第二章当前我国影子银行的监管状况以及存在的问题
影子银行的监管制度是指监管部门为了使影子银行守规、稳健经营和健康发展,对影子银行进行监督管理的集中体现。近年来,中国的金融创新不断加速,影子银行业务在中国的发展已经起步。国内许多商业银行和信托投资公司、基金公司等非银行金融机构合作,逐步尝试着在传统银行业务发展的基础上,开展信用交易、理财投资计划等资产证券化产品。影子银行产品进一步提高着金融市场的运行效率,体现了当今金融行业发展的趋势。然而影子银行是一把“双刃剑”,防范影子银行体系冲击金融安全的重要性不言而喻。本文论述影子银行的监管制度内容大致可以分为监管模式、监管主体和监管内容三个部分。
第一节当前我国影子银行监管状况
一、当前我国影子银行的监管模式
金融监管模式指的是金融监管组织结构或金融监管制度结构。根据金融监管机构的不同监管对象,银行监管模式主要分为机构监管和功能监管气按照金融监管主体的组织结构划分,金融监管模式可以分为分业监管和统一监管。我国当前实行的是机构监管模式,银监会、证监会、保监会按照国家法律规定和国务院授权,分别负责监管银行业、证券业和保险业。三大监管部门在金融行业市场准入、业务运行、风险管理等方面承担具体的监管职能。
当前,在金融综合发展日益深化的背景下,国内影子银行体系的发展体现了我国金融从分业经营转向混业经营的发展模式,在国际社会混业监管模式的背景下,分业机构监管模式将会有不断的改革和变化。
二、当前我国影子银行的监管主体
(一)银监会监管
新中国成立以来,我国金融监管经历了由财政部、中国人民银行计划单一监管逐步转变为目前实行的“一线多头"的分业监管模式,即金融监管权集中在中央政府一级,由国务院统一领导,由"一行三会”,即中国人民银行、银监会、证监会、保监会等多个中央级的金融监管机构,及其派出机构负责对金融市场实施分业监管。我国于2003年12月通过了《银行业监督管理法》,在立法上明确了银监会的法律地位、监管目标和原则以及银行业监管的职责、措施等,标志着我国银行业专业化监管的开始。
(二)内部监管体系
当前,我国影子银行最突出的表现形式就是银信合作下的各类理财产品以及银行和信托合作产品。因此,对影子银行的监管中,银行内控监管的重要性显得更为突出。银行业在业务、资产、负债等方面风险的特殊性,银行资产的不透明性等都决定了外部监管的作用是有限的。我国于2004年2月发布的《中华人民共和国银行业监督管理法》明确规定了银监会的权力和职责。该法强调了银行的内控机制,对监管机构行使监管权力进行了规定和监 “督制约,并强化审计、监察机关等对银监局的外部监督。2007年7月,银监会颁布了《商业银行内部控制指引》,明确内部控制是商业银行对风险进行事前防范、事中控制和事后监督的动态过程和机制。银行监管总体就是"管法人、管风险、管内控和提高透明度’’。法人监管模式旨在改变传统监管体系中存在的监管总部监管银行总行、分支机构监管分行的分割监管模式,并要求各法人制定银行内控制度,加强内控监管。这也意味着要严格管理金融机构的内控制度建设和执行情况,被监管机构需要提高自控能力,加强金融风险的防范和监控。目前,仅以外部监管为主的监管形式远不能满足金融机构健康发展的需要,在健全的外部监管下,制定有效的内控机制,是实现自身经营目标和防范风险的根本所在。
三、当前我国影子银行的监管内容
目前,银监会主要从市场准入、最低注册资本要求、资本充足率、最后贷款人制度、风险预警机制、风险监测制度、风险处置机制,以及以这些制度为基础构建的法律法规体系等来对影子银行体系进行监管。同时规定各金融机构应报送各类业务活动的报表以及相关资料给监管当局,对各金融机构进行现场检查和信息披露,对不符合审慎经营原则的银行采取监管措施,对有问题的金融机构进行重组或撤销等内容。对于当前影子体系中最为突出的银行理财业务、信托业务、在商业银行通过表内外业务的转换的情况下,监管当局无法核实具体数据,给当前的监管带来了较大困难。同时,由于我国尚未建立起事前风险监测机制、缺乏风险预警和风险隔离机制,尚未建立事后救助和处置机制,监管内容的法律法规欠缺等,我国在影子银行的监管改革上有待借鉴国际影子银行监管经验,结合国内监管实践,进一步完善监管。
第二节我国影子银行监管模式存在的问题
合理有效的金融监管模式有助于经济的稳健运行。笔者在论述影子银行监管模式时,将监管的内控机制和监管体制等内容附加于监管模式的论述之中,以求更全面的阐述我国影子银行在国内监管模式之下,其监管体制和内控机制对于影子银行监管体系的重要性。
一、监管模式不适应金融发展
当前,我国实行的是分业监管和机构监管模式。分业监管的模式虽更具专业化,在规范金融秩序、防范和化解风险、维护金融安全上曾为我国经济发展发挥过积极作用,但随着国内金融创新、金融业混业经营趋势的加强,国内金融业也己出现脱媒现象,在混业经营格局下仍然实行分业监管框架,将出现制度落后于市场的弊端,导致监管失灵和低效。国内三大金融监管机构各自为政,自成系统,仅关注各自特定的金融机构监管活动,对于跨行业金融产品和金融机构的监管,由于缺乏权责的明确界定和职能的严格定位,在实际监管中存在着互相推矮责任的现象,这极易导致重复监管和监管真空,使监管效果大打折扣;在实践中,影子银行不断加深了金融体系的关联性,单一的分业监管模式缺乏对系统性风险的监测与管理机制,无法有效的防止危机的爆发;各个监管机构在监管目标、立场和角度的不同,容易导致监管冲突,出现监管套利和监管真空当前,国内影子银行体系、金融控股公司不断发展,金融业务不再局限于单一行业,如果只由单一机构监管,则会存在监管漏洞和套利机会。中国每个监管机构都表示要加强宏观审慎监管,但事实上却缺乏一个覆盖整个金融体系的系统性风险监测者和管理者,尤其无法有效识别、检测和分析金融创新的风险并据此制定适当的监管措施。
二、内部监管机制不健全
银行内部控制是指为保证银行内部按既定经营目标和工作程序营运,对各部门、人员及其业务活动进行组织协调和相互制约,并以防止风险、保证银行资金安全运营为主要目标的各种制度和办法。银行的内控机制主要包括组织规划控制、授权批准控制、附加保护控制、职工素质控制和稽核监管控制。在商业银行内部的实际工作中,银行的业务主管部门既是业务活动的组织者,又承担着业务经营自身监督责任者的角色,这种对自己行为进行所谓的“自我监督”本身就是不可靠的。同时,我国各商业银行实行的是系统领导的稽核管理体制,但是实际工作中,稽核部门是作为内部机构角色存在的,稽核部门的地位没有独立,对领导决策失误难以进行有效的监督。国内商业银行内部稽核监督的滞后和稽核手段的落后,都影响到监督职能的发挥。
当前,国内影子银行体系中最为活跃的商业银行与信托公司合作开发银行理财产品,大多成功的绕开了信贷额度的控制,使得银信理财产品成为我国最主要的影子金融工具之一,对于这类业务从表外向表内的转化,虽然银监会己出台了相应措施来监管,但在银监会比较宽松而粗疏的指引框架下,在不健全的内控监控机制下,银行内部的“脱媒”和“证券化"正不断加速发展。
与此同时,国内大量从事影子银行业务的大型混业经营金融集团存在一个普遍问题,该问题表现为:其内部组织机构相对复杂,其集团范围内有很多分支公司,而这些独立子公司的设立经常是利用税收漏洞进行监管套利。
这些分支公司通过大量的内部交易和操作平台紧密结合,使外人很难弄清他们之间错综复杂的业务往来和风险状况。
三、缺乏切实有效的监管协调机制
随着银行理财产品、银行信托合作等业务快速发展,金融创新产品的发展事实上模糊了银行、证券、保险等金融业之间的界限范围,各项业务不断交叉。但是,我国当前的分业监管模式决定金融监管部门之间存在一定程度的“不相往来’’,中央银行与银监会、证监会和保监会监管职责与分工明确的监管模式下,各司其职,对于影子银行体系跨机构、跨市场、跨行业的经营特性与趋势,很难确定牵头监管机构和监管实施机构,实践中往往需要监管部门长时间的协调才能达成。
我国银监会、证监会、保监会之间在监管协调上己经于2004年共同签订了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》(以下简称《备忘录》)。
《备忘录》对三会各自的监管职责进行界定并且在监管协调机制、信息收集和交流制度、金融控股公司监管协调制度等方面的职责作出明确约束。①监管联席会议机制和经常联系机制是监管协调机制的主要内容,以达到监管协调的目的。虽然各监管机构可以通过金融联席会议等形式进行协调,但这种协调须建立在分工明确基础之上,由于缺乏法律法规等制度上的强制约束力,《备忘录》框架下的监管联席会议和经常联系机制并没有真正发挥作用,监管机构很容易只考虑自身职责而忽视整个金融发展与稳定的大局。②和欧美等国家和国际组织不同的是,这些国家和地区在次贷危机之后从法律体系上不断加强对影子银行监管的立法,并首先从确定影子银行的监管主体入手,来制定符合其监管职能的统一监管主体。当前,我国不仅缺乏有效的监管协调法律机制,还缺乏从法律层面规定谁作为在“一行三会”基础上担任起监管的组织和协调工作的实体机构。即便是国务院于2014年1月新发布的《关于加强影子银行监管有关问题的通知》,也只是提到,"对已经明确由国务院有关部门制定规则、地方人民政府负责管理的,实行统一规则下的地方人民政府负责制;对于己明确由地方政府负责监督管理、国务院明确行业归口部门的,由地方人民政府根据行业归口部门统一要求,负责具体监督管理,行业归口部门则牵头制定善相关法规制度和政策措施“。但对于尚未明确监管主体的,比如第三方理财,《通知》只提到要抓紧进行研究,而第三方理财和非金融机构资产证券化、网络金融活动,则由央行会同有关部门共同研究制定办法。
有效监管机制的缺失亦会造成监管交叉和监管真空,使得监管当局无法详细收集和掌握影子银行等各金融工具的信息与数据,导致当局缺乏对影子银行体系的总体信用规模进行完整的统计,更无法及时、动态的监测与分析影子银行体系的风险,从而使监管的有效性大打折扣。
四、缺少与国际监管的协调与合作
经济一体化和金融国际化等推动了金融监管的国际协作和发展。影子银行体系的发展,打破时间和地域限制,推动着各国金融监管国际化的发展。
对于实行分业监管模式和机构监管模式的中国影子银行体系监管而言,加强和其他国家的监管协调更加重要。金融监管的国际化发展,需要将各国将其独特的监管法规纳入到一个统一的国际框架之中。FSB己在全国范围内初步建立了影子银行信息监测和共享机制。美国在《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》中强调了金融服务管理委员会(FSOC)需要注重于他国监管者的沟通合作,加强与国际货币基金组织(IMF)、金融稳定委员会等国际组织的监管合作。当前,我国的监管实践大多停留在借鉴国际经验,界定影子银行范围,统计影子银行规模等内容上,而较少的参与到国际影子银行的监管实践中,缺少改革影子银行监管制度的实践经验;同时,国内影子银行监管很少于其他国家建立双边、多边条约等建立金融机构母国、东道国协调监管机制。
第三节我国影子银行监管主体存在的问题
我国实行的分业监管虽然具备专业化优势,有利于分散风险,但是通过金融危机后各国在监管机构上的设置可以看出,我国现行的监管机构与监管机制,仍存在不足。随着我国金融市场的加速发展,影子银行方兴未艾,尤其是金融市场一体化进程加快,对于影子银行体系的监管主体则提出了更多的挑战。我国影子银行的监管主体存在以下问题:
一、监管机构的目标不明确
一个成熟的金融监管制度,其监管目标当与中央银行货币政策目标不同。货币政策的目标是通过货币政策工具调节货币供应量,是一项宏观目标,保持国家币值稳定。金融监管目标旨在保护金融当事人的利益,维护金融体系的安稳,是一项具体的目标。但是,我国目前的金融监管目标仍具有多重性,缺乏明确的指引特征。我国《中华人民共和国银行业监督管理法》第3条规定:“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心。”由此可见,我国金融监管目标既要保证国家货帀政策和宏观调控措施的实现,又要防范和化解金融风险,保障金融机构的合法权益和市场的平等竞争,维护金融体系的安全。在金融监管实践中,除金融创新和监管套利外,造成影子银行爆炸性增长的重要原因之一是监管当局监管政策目标以及各种政策供给之间的错配和冲突。当前,央行在宏观经济目标、央行与银监会在审慎监管目标的适用中,存在着交叉混靖的现象。货币政策目标和金融监管目标的目标本应该在各自的金融领域里发挥指引作用,但二者混靖的后果将极大地制约金融监管的效果。
另外,中国金融监管的目标侧重于保护金融秩序的安全、保护存款人和公众利益,维护银行公平有效竞争,保证央行货币政策的顺利实施,更多强调的是金融体系的安全与稳定,然而监管当局对金融体系的创新、竞争、效率等尚未引起足够的重视,缺乏对金融创新业务的监管探索与实践,这也导致影子银行机构机构及其产品的不规范运作。实践中存在为了降低金融危机带来的风险,先后叫停资产证券化、信贷类和票据类银行理财业务等。事实上,规模可控的资产证券化活动对经济发展会产生积极作用,在金融机构和企业对资产证券化有需求,市场管控有度的情况下,可将其作为规范的常态业务加以管理。当前监管当局在监管目标的定位上有待提升,这样一种金融管制与金融创新的不协调发展,不利于金融监管稳定功能的实现。
二、监管理念不到位
从金融稳定委员会对影子银行体系的定义可以看出影子银行体系不仅包括游离于传统银行体系之外的信用中介实体与信用中介活动,还包括上述系统中那些具有系统性风险隐患和监管套利的实体及其活动。而国务院办公厅于2014年1月发布的《关于加强影子银行监管有关问题的通知》这一文件,将影子银行的定义范围缩减,即银监会所管辖的六类非银行金融机构及其业务、商业银行理财等表外业务不属于影子银行。监管当局提到,银行理财有严格独立的监管框架,无高杠杆操作,无期限错配引发的流动性风险、信息披露充分,故不是影子银行。但笔者认为这样的定义有偏离金融稳定委员会的本意,缺乏准确,因为影子银行不仅仅只是只机构,银行里也有影子银行。在具体操作上,银行内部存在着规避监管、实现监管套利的理财业务、这就表现为影子银行。商业银行采取表外业务方式规避常规监管以实现信用中介功能因此,此次国内对影子银行的定义范围进行列举,不免带有部门利益色彩,难以较全面的涵盖我国影子银行全局。
这样的监管理念下所进行的监管将会不利于监管当局对国内影子银行体系的量化统计和规模评估,难以准确评估和监控其风险及传染性。近两年来,央行和银监会对影子银行监管理念的分歧、定义模糊、不到位,导致国内信托、银行理财、同业业务等影子银行快速增长,一定程度上增加了央行在维护金融稳定和货币政策方面的难度。
三、监管机构缺乏独立性
巴塞尔委员会于2006年发布新的《有效银行监管的核心原则》原则1中规定:有效的银行监管体系要求每个银行监管机构都有明确的责任和目标,每个监管机构都应具备操作上的独立性、透明的程序、良好的治理结构和充足的资源,并就履行职责情况接受问责。从美、英、法、欧盟等国家和国际组织在金融危机后,通过一系列的法律法规明确了金融监管机构的监管操作自主权、资源配置权、以及应对金融风险时的独立处置权。我国的银监会、证监会、保监会等监管部门作为国务院的下属机构,在监管政策制定、业务操作和业务执行中,与国外监管机构在法律监管框架下进行监管活动不同的是,更多的服从于中央政府的指令,因此监管部门在监管过程中的独立性和监管效果受到影响。在各行政区划中,各监管部门的分支机构在当地实际监管中,易受地方政府的制约。当监管机构的监管行为与地方政府利益发生冲突时,地方政府往往采取各种方法对监管机构施加压力,从而限制其发挥监管作用。自2011年以来,我国地方政府债务问题引起了社会各界高度重视。其中影子银行的资金很大一部分流向了与地方政府相关的企业,而且其信托对地方政府的贷款利率普遍在10%以上。③银监会等要求加强对地方政府债务进行总量控制,地方政府因融资需要而转向影子银行系统,表现出明显的信托化和债券化特征,部分地方政府为了躲避监管,纷纷将债务或展期,或转移至表外,进一步弱化了监管当局的监管效率。再者,监管独立性需要有可靠的问责制度的约束和制衡作为保障,但我国目前并不具备这种较为完备的约束和制衡体系,因此影子银行的整体监管缺乏独立性。
四、监管资源不足
当前,国内监管主体对影子银行的监管仍主要停留在宏观监管,缺乏有针对性和有效性的风险量化监测体系,并且缺乏对影子银行规模相对权威的统计。这体现在缺乏对现代计算机技术在影子银行监管上的运用。国际影子银行的监管实践对影子银行的监管重在将宏观和微观审慎监管结合。宏观监管重在对影子银行体系系统性风险的监管,微观监管针对影子银行单个机构、或单独的影子活动业务的监管,并釆用定性和定量分析。然而,我国在监管上缺乏定量分析,使得国内对于影子银行规模的研究以及法律法规关于影子银行的界定仍然不明确。美国《多德-弗兰克法案》中的"沃克尔”规则,对大型金融公司自营业务的限制采取具体的数据来量化监测;欧盟在2010年发布的《另类投资基金经理指令》也规定了投资基金、私募股权基金、房地产建设基金、商品基金等的量化指标,以便更好的应对影子银行的风险隔离。目前,我国缺少量化监测指标,还未突破管理会计应用瓶颈,在数据收集、数据济公和数据库模型的运用上远不及发达国家。不利于从资本约束、风险隔离、风险防范上提高监管效能。
第四节我国影子银行监管内容存在的问题
当前,欧美发达国家对于影子银行的蓝管重在加强风险监测、风险预警、风险度量、风险隔离等一系列监管。我国影子银行的发展还处于初期阶段,对影子银行的风险防范和实践还存在许多不足,大致体现在以下几个方面:
一、尚未建立健全的影子银行监管的法律法规体系
综观美国、英国、欧盟等国对危机后影子银行的监管实践可以看出,这些国家在法律体系上尤为重视对影子银行监管的法律法规体系构建。笔者将美、英、欧盟、中国在金融危机后关于影子银行法律法规的的出台和修订进行详细分析如下。
从上表可以看出,银监会在2008年以来,先后下发了多项监管规定,以及我国在2014年1月最新发布的《关于加强影子银行监管有关问题的通知》,均旨在对国内的影子银行体系进行监管和防范。但是和欧美等国相比,国内对影子银行监管的规范在实施细则和其他规章制度与主要法律法规不配套;法律法规普遍可操作性不强,在实际实施中缺乏科学定量而导致不易把握尺寸,缺乏类似欧美等详细而具体的规范指引;影子银行体系监管的外部环境缺乏有力地约束机制,监管不如预期。这些缺陷造成了国内影子银行监管部门有法律依据却无法具体落实监管的局面。
同时,自20世纪90年代以来,我国虽然陆续颁布了多部关于银监会管理方面的法律法规,主要有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监管管理法》等,但倘若认真仔细研读其法律条文,则会发现这些法律的立法水平仍然欠缺,几部法律不时会发生冲突。同时我国的法律体系对于影子银行监管实践中出现的新情况并未及时加以规定。在金融监管制度的规定缺乏整体性和体系化的情况下,如果影子银行体系跨行业发展,则难免出现监管漏洞。
以我国的私募股权基金立法分析为例,我国于2013年6月1日正式实施的《中华人民共和国证券投资基金法》(以下简称《基金法》)也并未完全将私募股权基金纳入此法,该《基金法》也只是规定了 : “对非公开募集基金的基金管理人进行规范的具体办法,由国务院金融监督管理机构依照本章的原则制定。”在监管法律缺失和有效监管缺乏的情况下,私募股权基金的发展不受约束,必将带来投资者利益的损失和金融市场秩序的混乱。
监管立法缺失,国内仍存在着许多不受监管、监管较弱的非银行类金融机构,并且这些影子银行机构主要表现为从事一些表外融资的非银行金融机构或工具,例如,私募股权基金、小额贷款公司、融资性担保公司和典当行等。尽管这些影子银行目前比较分散,规模偏小,各自运作的链条相对简单,实践中表现的杠杆率和期限错配的特征并未十分明显,但是这些影子银行集中起来释放出的资金流确是不可小颇的。我国温州地区在2011年巨额民间借贷风波正是这种链条运作产生负面效应的集中体现。
二、缺乏风险预警机制
美国与金融稳定委员会的影子银行监管制度己基本确立并完善了影子银行活动事前、事中和事后的完整监督,并在监管实践中采取了有效的应对措施,主要体现在:收集、分析、风险识别预防等。美国主要由金融服务管理委员会收集各金融领域的信息,建立监管信息协调机制,并对所得信息做分析研究、识别风险,同时金融服务管理委员会还与外国监管权力机构和国际监管组织进行信息共享合作。美国对影子银行的事前监管还主要包括监管对象的登记注册、信息披露制度、信息保留备案制度等。金融稳定委员会的监管极其强调影子银行体系信息监测和风险识别制度的建立,还专门成立工作小组负责全球范围内信息监测与风险识别制度的建立和实施。同时美国、英国、金融稳定委员会等国家和国际组织在监管实践中都要求监管权力机构对影子银行加强全程跟踪和风险控制等。目前,我国虽然有前述的一系列关于影子银行体系的法律法规指引,但是在概念上的模糊定义,监管理念不科学的情况下,并没有在实践中构建起一套有效的事前、事中和事后的监管机制,使得我国当前对跨行业发展的影子银行体系仍无法做到有效监管。
三、缺乏风险隔离机制
在风险到来前,釆取措施隔离并降低影子业务对金融安全的影响,观察影子银行的详细运作情况显得尤为重要。欧美等发达国家认为影子银行规模的扩大,风险不断累积是导致此次危机的主要原因。其在审视危机产生原因的同时,不断探索对影子银行的监管改革。其中,美国的期货交易主体注册和交易信息备案制度,金融服务管理委员会建立的信息收集识别和共享机制,都能够为监管主体采取强有力的防范措施提供便利。危机后,金融稳定委员会的主要监管活动是绘制全球影子银行的分布、规模和风险点,建立影子银行信息监测与共享机制,指导各国监管部门建立自己的风险监测和预警机制。相对于事中和事后监测预警,事前的风险度量与风险隔离则是监管制度的基础和前提。以美国为例,美国在2010年的《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》中引入“沃克尔”法则,旨在限制大型金融公司的自营业务,原则上禁止银行拥有或者投资对冲基金和私募基金,特别情形下要求对其投资额不能超过私募基金资金的3%,不能超过银行一级资本的3%;要求必须将自营交易和类似的投资活动从其加入存款保险体系的银行和机构中分离出来,必须将高风险衍生交易业务剥离到子公司,从而使银行只能保留利率、大宗商品、外汇等常规的衍生品;要求以商业银行为主体的证券化产品发行人必须将至少5%的风险资产保留在资产负债表上;要求系统重要性的非银行金融机构和大型银行控股公司向监管部门提交当陷入严重财务困境时快速有序的自救处置方案。当前,我国关于影子银行体系的监管文件缺少从微观层面来定量的监管各银行金融机构和非银行金融机构的产品的存、流量等数据,缺乏针对影子银行监管的风险隔离指标,这样对于发现相关影子业务后再釆取治理和严厉制止的手段并不能有效抑制风险的产生。
2013年1月,银监会主席尚福林在银监系统年度工作会议上提出了要特别防控三类风险:严防信用违约风险,严控表外业务关联风险以及严管影子银行、民间融资等风险向银行体系的传染渗透。②但是,目前银监会还未把该制度框架进行细化,影子银行机构在实践操作中由于存在着监管空洞和监管套利,加上监管主体缺乏对风险的有效监管,政府部门参与到影子银行体系中,非正规金融和正规金融体系之间的界限还未明确界定。
在实践中,民间融资的逐利性和高收益,银行业金融机构中有部分机构及其员工参与民间融资的现象,这使得银行资金间接流入民间融资市场;为了规避监管、获取收益,商业银行和信托公司、证券公司等机构通过银信理财合作、资产证券化等银行表外业务间接向房地产市场、政府融资平台注入资金。我国影子银行的监管仍无法切实有效的避免影子银行的风险传递到传统银行,该风险通道仍未被阻隔。
四、尚未建立风险监测系统
目前,国内既尚未建立统一的影子银行监测系统。央行每年发布的季度和年度“金融机构本外币信贷收支表”是反映国内金融机构发展状况的量化数据指标,是比较权威的官方金融统计数据。笔者发现,目前该收支表仍未囊括各类影子银行业务的数据。监管者对于影子银行体系规模的统计,主要以国内各大金融机构、学者的统计数据为基础再粗略估算,缺乏科学的定量和定性分析,这也导致了国内不同学者和机构对影子银行的规模作出的估测,难以量化、准确、客观地反映影子银行在国民经济总的运行状况,给我国宏观经济政策的制定带来负面影响。与此同时,国内也极少有地区在辖区内采用适于地方特色的监测制度,目前,江西吉安市在采取适应当地影子银行监测体系的实践上值得监管当局推广适用,并在此基础上构建影子银行的宏观监测体系。
五、缺乏事后救助机制
由前述影子银行的风险分析可以看出,影子银行完整的监管机制不仅包括风险前的预警、监测、隔离、还应当风险引发危机后如何进行事后救助的问题。事后救助应包括:一是对于那些虽存在风险隐患、或已经出现风险,但仍有希望救助的影子银行金融机构施以援手,使其恢复正常运作;二是对于那些风险积聚己经无法救助的机构,如何引导其关停,避免出现牵连效应。
影子银行机构倒闭引发的华尔街金融震荡使人们意识到,影子银行在规避监管的同时,也使得它们规避了适用于传统商业银行的金融安全网制度的保障。金融危机后,许多金融机构通过存款保险制度和破产法律制度,稳妥退出了市场,既保护了存款人和股东等利益相关者的利益,也避免了无序退出对金融市场造成冲击。受本轮金融危机的影响,美国不少中小银行机构通过破产方式退出市场的数量剧增。据统计,在2008年,美国有25家银行倒闭,2009年破产倒闭的银行数量调增至140家,2010年有157家银行破产倒闭,2011年有92家银行倒闭,而2012年前8个月,美国已经有40家银行倒闭。
影子银行在出现流动性困难时并无直接从中央银行获得流动性支持的机制保障,产生流动性困难后可能引发“挤兑”风险,进而导致流动性的持续恶化,给整个金融体系带来威胁。当前,我国影子银行监管体系尚未构架起金融安全网的保护,并且缺乏从法律层面设置事后救助机制,并未建立影子银行体系的破产制度。以银行破产法为例分析,我国《商业银行法》对银行破产只是作出了原则规定:在商业银行不能支付到期债务,经国务院银行业监督管理机构同意,由人民法院宣告其破产。商业银行被宣告破产的,由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组,进行清算;商业银行破产清算时,在债务清偿顺序上,应当在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后,优先支付个人储蓄存款的本金和利息。
与此同时,国内的《企业破产法》中对金融机构的破产只作了原则性的规定,《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《公司法》及一些行政法规、司法解释虽然作了些规定,但并没有形成了一个比较系统化的银行破产法律制度,而且这些规定大都缺乏操作性。缺乏事后救治机制,影子银行在信用活动的过程中显得异常脆弱,极易导致金融风险从影子银行机构向整个金融体系扩散,引发系统性金融风险。
