应对恐怖攻击需要一个全方位的策略。在911事件后国际法在反恐领域取得了一定程度的进展，但遗憾的是还未在全球层面获得决定性的提高，尽管联合国安理会通过了第1373号决议（ 内容包括司法合作方面的全球立法和设立一个特别委员会） ,但由于不同国家在运作方法上的分歧，此决议在实际操作中困难重重。近年来由于在阻止和惩罚恐怖分子方面越来越强调军事和情报上的合作，在某种程度上就削弱了刑法和司法合作的作用。尽管如此，仍有必要探究刑法和其他法律工具应对国际恐怖活动问题的可能性，并试图打破目前的僵局。本文的目的并不在于讨论使用武力来对抗恐怖主义，也不在讨论政治策略应对，或是解释恐怖主义和狂热行为的根本原因，而是着力于讨论恐怖主义犯罪的内涵以及其复杂性，[1]尝试对恐怖主义犯罪下定义，并探寻一套适合于各国和国际刑事法院的法律合作机制。
一、问题意识
在过去很长一段时间里，来自国家实践方面的矛盾数据和某种程度法律意识形态的对比反差得出了一个结论，即在国际法领域对国际恐怖主义犯罪不存在共识。近年来，一些因素似乎发生了重要的变化，例如透过实际经验总结出恐怖主义活动比想象中更加复杂，从而突显出部门化策略的局限性，因而更倾向于以一种全面性的策略来处理。此外，恐怖主义活动造成了严重的问题，以致国际社会成员和社会大众意识到无效的反恐策略将付出重大的代价。恐怖主义活动不再是局限于特定恐怖分子或政治问题的现象，即显现出全球化的特征，因此意味着其犯罪活动可能会损害任何国家以及任何人。[2]以上所述这些因素与恐怖主义斗争和不同国家的价值追求（ 例如民族自决） 紧密结合在一起，随着国际社会对国际恐怖主义活动认知的展开，针对恐怖主义犯罪的探讨即有了必要性。在此背景下，应针对其产生的历史背景进行考查，目的是形成国际社会对恐怖主义犯罪概念构成要件的共识。同时，必须强调的是一些因素虽与恐怖犯罪技术性概念或犯罪政策背景相关，但不能同恐怖主义犯罪的构成要件相混淆。
本文首先讨论恐怖主义的定义并尝试探寻其核心概念，以便更好地利用现有的法律文件展开合作，并进一步起草更令人满意的法律规则。基于公民基本权利应被保护的基本想法以及权衡使用残忍手段侵害这些应被保护的基本权利的利弊，笔者还试图阐述恐怖主义犯罪法律概念的核心，以避免涉及与政治层面相关的一些难点。本文的结论将会论及国际个人犯罪范畴中恐怖主义的敏感性问题，主要目的在证明反人类犯罪类型是否可以概括大多数恐怖活动，亦或者恐怖主义犯罪应从反人类犯罪类型中分离。笔者试图证明的是在刑事案件的国际合作中，一个适当的恐怖主义核心定义将在现今的反恐怖主义斗争中扮演更加重要的角色，并且能避免一些无谓的滥用。[3]
二、国内法及国际法中的恐怖主义犯罪
《中华人民共和国反恐怖主义法》已由第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于2015年12月27日通过，自2016年1月1日起施行。该法第3条将恐怖主义定义为“通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。”但需要注意的是，在各国国家层面存在着大量不同打击恐怖主义的措施。这些措施受制于其国内政治的优先考量以及对恐怖活动危险性认识的变化。这意味着并非所有关于国家实践的信息都能用于反映国际社会当前的趋势，因为信息可能会过时，或者不能反映对重要国际事务的处理态度。还应当注意的是，恐怖主义犯罪可能呈现跨国性、先行性、伴随性、连续性。在前述情况下，国际合作的需求便应运而生。尽管《中华人民共和国反恐怖主义法》第七章专门规定了“国际合作”,但可以预见的是，在犯罪防治领域的国际合作会遇到一些特殊问题，这些问题在政治性敏感事件发生之时尤为明显。
在此一背景下，由于在全球层面长期缺乏综合性策略，国际社会认为合作机制的目的在于提升对恐怖主义的镇压，最终导致选择性和随机干预的结果。尽管联合国和一些相关专门机构出台了一些公约以处理此一现象，但仍没有解决惩罚恐怖活动和有组织犯罪的问题。此外，这些公约通常是很宽泛的，用以包括所有的犯罪类型，而非考虑该犯罪是否基于恐怖分子的怂恿或是基于某种政治的目的。尽管各相关公约的内容并不完全相似，但其中一些基本特征是雷同的，即试图打破国际合作的僵局，要求缔约国在其国内法层面通过法律明确对恐怖主义犯罪的处罚，以及司法合作相关的条款。
1997年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》（1997 Convention on the Suppression of TerroristBombings） 和1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》（1999 Convention on the Sup-pression of the Financing of Terrorism） 是国际社会在冷战后对反恐策略和国际联合行动的新尝试。前述部门化的应对模式被运用于一些地区，并导致一系列镇压恐怖犯罪分子相关条约的通过。然而，仍旧未处理“恐怖主义”的定义和就设立恐怖组织的行为设立罪名的问题。目前最新的发展是，某些地区性的法律文件已倾向呈现综合性定义。此外，还有一些地区性的法律文件更进一步规定了恐怖主义的一般定义，并且规定了设立恐怖组织罪。至于国际合作机制方面，除了欧盟法律体系之外，在全球层面的公约[4]并没有突破性的进展。在911事件之后非洲联盟 （African Union）、欧洲委员会（Council of Europe）、[5]美洲国家组织（Organiza-tion of American States）、南亚区域合作联盟（South Asian Association for Regional Coopera-tion）[6]等分别公布了新的公约，然而公约的内容并没有太多的创新。即使在法律制度已相对完善的地区，国际社会仍旧面临为打击恐怖主义提供一个明确法律制度的难题。
综上，国际法对恐怖主义犯罪的规范框架是相当破碎的。首先，尽管笔者肯定国际社会针对特定恐怖主义犯罪制定的全球性条约，以及在区域层面通过法律文件的努力。然而，整体看来国际公约对恐怖主义的定义以及成立恐怖组织行为的法律定性缺乏一致性。[7]尤其是恐怖主义的定义，1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》采用了“最小公分母法”（lowest common denominator approach） ,将该定义的适用范围限定于严重危害个人生命和身体健康的行为，且不要求犯罪行为人追求某种政治目的。区域性公约在以下两方面扩展了这一定义： 其一，扩大“传统”政治因素的涵义，指出旨在破坏国家稳定的行为即为恐怖主义，某些情况下，还将政治目的限定为一个必要元素。其二，扩大受法律保护法益的范围，如基础设施、私有财产或物品、电脑设施、环境等等。虽然某些新发展（ 如对环境议题逐渐增加关注）仍有待观察，但不同国家之间的共识，地区和国际间的协调，以及滥用刑法手段打击异己的倾向等问题仍应持续被关注。[8]其次，尽管对相关犯罪进行规制的态度越来越坚决，但对司法合作条款的规定并不统一，也不精确。条约履行机制亦存在相同的问题，具体表现在区域性公约无法通过强制性条款来补充国际性公约中的模糊与不足。此外，许多条约的批准记录非常零散，更因此产生许多实施上的漏洞。
