第 2 章 政务服务中心相关理论
2.1 政务服务中心概念
2.1.1 政务服务中心的产生
政务服务中心的建立是历史的必然。我国在建国初期，经济运行完全依靠国家意志，从生产、资金到产品销售都是实施计划模式。为了加快经济发展，增强竞争力，国家逐渐由计划经济向市场经济转变，政府的角色不再是大包大揽，市场调节逐步发挥作用。
同时，计划经济时期的行政审批已不能适应改革开放和市场经济时代，繁多的审批事项、冗长的审批程序、低下的审批效率已经成为阻碍我国经济自由发展的拦路石。基于完善我国社会主义市场经济，优化发展环境，深化改革开放，国家提出要进行审批制度改革。
政务服务中心也正是顺应了改革的方向而逐步建立的[18].1999 年，浙江省金华市率先发力，建立了我国首个政务服务中心，虽然其运行模式和管理制度尚不完善，但已初步实现了大厅式办公，一站式服务，为我国政务服务中心大规模建立起到了带动示范作用。同样是浙江省上虞市也在 1999 年建立政务服务中心，与金华市相比，无论建设规模、进驻事项还是运行模式都有了较大提升，也可以看作是我国第一个规范的政务服务中心[19].
伴随着市场经济的不断优化以及各个地方积极推进改革的大力实施，政务服务中心作为政府优化发展环境的重要举措以及宣传自身形象的重要窗口得到快速发展。管理制度不断完善，运行模式不断创新，服务水平不断提高。2004 年《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《行政许可法》”）开始实施，国家从法律层面大力支持“一站式办公”、“一个窗口对外”的运行模式，各地建立政务服务中心和创新政府工作机制的士气不断高涨。截至 2013 年末，我们国家共建立政务服务中心 2992 个。其中，省级 10 个，市级 398 个，县级 2584 个。同时，优化发展环境的势头也蔓延到乡镇一级，30855 个乡镇（街道）建立了便民服务中心。
2.1.2 政务服务中心的内涵
政务服务中心的产生是我国大力实施改革开放，尤其是随着行政审批制度改革的不断深入和推动而产生的一类新型政务服务机构。它的出现和存在，就是为了更好的服务人民群众，促进国家和社会的不断发展。2011 年 8 月，《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（以下简称《意见》）由中央办公厅和国务院办公厅联合印发，从顶层设计的高度，对政务服务中心的职能、性质、作用、特点等方面作出了定义。
1.政务服务中心的性质。《意见》用“政务公开”和“政务服务”八个字非常准确的概括了政务服务中心的性质。政务服务中心要坚持方便群众知情、便于群众监督的原则，将政府行政运行的依据、内容、过程和结果公布于民、公告于民、公开于民，使社会了解政府在做什么、依照什么来做、怎么做、做的结果怎样，从而问政于民、问需于民、问计于民，确保行政权力高效、规范、公开、透明运行。
2.政务服务中心的职能定位。当前的政务服务中心是在当地政府的统一领导下，由政府有关部门共同组成，用来提供公共服务以及行使行政审批的行政机构，具有政府与公民之间沟通交流桥梁的效用。
一是政府部门集中协同的工作平台。政务服务中心集政府有关部门于一体、集审批于一体、集公共服务与公共资源交易于一体，使政府各部门在行使职责方面与为企业和群众服务中目标、行动、步调一致，避免了各自为政、推诿扯皮，实现了“1+1>2”的效果。
二是政府和群众的联系平台。政务服务中心作为政府的前台和窗口，把直接关系群众利益、与群众打交道的办事项目和服务内容集中到一起，通过工作人员优质高效的服务，为群众办好事、办成事。
三是实行监督的平台。政务服务中心包含了政府各个职能部门的工作人员，履行着政府各个部门的职责，为各部门之间相互监督提供平台。监察部门通过网上审批监察软件实时监督受理办件情况，有效监督部门行政审批服务情况，有效制约行政权力行使乱作为、不作为。政务服务中心敞开的大厅式办理方式，把政府所有与企业和群众有关的行为放在群众和企业的监督之下，使得权力运行的每一阶段都让群众和企业看得明明白白，群众和企业的监督就会有效。
3.政务服务中心的职能和作用。随着民众对公共服务需求的不断提高以及推进服务型政府建设的力度不断加大，政务服务中心的工作范围已经开始逐步延伸。可以总结为行政许可、政务公开、服务群众、监督制约等方面，其中最关键的职能是方便群众。同时，服务中心在提高政府行政效能和社会效益、促进政府职能转变和行政管理体制改革、提供从源头预防和惩治腐败新手段和途径等方面发挥着积极作用。
2.1.3 基本功能
经查阅全国及河北省部分政务服务中心资料，其一般具有五种基本功能：
一是服务功能。即在政务服务中心这个“一站式”服务大厅里，政府把各个部门所有的行政审批事项、公共服务事项以及非行政许可审批事项等全部纳入，使来办事的企业和群众能够方便轻松的办理所有事项。在这里，一切工作以服务为前提，提高办事效率，简化办事程序，杜绝推诿扯皮，为企业和群众提供方便的公共服务。这也是政务服务中心的首要功能。
二是监督功能。即通过制定严格规范的办事流程以及现代的监控手段，对每一项办事环节进行监督，防止出现违法违规行为。政务服务中心的监督工作由同级纪检监察部门派驻专门工作人员开展，通过对咨询、受理、告知、办理、办结、存档等每一个环节的有效掌控，确保每一个事项的阳光操作，并通过设置服务举报电话以及服务评分等措施，严格规范工作人员的服务水平和服务标准，实现了监督服务的最大化。
三是协调功能。即帮助各部门解决平时工作中职能不清、职责不明的现象，加强工作配合。如石家庄、邢台等地的政务服务中心还采取了并联审批和串联审批等形式，即一个项目进入中心，有关审批手续可同时开展，不互相构成前置条件，以及相关手续在窗口内部直接流转，群众或企业只需一次性提供材料，部门之间直接进行沟通。这一措施大大提高了工作效率，缩短了办事时间。
四是纽带功能。即通过优质高效的服务，塑造亲民为民的政府形象，密切党和政府同人民群众的血肉联系。政务服务中心经过不断发展和完善，已逐渐成为政府为人民服务的形象示范窗口和为企业和群众解决问题的重要平台。如邯郸、秦皇岛等市在政务服务中心大厅设置“便民咨询区”、“法律援助区”、“商务咨询区”、“政策法规查询区”等服务区域，并提供免费的无线网络、饮用水等服务设施，得到群众和办事企业的一致好评。
五是示范功能。即通过政务服务中心有效的运行和实施，在政府机关中形成标杆效应，为下一步开展行政体制改革树立良好示范。政务服务中心本身就是改革创新的先行者和试验田，无论是运行模式，还是管理方式在一定程度上都起到了引领示范作用。
2.1.4 运行模式
在运行模式上，鉴于政务服务中心自创立以来就不是由上而下的体系，而是各个地方政府根据自身实际情况创建的机构，中央和地方没有具体的法律法规来进行管理和约束，因此，各地的政务服务中心在具体的运行方面存在很多差异。
一是机构性质方面。就目前看，政务服务中心按性质分，有纪律检查委员会的派出机构、地方政府的派出机构、事业性质单位以及临时单位等。一般的派出机构由于没有法律法规的明确授权，因此不具备行政主体资格；事业单位一般拥有直接介入行政审批环节以及能够协调各个行政审批部门的权力，且取得了相应的行政授权；临时机构一般都是取得相应的授权，且是行政主体，虽不是组织法所明确规定的组织构成，但在设置上具有灵活性和多样性的特征。
二是进驻部门方面。依照单位性质来划分，当前进驻各地政务服务中心的部门可以分为以下几类：一类是行政审批机构，如工商局、国税局、地税局、发改委等；一类是提供基础设施、教育、医疗、住房等公共服务的事业性单位，如公积金管理中心、通讯公司、医保中心、养老保障中心等；一类是提供咨询和代办服务的社会中介公司，如公证处、收费银行等。各地根据实际情况的不同，进驻的单位性质和数量也各有不同。
三是职能定位方面。就当前政务服务中心的运行形式看，按照“一站式”服务的实现程度来分，有咨询中心、代理中心和办理中心。咨询中心定位的政务服务中心，没有办理行政审批以及具体行政事务的职能，只是能够解决群众在办事过程中“无处问”的问题；代理中心定位的政务服务中心，其承担部分业务的审批、服务和协调，主要职能是负责接收办事人员和企业递交的材料，转到后台行政部门去具体办理；办理中心的政务服务中心，其主要职能是所承接的事务无需再转回原审批部门进行办理，在政务服务中心内就可以完成办理，真正意义上实现“一站式”服务。就我国目前政务服务中心的运行情况开看，部分地方的政务服务中心还属于代理中心和办理中心之间的情况，大部分是代理中心的情况。
四是服务功能方面。当前政务服务中心的工作职能已经包含到行政审批、政务公开、政务监督、政务咨询、政务信息、年检缴费等方面。大致可分为以下几种类型：第一类是政府为企业和群众办理业务的综合性服务窗口。第二类是政府办理行政审批服务的专业性行政机构。第三类是以公民为主体的综合性公共事务服务机构。
五是运行管理方面。各地政务服务中心的运行权限受层级、地域、政府机构间关系等不同因素的影响而各有不同，大概可以分为三种模式。第一类模式的政务服务中心不承担行政服务职能、不具有直接的行政审批权限，只提供开放集中的办公场所，仅作为一个对外收集资料、发放结果的窗口，既不对外部行使行政管理权限，也不对内部行使协调监督权限，基本只能作为“收发室”.第二类模式的政务服务中心虽然不直接对外行使行政审批权，但具有协调部分或全部行政许可权，国内目前大多数政务服务中心都在按照此种模式运行。第三类模式同时拥有对内协调权和对外行政许可权，此类模式是政务服务中心发展运行的最佳模式。
2.2 研究政务服务中心运行的相关理论
2.2.1 服务型政府理论
在我国服务型政府最早由刘熙瑞、张康之等学者提出，引起学界和政府的高度重视，随后，服务型政府理论成为公共管理的重要内容[20].学者们主要从西方政府改革和公共管理的经验借鉴、公共服务型政府的定义和价值观念、目标选择与背景动力以及政府规划和实践操作等四方面进行了集中研究[21].施雪华专家认为，服务型的政府应该是指在公民本位、社会本位的理念指导下，在民主体制制度内，把提升服务作为政府职能结构的重点和社会治理价值体系核心的一种政府形态或模式[22].建设服务型政府的基本途径是政府创新[23].政务服务中心体现了政府转变职能的制度创新和建设服务型政府的丰富内涵。
一是体现“以人为本”、“执政为民”的理念。二是体现“有限政府”的发展方向。三是体现了“依照法律办事”的行为准则。服务型政府强调政府服务要规范化、程序化，要在公开、公平、公正的原则下，由法律而产生、受法律的控制、依照法律办事、对法律负责任，要追求行政效率，并进行绩效考核[24].四是体现“顾客导向”的工作模式。五是体现“违法必究”的问责机制。政务服务中心不仅为群众和企业提供更加便捷高效，更加规范廉洁的服务，还要承担所带来相应的法律责任。因此，依托政务服务中心建立的责任追究和倒查制度，不但可以加强对权力的约束和监督，也可以从源头上预防和惩治腐败行为。
2.2.2 新公共服务理论
着名学者登哈特认为新公共服务理论的实质和核心：一是将公共利益和民主等价值观念重新认定为公共行政的最佳价值观；二是可以推进公共服务的价值和尊严[25].其研究的框架基础为：一是服务而非掌舵。二是追求公共利益。三是战略的思考，民主的行动。四是服务于公民而不是顾客。五是责任并非单一。六是重视人而不是生产力。七是超越企业家身份。
2.2.3 极简政府管理理论
极简政府管理理论认为，政府职能最终是由自然人来承担和执行的，虽然政府最基本的职能应该是作为规则的制定者和维护者，但是为了预防拥有公共权力的人贪污和犯罪，有人提出采取“简化政府并相互制衡”的理念。美国着名的“宪法之父”麦迪逊就大力倡导权利必须分散。但是分散制衡权利下必然会带来监督经费的增多，更容易导致“分散联盟”的产生，从而使国家陷入僵化症。所以，应该最大限度的简化政府的职能范围来限制和分散公共权力。政府只能而且必须是像拉萨尔所提出的，只行使“交警和守夜人”之类职能的政府。此外，一些专家还分析了因政府管制而导致管理失败的原因，也论证了“极简政府是最好政府”、“最好的政府应该是较小的政府”等研究方向[26].
