1引言
1.1选题背景
近年来,随着山西省经济的快速发展,全省加快了公路建设进程,公路里程也不断增加。根据山西省交通运输厅数搌统计,截止,2012年底,山西省:公路里程达到13.8万公里,百平方公里国土面积公路密度达到87. 9公里;二级以上高等级公路达到21947公里,占总里程的16%,其中高速公路总里程突破5000公里,在全国的排名由2007年的第14名跨入前5名。2012年山西省公完成货运量7. 3亿吨> 货物周转量1202亿吨公里【I]。交通运输服务保障能力明显提高,基本满足了经济社会发展要求。
但由于山西省内的公路建设费用严重不足,因此“贷款修路,收费还贷”已成为主要的公路建设模式,而且这种模式在高速公路修建上应用更加广泛,这无疑也增加了公路建设资金的投入。与此同时,山西省公路货物运输市场建设仍然在不断完善之中,发展过程中不平衡不协调问题开始凸显,尤其是公路运输超限超载行为越来越严重,这极大阻碍了全省的经济以及社会建设。
超限超载是经济利益驱使下的畸形产物,又是货运市场过度混乱的结果。超限超载行为已危及到桥梁和公路的使用寿命,使道路和桥梁养护费用急剧攀升;致使货运价格长期低于正常水平;导致了大量公路交通事故发生,危及到iL:民的生命财产安全;加剧公路沿线环境污染;严重损害了交通行业的形象。为彻底解决超限超载这一难题,公安交警以及公路管理部门曾采取多种措施进行治理。「在1989年,《超限运输车辆行驶公路管理规定》便由原交通部颁布实施:2000年,原交通部又再次对此规定进行修改;2001年,公安部花费近一年时间对车辆超载行为进行专项整治;北京、天津、山西、河北、内蒙5个省市在2003年底率先拉开整治公路运输超限超载行为的序幕。
2004年6月,包括原交通部在内的八部委共同合作,按照.“统一认识、、统标准、,统一部者”的要求,在全国各地幵展对公路运输超限超载行.为的治理彳f:动,这次行动不仅将各个部门的力量统一起来,而且将超根超载治理由部门行为升到政府.行为。
2007年11月20円,包括原交通部、.公安部在内的9部委再度合作制定并印发了《全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》1通知要求各级治超机构从2008年开始,用三年时间在全国建立起有效的治超工作长效机制ra。虽然经过20多年的治理,但车辆超限超载现象仍然屡禁不止,甚至有愈发严重的趋势。究其原因,是因为国内治超工作的理论还不成熟,不能全面认识治超工作面临的诸多问题,治超工作还没有实现长效治理机制,所以无法从根本上遏制公路运输超限超载行为。因此,有关专家学者应对超1?超载治现中遇到的难题进行全而分析,在现论而为超限超载治理提供支持以及报掘。各级沿超机构要积极探索系统的、.全面的、:Y打效的.超.限超载治理方法。1.2国内外研究现状1.2.1国内研究现状超限超载的危害性已经引起了全社会的高度关注,如何才能更好的治理此项工作,使交通运输行业健康有序的发展,国内许多学者以及治超工作者对此也进行了大量的研究与探讨。‘,原山西省副省长牛仁亮在《治超“组合拳”拳拳出’效》一文中提出“九大绝招”齐治超,其中责任倒查、科技治超是山西治赵工作的亮点^;交通运输部部长杨传堂2012年9月在山西调研治超工作时,肯定了山:西治超工作“政府主抓、部门协同”的领导机制,“源头监督、全程管控”‘的监管机制,“责任倒查、重奖重罚”的奖惩机制。
山西吕梁方山县交通运输局吴海兵在《探析公路超限超载运输的成因及治理对策》中,认为超限超载运输形成的主要原因一是运输成本与运输价格的矛盾,二是公路运输市场的过度竞争。并提出建立公平合理的/价格机制与制定严格的公路运输市场准入机制两点对策14]。
刘宏建在《经济学视域下的公路路政超载超限治理措施分析》中,从经济视角出发,研究了超载超限防不胜防、屡禁不止的原因:李丁、麻丽姬在《计重收费政策对治理超限超载运输的成效分析》一文中指出,计重收费政策确定了公平合理的计费模式,通过经济手段在一定程度遏制了运输车辆超限超载情况的发生,超限超载车辆从实施前的22. 21%下降至2011年底的5.68%。作者认为计重收费政策对多轴货运车辆卖行的优惠政策促进了运输业车型结构的优化调整李茂盛、范宜珍在《从〈刑法〉角度建立“治赵I”长效机制》一文中,根据《刑法》规定和超限超载治理的实际,探讨刑事制裁的适用人群。文章认为通过釆取经济、行政、刑事三种贵任追究方式才能真正的使得货主;’车生、驾驶人员三方杜绝超限超载行为,这样更有利遵守公路法规、共同维护运输市场竞争秩序.
1.2.2国外研究现状超限超载是一个世界性的难题,这是因为为了追求经济利益,各国在一定程度上忽视了对其的洽理。为此,欧美、R本等发达国家对如何治理公路运输超限超载行为进行了大量研究,但与国内多侧重于理论研究不同,发达国家的研究着重于超限超载怎样损坏道路以及桥梁,其0的在于寻找-种途径杜绝超限超载车辆以及减少超限超载行为对经济社会发展产生的危害。同时通过大量研究,建立有效的法律法规与先进技术相结合的综合治超体制。
1984年,美国联邦公路管理局局长Francis Turner提出了一整套新的货车尺寸和质量标准(TS&W Regulation)建议:单轴和双联轴的法定限重分别降低15000膀和25000膀;放宽车长限制;最大总重提升至112000膀。即降低了轴限而增大了总重限度,这套货车标准就是着名的Turner标准。研究发现:引入Turner建议,可以每年节约运输费用20亿美元,公路货运量增长2%,路面费用每年减少7. 29亿美元。相关研究证明,Turner标准的车辆是最具有运输效率同时也是对道路损耗最小的车型i7];美国洲际公路工作者协会(AASHO)通过环道实验研究了轴载对路面的破坏作用,得出路面破坏因素正比于车辆轴重的结论,即汽车对路面的破坏作用与其轴重值的n次方成正比“这一轴重值与道路使用寿命间的关系早己被各国道路工程界广泛采用欧洲各国在超限超载治理当中,对超限超载的认定标准具有差异性,各国的标准不一。但是欧盟和欧洲运输部长会议等一直在努力使欧洲建立一体化运输系统,进而为欧盟境内道路车辆载重量和尺度标准提供一个统一的标准。1996年7月25円,欧盟委员会拟定了在欧盟成员国国内和国际道路范围内运营车辆适用的最大法定尺度和从事国际运输的最大法定载重量标准,即96/53/EC号指令。到2007年,该指令正式JT?始实行f9]o円本政府有严密的法规对货运车辆进行约束。《道路运输车辆法》和与这部法律关联很紧密的50余项规定配合,使执法人员做到有法可依,有法必依。‘円本政府对超限超载行为的处罚非常严厉,一车超限超载,其货运司机、运输企业以及货主三方都要受到处罚。考虑到社会资源利用的公平性,为使公路管理体系更加完善和合理,还另外对重型车辆征收汽车重量税。此外,治超工作人员可以采用动态和静态称重设备对货运车辆进行检测,与此同时在高速公路上都安装有电子称重榜来检测货运车辆的轴重,对于特大型车辆还要求必须在车上配备”货物自动侧重仪“(液压式),从而极大改善称重精度,有效防止货运车辆超限超载行为的发生
1.3研究意义与研究目的
1.3.1研究意义
山西省,是我国的煤炭基地和能源大省,煤炭产量占全国25%,焦炭产量占全国40%,焦炭出口量占全国80%。在铁路运能不足的情况下,公路运输成为山西煤炭外运的主力,40多力辆货运车辆成为山西?要的经济支杜。受经济结构和利益驱动的双重影响,超限超载运输一度使山西成为全国超限超载最严重、治理难度最大的区域,到2007年,山西省的交通事敌当中,大约有16%都是由超限超载引起的,并造成了500多人死亡。还致使超过2000公里道路毁坏,800座大桥变成危挢,对社会经济造成10亿元损失,经济损失约占到全省对交通投入的10%。省委、省政府高度重视超限超载的危害,指出超限超载不仅对广大群众的生命以及财产安全造成危害,妨碍社会公共秩序,而且对道路以及桥粱安全构成严重威胁,损坏国家和人民群众的公共资源,同时,这世是对党和政府执政能力的考验,也是建设和谐社会,建设社会主义市场经济体制的绛脚石,对此题,’必须予以裉治。为此,山西省于2007年12月19円幵始了新一轮治超行动,并取得了阶段性成果,全省超限超载率由治超前的8%-11%,下降到目前的0.2%:但由于超限超载治理具有长期性、复杂性、反复性的特点,且产生超摘超载的各种条件和基础远未滑除,治超所面临的困难和问题依然严重,短途超限超载还没W得到有效控制,‘治超的长效机制还未完全建立,超限超载运输行为仍然是一大顽疾>治超立法建设等依然需要治超工作者—如既往的努力,因此在新形势下研究超限超k治理具有重要的意义。
1.3.2研究目的
超限超载治理是一个世界性的难题,没有一个国家能彻底杜绝超限超载车辆。而学术界对目前超限超载治理研究不够,本文结合当前山西省公路运输超限超载治理现状的实际情况,分析当前山西省公路运输超限超载治理中存在的问题,借鉴国内外成功的经验和做法,研究解决问题的途径和措施,以促进山西省公路运输超限超载治理取得突破性的进展。
1.4研究思路与研究游去
1.4:1研究患路
本女在己有的超限通载治理研究的基础上,根据山西省实际情况,深入分析公路运输超限超' 1^形成原因对超限超载治理的组织领导、’依据的法律规章、治理采取的科技手段等方面进行具体分析,并对告前山西省超限超载治理现状情况进行评估,着重找出其中不足之处借鉴国内外治理超限超载的成功经验和做法,提出完善山西省公路运输超限超载治理的对策建议。
1 4 2研究方法
(一)文献研究法:通过对内外超附超载沿现扣;X:资料进行系统梳现,:fi|赌超限超载概念、产原因、社会危奔等艰木倍息。(二)调查研究法:根据本人工作实际情况,搜集当前治超工作一手资料,进行问卷调查,并在此基础上探析当前山西省在治超工作中存在的问题以及对策。(三)比较研究法:国内外在治超工作中存在不同的方法,本文对欧美、F1本等发达国家以及国内陕西、山东的治超工作进行研究,并采取比较研究的方法,对国内外先进的治超工作经验进行分析与借鉴。
1.5研究的理论基础
1.5. 1公共政策分析
公共政策分析是一种在公共政策领域内创造和应用知识的复杂过程,是依照政策与政策目标之间的关系在各种备选的公共政策方案中,通过对其性质、原因和结果进行研究之后,选择一个能够最大程度达到既定政策目标的过程。斯托基和泽柯豪塞在《政策分析入门》一书中提出了一个五步分析的过程模型,即确定基本问题和要追求的目标、设计可能的备选行动方针、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成果的标准、表明偏好的行动选择。他们认为,政策分析是按照这些基本步骤渐进进行,并在各个步骤循环反复进行超限超载治理政策主要是通过法律、行政、经济、社会舆论等手段,对超限超载这一行为进行干预。检验超限超载治理政策的量化标准即为超限超载率,山西省一直把超限超载率控制在0. 2%作为控制目标,但是0. 2%超限超载率是按照何种标准统计出来的,并没有明确的说明,而且在目前在短途超限超载为主的情况下,超限超载率的准确性值得质疑。在当前超限超载治理的过程中,主要的手段还是以路面稽查和源头监管为主,但是目前不可能实现24小时不间断的路面管理和源头监管,这也给了超限超载车辆可乘之机,而要想实施24小时不间断的稽查和监管,势必会造成超限超载治理成本增高。山西省目前还采取了 “科技治超”这一模式,试图引入科技争段,对路面和源头进行监管,以降低对治超工作人员的依赖,但由于科技平台费用过高,这也使得超限超载治理政策在实施过程中,执行力不足。因此超限超载治理政策的效果要综合多方面进行评估。
1.5.2多中心治理理论
在公共管理研究领域出现的一种新理论即多屮心治理理论,该理论认为将同一件事集中由?个部门或者一个权力中心来完成,未必能保证或者提高赞理效率。所谓“多中心”足指将权力分散在几个或多个权力中心,它们Jt;卜彳提供公共服务和治现公'ji:务。多十心相对子I丫I.中心,总味:fi:无屮心。在多屮心现论、|'1中,支持权力分散,不过度的集中,这种治现体系充满竞争、宫冇效率和活力。多中心治现理论再有很大的应用价值,它打账了.单电心的集权集中的政府治理模式,在解决社会问题中具有的巨大优势。
2009年诺贝尔经济学将得主奥斯特罗姆教授认为,无论个人还是组织都把追求利益最大化作为自己的目标,这就损害了社会的公共利益以及生产效率,利益分配不均衡就很难有效解决公共社会管理的矛盾,这就要求在政府职能之外找到解决方法。
社会管理的“自主性”以及其“特殊性”都能够在多中心理论中得到体现,所以,许多专家指出,多中心理论发现了政府和市场都没有看到的“第三只手”,这是多中心理论最大的贡献。这只“看不见的手”可以帮助政府管理社会事务,同时在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制,从而保障公共利益的持续发展。
在超限超载治理中,主要是依靠政府通过法律、行政措施等强制手段对超限超载行为进行打击整治,这一单一治理模式虽然取得了阶段性的胜利,但是由于超限超载涉及利益群体较多,只要政府稍一放松,超限超载行为便会马上反弹。因此超限超载治理还应依据多中心治理理论,寻求多元化的治理模式,才能使得超限超载治理标本兼治。
