位和职能部门对村委会换届选举工作只具有指导监督职能，而没有领导管理职能，致使指导多、纠错少，行政监督缺位现象较为明显。
（2）司法监督还存在真空地带，违法行为难以得到严肃制裁。由于现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》和大多数地方性法规都没有对司法保障制度作出明确规定，解决村级民主监督各种争议与冲突的直接法律依据。
3.2.10 监督和制约机制需进一步完善虽然目前全区68个行政村均按照政策要求设立了村务监督委员会，但普遍存在了监督力度不足、监督范围不广、监督手段不多的情况，甚至部分村务监督委员会依附于村委会工作，难以起到监督作用，约束机制有待完善。
3.3 成功经验总结
围绕走访座谈和问卷调查时村民普遍反映的好的做法，结合查阅资料和与民政部门沟通咨询时掌握的情况，在第十一届村委会换届选举过程中，旅顺口区坚持严把“五关”，做到“五不”，确保换届选举工作顺利完成。
（1）严把“组织关”，确保选举工作“不跑偏”。区委成立了由区委书记、政府区长任组长，区委副书记任常务副组长，纪委书记、政法委书记、组织部长、宣传部长、人大副主任、政府副区长为副组长，纪检、组织、宣传、公安等 21 个相关单位为成员的区村委会换届选举工作领导小组，对全区村委会换届选举工作进行宏观指导和综合协调。同时成立了区村委会换届选举办公室、监察组、审计组、安全维稳组和指导组，进一步细化分工，明确责任。同时，区委把村委会换届选举工作作为考核开发区、各涉农街道领导干部工作业绩的重要内容，把换届工作成功与否作为检验各党（工）委战斗力、执行力的重要标尺，明确规定村级换届选举工作是一把手工程。建立了领导干部包街、包村责任体系，成立了以区级领导为包片领导、有关单位负责人为成员的包街工作组，各涉农街道抽调政治素质好、业务能力强的机关干部组成包村工作组；针对“重点村”、“难点村”，实行区级领导、街道党政一把手亲自包，全程跟踪指导，切实落实“三包三保”工作责任制，区、街两级共建立了包片指导组 76 个，工作人员达到 395 人。
（2）严把“稳定关”，做到问题解决“不超限”。区、街两级组织专门人员，采取多种形式，对辖区村委会班子现状进行全面详细的调查摸底，全面掌握换届选举前村委会班子成员的思想动态、任期内工作业绩、群众威信以及经济发展情况等，研究分析本次换届选举可能出现的新情况、新问题，归纳提出解决问题的办法和对策。针对排查出的可能影响村委会换届选举的矛盾问题，民政部门把全区 68 个行政村的村委会换届时间、各村存在的突出问题等情况进行汇总并排出进度表，建立健全领导包案、挂牌销号制度，坚持先整顿、后换届的原则，做到“一村一策”，及时化解矛盾问题。制定了《旅顺口区 2013 年村委会换届选举工作应急预案》，对突发事件范围、相关部门职责、突发事件防范和处理程序等做出了明确部署，随时处理可能发生的突发事件。
（3）严把“资格关”，做到参选人员“不带病”。针对村级财务收支、集体资产等方面认真开展专项审计，区村委会换届选举审计组进行重点抽查。在村委会预备人选的产生方式上，坚持扩大民主，广泛征求民意，民主推荐产生新一届村委会班子成员候选人。
（4）严把“指导关”，做到换届程序“不走样”。印制《旅顺口区村委会换届选举工作指导手册》，直接下发到街道、村，确保选举工作流程的严谨和规范。同时要求开发区、各涉农街道在制定本辖区的村委会换届选举工作实施意见时，务必征求区村委会换届选举办公室意见，严格把好村级选举程序关。实行区、街分级培训机制，通过以会代训、集中培训等方式，对换届选举骨干进行业务培训，提高换届选举骨干指导工作的能力和水平。区村委会换届选举工作指导组坚持走访基层，解答关于换届选举操作程序等方面的问题，明确要求规定程序必须不折不扣地完成，务必做到法定程序一个不能变，规定步骤一个不能少。
（5）严把“纪律关”，做到破坏换届行为“不出现”。印制下发了《致全体选民一封信》，引导广大选民增强民主法制意识，自觉抵制违法违纪行为。第一时间向社会公开区换届选举工作机构的办公地址、举报信箱地点和办公电话，同时实行三级“政策发言人”制度，指定专人负责村委会换届选举政策解答，累计接待处理村委会换届选举政策咨询 300 余人次，没有发生一起因政策解释不清楚而引发的信访问题；坚持分级受理、分级负责、属地管理的原则，妥善做好因村委会换届而引发的信访问题。采取分级负责的方式，分别同街道党工委书记、参与换届选举工作人员、村委会候选人签订严守换届纪律承诺书，并在有条件的单位把承诺情况进行公开，接受群众监督；下发了《关于进一步严肃换届纪律确保村委会换届风清气正的通知》和《关于在村委会换届选举工作中严禁贿选行为的指导意见》，明确界定了什么行为是贿选，让各级部门有了准确依据来研究确定事情；同时，由纪检、政法、公安等部门组成的区村委会换届选举监察组和安全维稳组，加大对村委会换届选举案件的查处力度，对那些拉票贿选、搞宗派家族活动干扰换届工作的，发现一起、严查一起，努力营造风清气正的良好环境。
