第 2 章 英国皇家检察官规则概述
英国皇家检察官规则（The Code for Crown Prosecutors）是由英国检察长牵头颁布制定的，皇家检察官行使检察权等权力时必须严格遵循英国皇家检察官规则。我们知道，英国在历史与传统上习惯于采用个人自己起诉作为刑事案件的启动方式，任何人都可以成为刑事案件的控诉者。自从 1985 年《犯罪追诉法》通过以后，个人起诉逐渐被警察机关内部起诉部门和外聘律师取代。不久，英国成立皇家检察署，通过警察机关移送案件，做出决定是否向法院起诉。
2.1 出台背景
英国皇家检察官规则主要围绕是否起诉的各项问题做出规定。从“私人自诉”到皇家检察官起诉的演变到底经历了怎样的变化和发展，对于这个问题的研究和探讨会让我们从历史层面了解皇家检察官规则，更加深入的理解皇家检察官规则的存在意义。在了解这个问题之前，我们要首先明确一个问题，那就是皇家检察署并不独立占有起诉的权限。除了英国皇家检察署，还有其他机关也有权起诉，比如：严重欺诈犯罪调查局①（The Serious Fraud Office,SFO）[8],财税案件追诉署（The revenue and customs prosecution office,RCPO）②，贸易及工业部（Department of trade and industry,处理违反公司法规的案件），社会福利部门（Department of social security,处理小额的社会福利欺诈案件），健康与安全局（Health and safety executive 处理有关劳工卫生与安全案件），但这些机关做出是否起诉的决定时，仍应该遵守皇家检察官规则的有关之规定。
从这点可以得出，英国的追诉机制跟整个国家的权力形态相吻合，分权与限权作为整个国家的制度特点。这也使得皇家检察署不能独大，与其他拥有检察权的机关相互制约，相互监督。
具体了解皇家检察官规则出台背景之前，有必要当时的历史环境进行分析。
1464 年，英国皇家总检察长的名称出现。到 1814 年以来，英国皇家总检察长被认为是英国律师界最有资格的领头人物[10],其官职历史可以追溯到 13 世界以前，在中世纪，他被称为国王的代言人和国王的最高级律师，承担维护国家和君主的皇家利益。这个职位，我们最初把它称作初级律师，而初级律师被认为是称为皇家检察官必须经历的一个身份考验阶段。当然，我们不能认为当时的总检察长与现在的总检察长履行相同的职责，不能认为是政治人物。它们虽然名称极为相同，但是性质和职责已经发现天翻地覆的变化。
现在许多皇家总检察长的职务，比如，国会与政治职责是过去的国王的代言人和高阶律师不具备的。过去的高阶律师虽然也为国王代理案件，但同时他们也代表平民出庭，参与刑事和民事案件的代理。甚至在 17 世纪，总检察长和其副职，还在进行公职和私人谋利的双重身份状态。不难想象，这种特殊的“双重身份”会给当事人和客户带来怎样的诱惑。
1845 年以后，下议院对以皇家总检察长为首的皇家检察官们这种复合身份发出质疑。随着整个国家向前推进，越来越多的事项需要立法，而包括下院在内的许多国家政府部门，更需要皇家检察官们的帮助，此时皇家检察官的数量和工作量已经不能满足整个国家的需求。后来，这种矛盾更加尖锐，随着公务报酬制度不断发展，政府机关各个部门需求皇家检察官们解决法律问题时，往往将他们看成是“公务人员”,报酬越丰厚，他们越认为皇家检察官们是“人民的公仆”.
此时，私人业务也不能懈怠，皇家检察官们就不得不聘用助手，操办私人案件。
因此，在上述情况下，我们必须看到皇家检察官们面临的困境，一面，皇家检察官们绝不会轻易放弃代理私人业务所带来的丰厚利益，另一方面，这种类似于政府官员的身份，给他们从事私人业务带来的身份优势，还有国家事务活动的增加，他们精力有限不能两者兼顾。这些问题的存在，使得政府开始探索解决之道，政府开始对本国法律事务官员们的职责性质，薪酬犒劳，职责与职务之间的关系重新定位与思考（以上的矛盾在今天可能不是问题，但在当时特定的氛围和环境下，法律事务官员们对这种问题极为敏感）。一者，职位与私人执业的相互影响，会使案件难以达到真正的公平与正义，这些皇家检察官会利用其地位影响案件的判决与审理，而私人聘请皇家检察官承担起诉，又会基于这种特殊的双重身份，形成恶性循环，私人律师越来越难以生存。皇家检察官也很有可能在个案中为了当事人个人的利益，动用公权力，因此难以保持其中立性。再者，国民法律意思的增强，皇家检察官数量有限，已不能满足国民对于皇家检控律师的需求，此时便迫切需求培养大量皇家检察官甚至产生越来越多优秀的私人律师。最后，国家的发展与进步立法咨询越来越繁杂，立法事业也愈来愈细分和细化，迫切需求国家专门法律人才和代表国家专门的控诉的皇家检察官。基于这些考虑，政府部门开始逐渐进行皇家检察官的体制改革：
首先，增加皇家检察官的劳务报酬“国王代理人的每年的报酬是 10 英镑，而国王的高级律师每年的报酬是 20英镑，他们两者所得报酬比较，被说成是他们只为上的地位和能力差别。但是，一直没有信服的理由，来解释为什么国王的高级律师经常从事私人执业，而国王的代理人却几乎根本没有代表私人的诉讼当事人出庭，就案件进行辩论。这一让人捉摸不透的现象，充斥了整个历史时期，并一直延续。”[11]
不难看出，这些报酬比在皇家检察官私人执业中获得的报酬要少的多（皇家总检察长的报酬是6000 多英镑），显然政府发给的犒劳真是九牛一毛。因此，如要皇家检察官将全部精力放在公务上，就要给予其丰厚的报酬和声望地位。因此，做出了如下变更决定：
“1.皇家总检察长从事非诉讼性事务的年薪，应为 8000 英镑。而副检察长从事非诉讼的报酬年薪应为 7000 英镑。
2.皇家检察官应收取从事诉讼性事务的酬金，并发表与其有关的咨询意见，按一般的职业标准收费。
3.取代一切免费承办的案，并禁止对不准备收费的服务项目收费用。”
其次，下院的出席要求皇家检察律师逐渐被要求更多地参加到下院的法律讨论会议和提供专业的法律意见。皇家检察官们从私人执业中获得远比从事公务的报酬，还要获得公务的酬劳，无疑甚至引起了非法律界对这种特殊权利的不满意，这种不满意的程度与日俱增。然而，导火索般的事态发生于皇家检察官们在那些巨额的私诉案件中任由自己调配时间，扰乱了公务时间既定规章。所有人都发觉，皇家检察官既然作为公务人员，他们应该严格奉行和服从政府和下院的安排，而不是任其道而行之。而这种身份单一化向公务身份的演变，不能一蹴而就，只能缓慢变革与发展。
直到 1892 年，下院有人提出双重身份的特权应该被废止，可见，停止私人执业活动，完全从事公务只是时间上的问题。经历以上这些发展变化，皇家检察官们在身份和执业方面慢慢从私人事务中脱离出来，并且渐渐身入到公务的职位和职责中。直到 1895 年《犯罪追诉法》成立以后，皇家检察官基本从私人执业中脱离出来，完全成为行使检察权和起诉权的公务机关。在这个过程中，国家权力不断增强，私人事务不断增多，原有的司法资源配置已经不能满足人民的法律诉求。没有规矩，不成方圆，作为专业的皇家检察官团队，一定要有一套专门的犯罪追究责任体系和追诉体系，进行统一量化和标设。到 1994 年，第一部专门规定皇家检察官规则的法律制度便诞生了，它被称作“皇家检察官规则”.
2.2 制定完善
庞德 “法律必须稳定；但又不能静止不变”.[13]英国皇家检察官规则自 1994年颁布施行后同时经历的相对平稳的施行阶段，1996 年，英国皇家检察署提议对英国皇家检察官规则进行审时度势的修改，但是由于英国皇家检察署并非唯一的起诉机构，公诉权设置分配混乱，不少地区依然实行着私人自诉的模式，因此这次修改工作并未对英国皇家检察官规则进行实质性的修改，不了了之。这次修改非但没有起到改善公诉权施行混乱的情况，而且正是由于这种模棱两可和“暧昧”的公诉权分配体制，使得英国皇家检察署和其规则处于更加尴尬的地位，私人自诉很难实现法律效果和社会效果的统一，而英国皇家检察署也未能为公共利益充分提起控诉，这种情况实在不是一个法治的国家所应该出现的情况。1998年，国内学术界和实务界高声疾呼对国内公诉权的分配设置进行修整和划分，终于，在这一年，英国皇家检察署再次提议对皇家检察官进行修改，建议加强英国皇家检察署的公诉权，并专门设置了英国检察制度修正委员会，学术界与司法实务界都充分积极地参加了本次的修改工作，进行了相对深入的探讨和研究，结果提出了《皇家检察官规则修改稿》。此次修改针对一些地区依然对严重刑事案件进行私人自诉的做法进行了禁止和批评，加强了英国皇家检察署针对严重侵害公共利益案件提起公诉的信心和根基，并且在原来仅有的起诉标准的基础上增加了导言，阈值试验等新内容，使该规则内容丰富，使皇家检察官在办理具体案件时有法可依。
2000 年，由于之前对英国皇家检察官规则的修改以及公诉权的重组，皇家检察官在提起公诉以及进行其他有关法律活动时已游刃有余，较好地控制了国内犯罪率和对犯罪进行适当适时的惩罚。但由于内容庞杂甚至些许重复，体系安排也极为不合理，出现了“头轻身子极为重脚轻”的情况，比如 1998 版规则有足足 16 个部分，而其中有关公诉案件提起公诉的标准却只有三个部分，这是皇家检察官规则的重头戏，却规定甚少，实在偏颇。而导言部分却大篇幅的介绍了英国皇家检察署的成立时间，背景以及与议会国会的关系，这显然与皇家检察官规则的内容不甚相关。因此，为了简化内容和突出重点，对篇幅和体系进行了重构和调整，简化了有关皇家检察署的背景内容，丰富和增加了有关提起公诉中证据审查标准和公共利益审查标准的内容。
2004 年，由于国际社会对“人权”问题的关注和国内理论实务界对公平公正的司法追求的关注，以及这一年犯罪问题和犯罪率的飙升也使国民开始再次犯罪的惩处和罪犯人权问题的平衡和兼顾。在这样的时代背景下，英国皇家检察官规则的修改再次提上日程。由于公诉审查中的证据审查阶段和公共利益审查阶段内容冗余较多，皇家检察官在实施该规则时效率较低，对于较为轻微的刑事案件照搬规则不能及时解决，而对于严重的公诉案件顾忌羁押时间和规则时间的规定，不能进行充分的控诉，对犯罪问题不能进行有效的惩罚。同时，由于提起公诉案件，被害人的地位和利益不能有效保证，皇家检察官规则未能考虑到被害人的诉讼地位，因此本次修改增加了有关被害人权益保障的条款。最后，为了践行司法公开的要求，皇家检察署全面实行检察事务公开，皇家检察官规则也规定了检务必须公开，除有关国家秘密的除外。2010 年，青少年犯罪问题成为社会各界关注的焦点，青少年未来是整个社会乃至整个国家的未来。青少年犯罪不同于成年人犯罪，对其的审判前的羁押和控诉标准以及庭审模式都应有区别于成年人的特殊规定。实务中，大多数青少年犯罪案件，采取了与成年人相同处遇模式，如犯罪的羁押时间，保释条件以及庭审模式。这样的法律措施不利于青少年罪犯的身心健康恢复，不利于青少年罪犯重新回归社会，“恢复性司法”的要求法律不仅仅实现惩罚，更重要的是对青少年罪犯来说，是教育青少年改正错误，正视问题，重新回归社会，参加到社会活动中。如果法律程序本身会加重青少年的身心问题和身体健康，那么这样的法律程序间接地增加了社会和国家的负担。另外，皇家检察署为了提高司法资源利用效率，针对极轻微刑事案件，规定了庭外处置。
