重大动物疫情应急管理现状分析

　　
　　2.1湖南省的动物疫情应急管理的发展历程 .
　　
　　2.1.1起步阶段（2003年之前）。
　　
　　以重大动物疫病防控体系从无到有，逐步建立为特征，以1988年的《湖南省家畜家禽防疫实施办法》为标志。新中国成立前，湖南省兽医事业发展停滞，牛瘟等疫病大面积流行。新中国成立后，兽医工作逐步起步，特别是改革开放以后，兽医工作从基本诊疗为主转变为免疫与扑杀相结合的防控策略，[24]从“防重于治”到“加强领导、密切配合，依靠科学、依法防控，群防群控、果断处置”,动物疫病防控方针和政策不断完善，不断加强了动物疫病应急处置能力。[25]兽医法律法规主要有1970年的《牲畜合作防治试行办法》，1978的《人们公社畜病合作防治制度》、1985年《湖南省狂犬病防治办法》、1988年的《湖南省家畜家禽防疫实施办法》、2002年湖南实施《中华人民共和国动物防疫法》办法等。
　　
　　2.1.2发展阶段（2003- 2008年）。
　　
　　以2003年湖南省发生高致病性禽流感后，各级成立了重大动物疫病防治指挥部为特征；标志是2005年湖南省政府办公厅《湖南省重大动物疫情应急预案》的颁布实施。2003年“非典”爆发后，湖南省提出了“建立健全各种预警和应急机制，提升政府应对突发事件和风险的能力”的要求。经过2004-2005年高致病性禽流感阻击战的洗礼，各级政府开始将重大动物疫情应急处置纳入应急管理的范畴，全省从省、市州、县市区到乡镇四级政府都成立了分管农业的副省（市州、县市区、乡镇）长任指挥长、有关职能部门参加的防治重大动物疫病指挥部及办公室，统一指挥辖区内的重大动物疫病应急管理工作，决策有关重大事项。省指挥部还成立了专家咨询委员会，组建了应急预备队。各市州、县市区也组建了疫情处置预备队和技术专家组。
　　
　　2.1.3规范建设阶段（2008年以后）。
　　
　　以重大动物疫情应急管理纳入法制化轨道，基本建立健全了重大动物防控应急管理体系为特征；标志是实施颁布实施各类应急预案，特别是2013年重新修订的《湖南省重大动物疫情应急预案》。2012-2013年，省畜牧水产局对2005年《湖南省重大动物疫情应急预案》版本进行了修订，重点对监测预警、疫情报告、应急响应等做了修改、补充和完善，增强了预案的科学性、可操作性和现实指导性。
　　
　　2008年以后，湖南省在出台“重大动物疫情应急预案”的基础上，还制定了《湖南省重大动物疫情应急处置办法》、《湖南省国庆、元旦、春节等重要节日期间突发重大动物疫情应急预案》等一系列规范性文件，对样品采集、疫情报告、疫情认定、应急处置、善后补助和处置工作总结等全程活动进行了系统、详细的规定。
　　
　　2009年省指挥部办公室将有关法律法规、标准规程和措施操作要点等汇编成《湖南省防控重大动物疫情应急工作手册》，可有效指导各级应急人员“发生疫情后该做什么、什么时候做、如何做”.
　　
　　2.2湖南省重大动物疫情应急管理的现状 .
　　
　　2.2.1应急准备。
　　
　　1、形成重大动物疫情应急处置组织体系经过近年来高致病性禽流感等重大动物疫病阻击战的洗礼，全省湖南省基本形成重大动物疫情应急处置组织体系框架（见图2.1），从省、市州、县市区到乡镇四级政府都成立并保持了分管农业的领导任指挥长、有关职能部门参加的防治重大动物疫病指挥部及办公室，统一指挥辖区内的重大动物疫病应急管理工作，决策有关重大事项。
　　
　　湖南省级设有防治重大动物疫病指挥部，其办公室设在湖南省兽医局，由其承担指挥部日常工作，指挥部共有包括省政府办公厅、省农委（原省农业厅）、省财政厅、省发改委、省商务厅等共19个成员单位；市州和县政府均成立重大动物疫病应急指挥部，负责本行政区域内突发重大动物疫情应急处置工作。邵阳市各级政府都是主要领导任指挥长、各级党政领导任政委。湖南省各级历年来，一直在在节庆及敏感时期，严格执行24小时专人值班和领导带班制度，保持24小时通讯畅通，发现疫情科学调度，及时果断处置。
　　
　　全省、市州、区县按原则分设兽医行政管理、动物卫生监督、动物疫病预防控制三类工作机构，设立乡镇动物防疫站，推行村级动物防疫员制度。2014年7月，湖南省成立湖南省农业委员会，下设湖南省畜牧水产局，湖南省畜牧水产局下设湖南省兽医局、湖南省动物卫生监督所、湖南省动物疫病预防控制中心与兽医有关的兽医独立法人事业单位，分别承担兽医行政管理、动物卫生监督执法、动物疫病技术支持。湖南省14个市（州）、122个县（市、区）均设立了畜牧（兽医）水产局（农业委），局下设动物卫生监督所和动物疫病预防与控制中心，全省设立2412个乡镇动物防疫站。
　　 　　
　　2、制度准备 .
　　
　　（1）形成了重大动物应急管理的预案体系。
　　
　　目前湖南省已形成从省级到基层政府的较为系统、较为全面的重大动物疫情应急预案体系。按照不同的责任主体，湖南省重大动物疫情应急管理预案体系包括省级总体预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、重大活动单项预案共5个层次。
　　
　　省级总体预案：《湖南省突发公共事件总体应急预案》专项应急预案：《湖南省重大动物疫情应急预案》部门应急预案：《湖南省陆生野生动物疫情应急预案》、《湖南省应对猪感染甲型H1N1流感应急预案（试行）》、《湖南省畜牧兽医部门应对甲型H1N1流感疫情应急预案》、《湖南省动物布鲁氏菌病疫情应急预案（试行）》地方应急预案：《长沙市重大动物疫情应急预案》重大活动单项预案：《湖南省国庆、元旦、春节等重要节日期间突发重大动物疫情应急预案》、《湖南省重大活动和节日期间重大动物疫情应急预案》
　　
　　（2）制定了重大动物疫情应急管理的相关法律。
　　
　　应急管理法律体系是开展应急管理工作的重要基础，在“一案三制”中发挥基础保障作用。其主要任务是明确政府和公民在突发公共事件中的权利和义务，尤其是依法规范紧急状态下政府的特殊行政程序，实现政府在紧急状态中的非常法治，切实维护公共利益以及公民的基本权益。湖南省制定了《《湖南省实施中华人民共和国突发事件应对法办法》，结合《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》、《重大动物疫情应急条例》等法律法规，湖南省2015年出台《湖南省实施<中华人民共和国动物防疫法>办法》，这些构成了湖南省重大动物疫情应急管理法律体系的主体框架。此外卫生部门的一些法律法规如《传染病防治法》、《湖南省实施<突发公共卫生事件应急条例>办法》等，从不同方面、特定领域建立健全了重大动物疫情应急管理法律体系，也对重大动物疫情应急管理活动有一定的指导作用。
　　
　　（3）建立动物卫生监督管理长效机制强化动物卫生监督管理是切断传播途径，防止疫情传播的重要手段，湖南省主要通过以下几个方面做好动物卫生监督管理：
　　
　　一是畜禽标识管理。湖南省建立了畜禽标识采购、保管、发放、使用、登记、回收、销毁等制度，能够按规定对猪、牛、羊等动物实施耳标和免疫档案管理。湖南省现使用的动物产品标识有检疫粘贴标志（大）、检疫粘贴标志（小）、禽脚标、滚轮检疫印章等。通过动物检疫合格证明，逐步登记检疫合格证明编号、标识编号，实现动物产品溯源。二是信息化管理。湖南省在2017年构建“一心、一网、一平台”（一个省级数据库中心、一个省动物卫生监督网和一个动物卫生监督信息平台）的基础上，继续开发“快速出证”、“在线学习”、“农业血防管理”等三个模块，监督检查、执法办案、养殖场监督管理、无害化处理管理等四个APP客户端。目前，各模块和APP已初步构建完成，届时，湖南省将逐步实现省、市、县、乡四级信息的一体化采集、互联互通和实时监控，形成从养殖-流通-屠宰加工的重点环节重点监管链条，以提升全省动物卫生监督工作信息化水平。长沙市在省里信息平台的基础上，全市投入500多万元开发建成包含8大子模块的动物卫生监督执法管理系统和APP客户端，市县区的动物卫生监督工作人员全部统一配制APP移动监管设备，对饲养场所、屠宰加工场所、动物交易场所、动物诊疗场所、兽药、检疫申报等实施全程监管。三是强化跨省调运管理。湖南省制定了跨省调运种乳动物行政审批流程和专项整治实施方案，建立以动物防疫条件、疫病区域化管理和疫病检测为前置的活畜禽跨省调运产地准出制度。2017年7月1日，湖南省开始实行跨省调运动物及动物产品动物检疫合格证明电子出证，从2018年起，全省将全面实行省境内动物及动物产品动物检疫合格证明电子出证，实现了检疫关键信息的互联共享。四是推进病死动物无害处理长效机制建设。截止2017年4月，湖南省已建成无害化处理中心5个，已开工建设10个，已完成合作企业的招标7个，已进入政府招标程序4个，已与企业签订意向协议15个。据调研，已中标建设运营无害化处理中心的有4家比较大的企业，这4家企业均有在其它地区建设运营无害化处理中心的成功经验，正在推进湖南省病死畜禽无害化处理机制建设。
　　
　　3、技术准备 .
　　
　　（1）组建重大动物疫情专家咨询委员会湖南省指挥部省级组建突发重大动物疫情专家委员会，由技术官员、动物疫病防治、流行病学、野生动物、经济学、风险评估和法律等方面专家组成。主要职责是负责对处置突发重大动物疫情采取的技术措施提出建议；负责疫病防控策略和方法的咨询，参与制订或修订突发重大动物疫情应急预案和防控、处置技术方案；负责对突发重大动物疫情应急处置进行技术指导和培训；负责对突发重大动物疫情应急响应的终止和后期评估提出建议。省级要求各市州、县市区可根据应急工作需要，组建突发重大动物疫情应急处理专家委员会，负责疫病诊断、提供控制和扑灭重大动物疫情的技术决策建议。
　　
　　（2）成立重大动物疫情应急预备队省、市、县、乡镇建立了四级疫情应急预备队。各市州、县市区也组建了疫情处置预备队和技术专家组。2017年，湖南省本级还重新调整充实了重大动物疫情应急预备队，组织开展了应急培训，确保了应急预备队的应急反应能力。预备队下设综合信息组、防治专家组、监督督查组、宣传教育组、物资与后勤保障组等五个工作组，每组实行组长负责制。各工作组应及时相互横向通报情况，并及时向预备队负责人汇报工作动态。
　　
　　（1）积极加快官方兽医和执业兽医制度建设湖南省定期开展全国职业兽医资格考试，健全完善基层兽医队伍，不断强化兽医队伍能力建设。据统计，截止2014年6月，全省官方兽医机构人员数量11457人（见表2.1）。
　　
　　（2）加强执业兽医、乡村兽医、村级防疫员管理据统计，截止2014年6月，湖南省已注册执业兽医师399人，已备案执业助理兽医198人，登记乡村兽医19242人，聘请村级防疫员27299人（见表2.2）。
　　
　　目前全省“上下协调、制度完善、职责明确、运转高效”的动物疫病防疫监督组织体系已经基本形成，在应对突发重大动物疫情时，充分发挥这支队伍的作用，将为动物防疫监督及重大动物疫情应急管理提供坚强的组织保障。
　　
　　4、修订了重大动物疫情应急预案2013年，湖南省对2005年颁布的《湖南省重大动物疫情应急预案》进行了重大修订。
　　
　　2013年5月9日，省政府办公厅正式发布了新修订的应急预案其中《湖南省重大动物疫情应急预案》（见表2.3），预案明确规定省指挥部成员单位的职责。预案规定了口蹄疫、新城疫等8种重大动物疫病和疯牛病等5种外来动物疫病的疫情认定和分级程序、监测预警、应急处置、保障措施等内容。
　　 　　
　　2013年，湖南省H7N9流感发生后，湖南省制定了“省级畜牧兽医部门应对突发动物疫情应急行动指南（试行）”,进一步完善了应急管理工作。
　　
　　5、物质准备。
　　
　　（1）动物疫病测报网络日趋完善经过多年努力，湖南省逐步完善了乡-县-市-省四级动物疫情逐级报告系统，同时在全省建立了12个国家动物疫情测报站，初步形成一个布局合理、功能完善、层次分明、、运转高效、相互配合的动物疫病测报网络，为科学决策提供了良好的数据基础，加强了对重大动物疫病的快速监测、预防、控制和扑灭的能力。
　　
　　（2）加强兽医系统实验室建设湖南省建立了省、市、县三级动物疫病预防控制中心兽医实验室，其中湖南省动物疫病预防控制中心兽医实验室达到《兽医系统实验室建设标准》，具备65种动物疫病的法定诊断检测能力，基本能够覆盖《国家中长期动物疫病防治规划》
　　
　　规定的优先防治的国内动物疫病和部分重点防范的外来动物疫病。
　　
　　5个市本级兽医实验室通过兽医系统实验室考核，又通过了计量认证资质认定，6个市本级兽医实验室通过农业部兽医系统实验室考核。湖南省每年都组织举办考核专家培训和检测技术人员培训，有效提升了实验室检测能力。
　　
　　（3）强化科研机构建设省级兽医科研机构包括湖南省畜牧研究所，其下设动物遗传育种与繁殖、动物疫病防治、生物技术、科技信息等11个研究室；教育部所属的湖南农业大学、湖南生物机电学院等大学的兽医院或动物医学院实验室，一些市属大专院校和科研机构也都设有相关实验室。
　　
　　（4）完善重大动物疫情疫情应急物资储备2009年，湖南省防治重大动物疫病指挥部办公室印发了《湖南省防控重大动物疫情应急工作手册》湖南省规定了省、市、县三级疫苗、消毒药、防护用品、诊断试剂和其他设备等基本贮备标准，实行动态度管理，及时更换和补充，保持应急物资随时处于有效状态。各级按照应急物资储备标准，省、市、县分别储备应对10起、2起、1起疫情的防疫物资，省级防疫物资做到30分钟内启运，4-8小时内运抵省内任何一个县区。
　　
　　6、经费准备 .
　　
　　（1）规定应急经费投入。
　　
　　《湖南省突发重大动物疫情应急预案》规定：各级政府应按照分级负责的原则和有关规定，对应急防疫物资储备、重大动物疫病疫苗、疫情监测等经费要列入财政预算。对扑杀动物补助及疫情处理等所需经费，根据当年实际发生情况，从突发公共事件应急工作专项资金中予以安排和拨付。
　　
　　（2）加大动物防疫经费的投入。
　　
　　近年来，尽管各级财力相当紧张，但是对动物防疫工作的投入逐年增加，创造了历史新高，如省级动物疫病防控财政预算逐年递增，2003年的全省投入1280万元，到2012年已经增至1.2亿元，2017年接近2亿元。据统计，2009-2013年，湖南在动物疫病防控上投入经费为117715.4万元（见表2.4），其中动物卫生监督投入经费21994万元，疫病监测17471.2万元、强制免疫57559万元、无害化处理7110.7万元、动物产品安全13580.5万元。
　　 　　
　　（3）加大动物基础设施建设的投入。
　　
　　2014年省级共投入1.98亿元用于动物防疫冷链体系建设、重大动物疫病免疫效果评估基础设施、动物疫病防控管理与指挥信息平台建设、病死动物无害化处理长效机制建设用于基础设施建设（见表2.5）。
　　
　　2.2.2监测预警。
　　
　　1、开展动物疫病监测和流行病学调查。
　　
　　（1）制定发布监测计划和动物疫病流行病学调查方案湖南省畜牧水产局每年制定发布动物疫病流行病学调查方案，对相关疫病开展常规、专项和紧急流行病学调查工作；制定发布动物疫病监测计划，对禽流感、口蹄疫、新城疫、猪蓝耳病、猪瘟等十多种主要疫病和马传贫、疯牛病、羊痒病等外来动物疫病开展病原学和血清学主动监测。监测工作由省级、市州和县级动物疫病预防控制机构共同承担。省动物疫病预防控制中心制定监测计划和实施方案，市州和县兽制定了相应的动物疫病监测方案。监测结果通过专门网络直接报送至兽医主管部门。湖南省根据监测结果和疫情动态，及时发布疫情动态和预警信息。对监测中发现的病原学样品追踪溯源，对阳性畜（群）扑杀。并定期召开疫情分析会议，分析动物疫情动态，商讨防控策略。（3）科学制定监测净化方案。
　　
　　2017年湖南省安排了226万元专项资金，天心种业沙子岭猪原种猪场等企业开展了疫病监测净化，浏阳百宜原种猪场完成净化创建场年审工作，天心牧业有限公司桂阳原种场和佳和农牧有限公司汨罗分公司完成了猪伪狂犬病净化创建现场评审，并对5个原种猪场、3个祖代禽场开展了监测净化工作。外来动物疫病风险防范。湖南省建立了国际动物疫情监视系统，定期分析国内外疫情发生状况，实施疫情风险评估机制，及时对相关风险动物及其产品发布进口禁令和解禁令。
　　
　　2、健全风险评估机制 .
　　
　　省动物疫病预防控制中心会同卫生、林业、出入境检验检疫等部门建立健全了重大动物疫情监测网络，通过信息搜集、整理、汇总和定期召开专家分析会，提出形势分析和风险评估报告，为重大动物疫情应对工作提供参考。
　　
　　3、建立联防联控交流机制 .
　　
　　湖南省在《湖南省突发重大动物疫情应急预案》中明确规定了省公安厅、财政厅、卫生厅等相关单位在应对突发重大动物疫情时各自承担的责任与义务；县兽医机构通过行政执法监督检查、防疫责任考核、宣传告知书、签订承诺书、召开座谈会、技术指导与培训等方式与服务管理对象建立了沟通协调机制；每年中南省五省召开重大动物疫病联席会议，分享成功经验，共同应对突发疫情；2013年，怀化市畜禽水产品质量安全检验检测中心与湖南大康牧业联兽医实验室联合组建湖南农业创新研究所检测中心，开展动物疫病检测合作。
　　
　　2013年9月，联合国粮农组织经过考察长沙家禽市场后，将在长沙实施以公共私营合作伙伴关系为核心的活禽市场生物安全项目，以改善和提高活禽市场的生物安全水平，降低H5N1、H7N9等禽流感发生和传播的风险，力推长沙家禽批发市场成为国内活禽市场生物安全管理的范本，并向东南亚等国家推广。
　　
　　2.2.3应急处置。
　　
　　我省各级在每次举办的重大动物疫病防控技术培训班上，都将应急管理工作纳入了重要的培训内容，为强化应急处置的环节，省防治重大动物疫病指挥部还举办了全省重大动物疫病防控应急演练，采取“专家讲解+视频演示+实战观摩”的多种形式，演练达到了让“新手熟悉、老手精通”的效果。
　　
　　2012年11月27日，省防治重大动物疫病指挥部在宁乡县举行了大型全省突发重大动物疫情应急演练，现场设置了50平方米的大LED显示屏，布设了8个摄像机机位，实时、直观、翔实向观摩代表展现了疫情报告与先期处置、应急响应与应急处置、响应终止与善后处理等各个应急处置环节的要点，共有800多人参加了应急演练和现场观摩。
　　
　　2.2.4应急恢复。
　　
　　1、损失评估补偿
　　
　　（1）扑杀补偿2017年1月1日起，湖南省实行《关于调整动物疫病防控支持政策的实施意见》文件，对扑杀补助和养殖环节病死猪无害化处理补助经费申报、发放、使用等都进行了明确。其中大部分扑杀补助标准较以前标准有极大的提高，具体为：禽15元/羽，猪800元/头，奶牛为6000元/头，肉牛3000元/头，羊500元/只，马12000元/匹。其他畜禽补助测算标准参照执行。湖南省还建立强制扑杀补助标准动态调整机制，一般3年评估调整一次，必要时可随时启动评估调整工作。湖南省通过实施动物疫病防控支持政策，将发挥财政支持和引导作用，调整和优化财政资金配置方式，调动社会资本、养殖场户和相关从业人员积极性，进一步提高动物疫病防控能力，有效降低动物疫病风险。
　　
　　（2）无害化处理补偿。补助标准为80元/头，中央和省财政承担60元/头（湘西自治州为70元/头），市、县财政承担20元/头（湘西自治州为10元/头）。湖南省还规定各地可参照1头牛相当于3头猪、3只羊或30只家禽相当于1头猪无害化处理量的标准，测算其他畜禽无害化处理补标准，补助经费由当地财政承担。
　　
　　2、奖励和问责
　　
　　湖南省对在重大动物疫情防控工作中有突出贡献的单位和个人给予表彰，对在重大动物疫情防控工作中因公伤亡的人员给予抚恤，对在应急处置中玩忽职守、失职、渎职，或因重大失误造成的严重后果、阻碍依法扑疫等情形的，依法追究单位和个人的责任；触犯刑法的追究刑事责任。

         3、总结经验教训

        湖南省要求重大动物疫情结束后，疫情发生所在地县级以上防治重大动物疫病指挥部对应急的处置情况进行总结评估，总结经验教训，提出改进建议，形成书面报告，上报上级防治重大动物疫病指挥部。
　　
　　2.3湖南省重大动物疫情应急管理存在的问题 .
　　
　　2.2.1应急准备不足。
　　
　　湖南省在应急管理准备不足主要体现在应急意识不强、应急机构不完备、应急资源储备不足、应急预案和制度制定不完善、应急经费长效机制不健全等方面存在一定的不足。
　　
　　2.2.2监测预警环节机制不健全 .
　　
　　湖南省在应急管理的监测预警环节机制不健全，主要体现在包括监测报告机制不完善、流行病学调查、风险评估等存在一定的不足之处。
　　
　　2.2.3应急处置存在漏洞 .
　　
　　湖南省在应急处置环节存在应急演练开展频次不够、染疫畜禽及其同群畜禽扑杀不彻底等问题。
　　
　　2.2.4应急恢复机制未完善和落实 .
　　
　　湖南省存在应急储备金制度缺失、扑杀政策制定还不够合理、重建长效机制未建立、心理干预过少等问题。