第3章湖南省重大动物疫情应急管理原因分析。
尽管近年来，湖南省在重大动物疫情应急管理中取得了一定的成效，也积累了比较成功的经验和做法，但是我们也要清醒地认识到，当前湖南省重大动物疫情应急管理还面临这这样或那样的问题。
3.1应急准备不足原因分析。
3.1.1应急意识不强。
由于疫情的不可预见性，致使在防疫实践中无法象天气、汛情和旱情预报那样，对疫病发生进行科学预测和预警预报，而一些主管部门存在侥幸心理，还未真正引起重视，没有树立正确的防控意识，风险管理的意识还普遍处于淡薄的状态。面对疫情，还做不到有效预警和预防，而是等到疫情发生才采取措施，重治疗，轻预防；另外民众对重大动物疫情的严重性和危害性认识不深刻等问题。
思想宣传工作是做好重大动物疫病应急处置工作一个重要保障，[25]通过宣传教育可使群众有高度的责任感和使命感来积极配合处理好动物疫情，同时在疫情暴发时不会产生恐慌的心理，为应急防控措施的开展提供了一个强有力的群众基础。由于宣传不到位，许多民众、甚至一些养殖户、畜禽贩运户对重大动物疫病不了解，达不到群防群控的效果。比如动物检疫费免费后，一些地方宣传不到位，部分屠宰点、畜禽产品经营者等还存在刻意躲避动申报检疫的行为，导致动物产地检疫工作存在漏洞，而没有落实到位的动物产地检疫工作会极大地增加疫情传播的风险性。再加上养殖户法律意识比较薄弱，存在病死畜禽肆意丢弃的情况，有的为了利益甚至出售病死动物，增加了疫病蔓延的风险。
3.1.2应急机构不健全 .
1、常态化应急管理机构未建立 .
目前，虽然省、市州、县级政府都成立了防治重大动物疫情应急指挥部，但未建立常态化动物疫情应急管理机构，全省防治重大动物疫情应急指挥部基本都是临时机构，经过近几年发生过的动物疫情事件来看，疫情处置都是兽医部门处理的，一部分指挥部成员单位基本未履行过其职责。一旦发生重大动物疫情，实在需要指挥部成员单位参与，短时间内也难以形成资源优势互补的合力，影响重大动物疫情应急管理的效率和质量。
各级重大动物疫病应急管理机构都是临时性的，挂靠在本级兽医主管部门，没有专门的编制和人员，无力将工作推向深入。今年来几次兽医体制改革，影响防控体系的稳定，不少地方趁政府机构改革裁减防疫技术人员，甚至撤并基层防疫机构。如怀化市、湘乡市等地乡镇经过机构改革后，动物疫病防控工作归并到乡镇府，许多专门从事本行业的技术人员转行转岗了，由此防疫工作明显削弱。
2、兽医管理体制存在分段管理、多头管理 .
动物免疫、检疫和屠宰、进出口、加工等环节被分为几段，即兽医部门负责饲养、出栏和屠宰环节的动物免疫、检疫和监督，质量监督部门负责动物源性食品加工，出入境检疫检疫机构负责进出口动物和动物产品的监督。这样的分段管理造成了动物从出生到进入餐桌，有多个部门管理，这样的多头管容易而导致重大动物疫病应急管理的整体工作出现多种漏洞和失误。野生动物由林业部门管理，由于林业部门和农业部门对于管理野生动物存在各自为政的现象，这样的多头管理容易形成监管漏洞，此外禽流感、布鲁氏菌病等人畜共患病一直需要农业部门和卫生部门常态化的沟通和协调，共享信息，但是一直以来两个部门交流不多，从近年来，湖南省人畜共患病防控压力日益加大的状况来看，湖南省离防控目标还存在一定差距。
3.1.3应急资源储备不足 .
1、应急队伍储备不足。
（1）湖南省应急人员的总体数量不足，学历层次低，结构不合理。据统计，全省兽医机构专业人数所占比例仅为67.49%,特别是省级兽医专业技术人员占在在编人数的57.95%.同时由于动物疫病防控培训对动物流行病、动物疫病分析等方面的知识不够重视，导致应急队伍的知识和能力结构单一，尤其是应急方面的技术人才更为匮乏。此外，各级应急指挥部的专家组成员不是专职人员，知识覆盖面也不够。
（2）应急队伍不稳定。一是应急预备队成员不稳定。尽管省、市、县组建应急预备队，该应急预备队的人员基本就是兽医部门的工作人员，由于机构的不稳定，应急预备队的人员经常发生变动，应急预备队的人员相同虚设。二是村级防疫员不稳定。[26]由于村级动物防疫员为“拿钱养事”,收入不高，据笔者调查，全省村级动物防疫员平均的劳务报酬为40元/天，远低于当地农村临时工的价格，导致年青人不愿干，村级动物防疫员基本上为高龄低文化，大专以上文化程度很少，学习力不强，缺少到专门机构培训学习、提升疫病防控业务水平的机会，就算去参加学习，也基本听不懂，听不进。很难承担动物防疫法律法规宣传、强制免疫注射、散养户动物免疫档案建立、动物疫情报告等公益性任务。2、物资储备匮乏一旦发生突发性的或外来的动物疫病，必须采取一系列应急措施，充足的保障应急物资的供应，是成功处置重大动物疫情的重要前提。重大动物疫情应急物资储备分为制苗抗原或疫苗、检测试剂、应急处置装备、应急处置指挥通讯和交通工具四类。在现有基础设施和设施设备方面，主要表现在数量缺、级别低、更新慢，市州、县级动物疫病诊断实验室生物安全级别普遍较低，有的诊断实验室没有严格分区管理，生物安全柜和高压灭菌等设备老化、性能较差，缺乏必要的防护用品等问题。现有的储备物资数量不足、种类不齐，地（市）以下储备物资多为消毒药品、小型器械和少量防护类物品等。
3、应急防疫物资管理有漏洞 .
（1）防疫应急物资制度建立不健全，不完善许多基层对应急物资的重视程度不够，最基本的物资制度都未建立，有的建立了，但是不够完善，还存在制度不上墙，物资管理专员对管理制度不执行等问题。
（2）采购防疫物资标准不一各地、各批次所采购物资的标准、规格、参数等存在不一致，不统一状况，一旦突发疫情时，将影响应急功能的正常发挥。
（3）尽管2009年省级制定了动物防疫物资储备制度和标准，随着动物防疫政策的不断调整，该标准已经不能符合目前的应急防控形势，如2013年外来病小反刍兽疫进入我省后，我省一直采购小反刍兽疫活疫苗进行免疫，物资储备制度并未对小反刍兽疫疫苗的储备进行规定。
（4）应急物资管理混乱。许多地方的应急物资管理员还未树立“物资就是资金”的观念，尽管湖南省省级在2003、2014年两次对全省冷链体系进行了建设，多次调查走访后发现部分地方存在防疫物资管理不到位的问题，如应急防疫物资随意堆砌、存放凌乱分散，数量不符，应急防疫物资库因不能得到定期、及时的保养和更新而过期、老化，动物疫苗等时效短的物资常常因为管理不到位导致失效和报废，此外相当一部分地区的动物防疫物资储备处于流于形式的状态，动物防疫设施设备建设也只能满足中小规模动物疫情处理的需要，一旦突发大规模疫情，部分地方应对能力不足，很容易造成疫情的扩散。
3.1.4应急预案、制度制定不完善。
1、重大动物疫情专项应急预案应急预案编制欠缺尽管湖南省2013年重新修订《重大动物疫情应急预案》，各市州仅仅并未完全根据自身实际情况制定相应的应急预案，同时，湖南省专项应急预案仅有《湖南省陆生野生动物疫情应急预案》、《湖南省动物布鲁氏菌病疫情应急预案（试行）》、《湖南省畜牧兽医部门应对甲型H1N1流感疫情应急预案》，还有多种专项动物疫病应急预案亟待继续修订和完善。
2、动物卫生监管机制有漏洞 .
（1）动物产地检疫管理漏洞。
动物产地检疫取消收费后，全省还不到一半的县级经过向政府和财政部门努力争取到将动物检疫经费纳入财政预算，另外一半的县级有的未向相关领导反映经费短缺的问题，有的反应后得不到答复和解决，导致检疫工作经费尚无着落，原来可以通过动物检疫收费的工作人员积极性锐减，产地检疫源头一旦把关不严，我省的畜禽（产品）跨区域、流通又十分频繁，一旦发生疫情，产生的危害可想而知。
（2）病死动物无害化长效机制不完善。
病死动物及动物产品携带病原体，如未经无害化处理或任意处置，不仅会造成严重的环境污染问题，还可能引起重大动物疫情，危害畜牧业生产安全，甚至引发严重的公共卫生事件。尽管这几年来，湖南省在加快推进覆盖饲养、屠宰、经营、运输等环节的病死畜禽无害化处理体系建设，构建科学完备、运转高效的病死畜禽无害化处理机制作出了很大努力，但是建立长效机制还有一定的距离。一是无害化处理中心选址难。湖南省养殖大县基本处于丘陵和湖区平原地区，村民居住较分散，在选择无害化处理中心用地时，选择交通、供水、供电便利又符合国家动物防疫条件、环保要求的地点很难，周边生产生活的群众对无害化处理存在偏见，认为处理动物尸体不吉利、不环保、有污染。已开工建设的浏阳市、汉寿县、新邵县等都是数易其址，曾多次被当地群众阻工。
二是征用土地审批繁琐。目前，基层使用土地有两种模式。一种是土地流转，长沙县、岳阳县采取租赁模式使用，仅做农业附属设施用地备案，衡南县、浏阳市、汉寿县则是按照工业用地审批。目前部分基层国土规划部门不理解病死畜禽无害化处理中心建设用地按照农业附属设施用地政策，不予认可。工业用地审批程序繁琐、手续复杂，需要调整土地使用规划，审批手续往往超过6个月以上，且土地出让金昂贵。
三是环评手续复杂。对于病死畜禽无害化处理中心建设，目前国家没有统一环评标准。各地为了减少当地群众的阻力，基本上都上浮环评等级。环评时间一般超过6个月。
四是病死畜禽收集难。病死畜禽无害化处理机制建设重点在收集，难点也在收集，加之我省育肥猪保险没有全覆盖，养殖场户将病死猪简单掩埋或直接丢入沼气池，不愿意交给无害化处理中心，容易导致疫病蔓延。
五是处理中心建设运营难。处理中心建设成本高，企业运营收益少。据调查，岳阳县无害化处理中心建设投资1188万元，长沙县2350万元，浏阳市3190万元，在建项目衡南县预计投资3000万元等。据不完全统计，岳阳县病死畜禽无害化处理中心2016年3月正式运营到2016年底，中央和地方的补贴资金全部到位后，加上副产品收益，减去收集处理成本，仅获利18.03万元。
3.1.5应急经费长效机制不健全。
由于政府还未从根本上扭转“无限政府”的观念，“在政府责任不应或无法覆盖的领域中，鼓励市场组织和社会组织发挥作用将是国家在完善应急管理体系建设中应该考虑的重要问题”.由于各地重视程度和财力不同，导致经费投入不足，未形成动物疫病防控投入资金的长效机制，由此应对动物疫情的基础设施技术标准低，预防、诊断、检疫和监测等手段普遍落后。
3.2监测预警环节机制不健全。
3.2.1监测报告机制不完善 .
有效的疫情监测是准确预警预测疫情，科学制定防控措施的基础；是综合判断防治效果，及时消除疫情隐患的基础；是及时跟踪病毒变异，及时发现外来疫病传入的基础；也是摸清病原分布底数，全面掌握疫情流行态势，推动实施控制消灭计划的基础。目前，湖南省重大动物疫情和监测报告机制和信息管理滞后，妨碍了应急管理和决策的时效性、主动性与科学性。
信息收集渠道不广。一是由于湖南省对造成重大疫情的单位或个人未形成问责长效机制，地方为了维护当地暂时的经济发展，害怕上级追求责任，隐瞒疫情的情况，从而影响延误了疫情防治的时机；此外一些地方受到传统管理模式的影响，在疫情上报过程中存在一定的误区，没有充分认识到疫情上报的重要作用，也没有结合相关法律规定，制定严格的标准和工作细节，因此影响了疫情的预防工作，增加了疫病传播的隐患。二是现有的网络报告信息层级只停留在县级，疫情报送网络还未延伸到乡镇和村级，此外，大专院校、科研院所的兽医实验室、动物诊疗机构等疫情信息还未纳入疫情报告体系。三是监测模式还存在盲区。湖南省野生动物集中分布区、重要的边境地区、野生动物驯养繁殖密集区和集散区等区域，尚未被纳入完全有效的监测覆盖范围、存在大量监测盲区和空白点。
3.2.2疫情信息共享机制不顺畅 .
一是许多基层动物预防控制机构基础设施缺乏或不完备的问题十分突出，尤其是信息报告和传输基础设施与设备相对陈旧，在一定程度上影响了上报信息的准确性和时效性。二是疫情信息存在不公开透明现象，市州、县（市区）、部门之间在监测后或发生疫情基本相互不通报，这样容易造成预测预警不及时，不能协调联动。三是在动物疫病专业培训过程中，有的兽医人员对培训工作不重视，缺乏必要动物疾病知识，不能对不同的动物疫病进行正确的判断，导致在实际工作，不能够提供科学合理的意见和建议，因此影响了应急管理的正常开展。
3.2.3疫情信息缺乏科学分析途径 .
由于湖南省还未建成信息统计和分析处理平台，目前动物疫病监测还停留在部分搜集信息的状态，不能对有限的信息加以利用，导致动物疫情预警预报工作不能充分发挥其作用。
3.3应急演练存在薄弱环节。
开展应急演练是检验应急处置能力的一个重要手段。[27]实践证明，做好突发重大动物疫病应急演练，有助于我省重大动物疫情应急处置工作进一步规范，可检验和完善了突发重大动物疫情应急体系，提高了快速反应、协调指挥、现场处置等实战能力。对明确应急人员的岗位与职责，提高应急预备队伍的业务素质和快速反应能力具有不可小觑的作用。近几年来，仅宁乡市开展了一次大型应急演练，各地应急演练态度比较消极，每年编造文件或图片应付了事，一旦发生疫情，很难做出快速有效地处置。
3.4应急恢复机制未完善和落实。
3.4.1应急储备金制度缺失 .
此外对病畜禽紧急扑杀、无害化处理、隔离封锁、诊断试剂和疫苗等应急物资的储备和补助，都需要专项资金予以补贴支持，但是，目前各级普遍没有建立起应对突发动物疫情的储备金制度，不利于防控措施的及时落实到位。
3.4.2扑杀政策制定还不够合理 .
（1）补偿范围偏窄。
目前享受扑杀补贴政策的病种覆盖面不广，如鸡新城疫疫病同样危害重大，却没有扑杀补贴；此外，扑杀动物过程中的相关产品如禽蛋产品、奶产品等的销毁费用都没有纳入补贴范围。
（2）扑杀补助政策不灵活。
在应急工作中，因为国家制定的扑杀补助标准明显低于市场价[28],省级在制定扑杀补助政策时也一般不会逾越国家的标准，湖南省针对高致病性禽流感、口蹄疫等重大动物疫病的扑杀补偿属于定额补偿，补偿标准远远低于被扑杀动物的实际价值。如市场价格在千元以上的野生动物孔雀，因发生禽流感被强制扑杀后给予的补贴仅为15元，与养殖户的实际经济损失差距太远，养殖户难以接受，在进行扑杀、无害化处理等工作时遇到阻力比较大。
（3）补偿效率低下。
目前的扑杀补贴款是由中央财政和地方财政按比例承担，地方政府在完成疫病情况评估、确定补偿的畜禽品种和数量、补偿资金审查、发放地方财政分担的补偿款等一系列环节后，还要将须由中央政府承担的补贴份额方案逐级上报至中央财政。在其审查后，再逐级将向农户补发中央补贴资金。在这个政府提供扑杀补偿的过程中，不仅涉及国家、省、市、县的农业和财政等多个部门参与，消耗大量的人力和物力和时间，养殖户从扑杀到拿到补偿款，最长时间需要一年半，由于补偿不能及时到位，影响到重大动物疫情应急管理的时效性。
3.4.3重建、心理干预机制未建立 .
目前，湖南省对于发生重大动物疫情后，恢复生产的核心内容是养殖户或贩运户进行扑杀补偿，由于目前政府财力有限，不论是我省还是全国，这都是一种普遍现象，还停留在辅助性帮助的状态。主要表现在：对因禁止交易、紧急免疫等应急处置措施造成的交易链断裂、生产能力下降的经济损失，政府却未形成相关机制。
