第三章完善我国影子银行的监管
影子银行体系的发展在金融危机后,在我国特定的经济环境下产生,虽然和欧美等发达国家的影子银行体系概况存在差异,但是其在易引发系统性金融风险、影响货币政策制定、对金融的稳定性造成影响,对实业产生负面影响等方面都存在共性。危机后欧美等过对影子银行的监管改革实践惊醒着我国,需从法律层面,在监管主体、监管模式和监管内容上入手,加强宏观审慎监管,量化微观监测,作好风险监测、风险预警、风险隔离以及风险处置。对影子银行的监管不仅需要这些银行金融机构、非银行金融机构提高自身的风险防范意识,更需要监管主体完善监管制度,营造良好的监管环境,指引影子银行走上健康有序的发展之路。
第一节监管模式的完善
事物的产生、发展和灭亡都是内外因共同作用的结果,影子银行的监管制度也需要外部监管和内部监管有机结合、共同发力。因此,完善影子银行的监管模式必须落实有效的外部监管,并重视影子银行的内部监管。同时,构建有效的分工和协作监管机制,加强国际监管合作,将提高影子银行的监管效率。
建立功能性监管模式
随着我国金融业不断壮大,全面开放金融市场势将是发展趋势。当前,对国内银行、证券和保险等金融机构来说,与国际同业比较,存在着资本单薄、资金运转渠道不畅、专业人才匿乏的不利因素,核心竞争力弱等问题。
而国内金融监管体制与国外监管模式比较,仍存在许多不足。因此,从监管角度考量,在影子银行及其产品监管上,有必要及时调整以往分业监管的监管体制,建立统一的监管模式,全面树立金融功能性监管理念。要达到这一效果,需要推动当前机构监管向功能监管的转型,不再依据经营金融业务的具体机构而是按照金融功能的差异来确定监管主体。即通过实施功能监管,能够不再拘泥于影子银行机构的具体形态,而是关注影子银行所发挥的实际功能,从而能够最大限度的避免监管漏洞,消除监管套利。
二、加强影子银行的内控机制
金融机构的内部控制机制建设是实现有效金融监管的前提和基础。虽然外部监管可以对金融机构经营产生规范和约束作用,但金融机构内部控制机制不健全,极易导致风险影响从内蔓延。因此,外部监管与内部控制必须相辅相成。此番金融危机暴露出欧美等国影子银行体系内控监管机制存在严重缺陷,欧美等国的监管机构和巴塞尔委员会等国际监管组织也开始重点关注银行的内控控制问题。因此,我国的金融机构应借鉴欧美国家的经验,在金融机构内部控制机制建设上,树立现代化管理理念,完善内部控制机制。主要包括:
一是要健全公司治理机制。加快企业制度现代化建设,完善法人治理结构。目前,我国大型的商业银行股份制改造都比较成功,基本建立了较为完善的内部公司治理机制,但大多数基金、投资公司、资产管理公司等非银行金融机构仍然没有建立起有效的内部控制机制。因此,我国必须加强这些金融机构的内部组织机构建设,健全董事会、管理层和监视者“三驾马车",建立科学的内部控制制度。二是要制定科学合理的控制程序,健全风险监测系统,针对不同岗位建立有针对性的行为规范和准则体系,并具体涵盖所有业务,注意业务之间的联系和影响。三是要健全和完善内部风险预警机制。以风险监控为核心,健全风险监控的评估、预警和干预方式,维护金融资产的安全性和流动性,有效防范经营风险。四是根据不同岗位特点,依靠信息技术,规范操作行为,把事后监管变为实时监管。五是加强人员内控合规意识。
增强员工的专业素养,注重培养员工队伍的风险意识和团队意识。
三、构建有效的分工与合作监管体制
在我国目前的监管体制下,监管部门根据金融业特点针对特定行业的金融机构履行监管职责。虽然影子银行体系所涉及的大部分主体都在名义上处于相应部门的监管之下,但由于影子银行通过复杂的交易结构进行跨行业合作和跨行业经营,在监管部门缺乏协调的情况下,不同部门的监管之间存在着监管套利,影子银行正是利用了这一点开展金融活动。
因此,要对影子银行实施有效监管,一方面,要明确监管主体之间的分工合作避免监管重叠和监管真空。并且,随着影子银行体系的发展壮大,涉及的影子机构和风险因素越来越多,单凭任何一个监管部门都不可能完成有效的监管,需要监管当局逐步改革现行的机构监管理念,根据金融体系的功能以及金融机构的经营活动来设计金融监管制度,以实现对金融业跨机构、跨行业、跨产品的协调监管。也即监管主体应当把监管重点放在金融机构的经营活动上,尽量减少监管重叠和监管套利。同时,欧美等国已纷纷将机构监管朝着功能监管的模式转变。由于功能监管的协调性高,监管中发现的问题能够得到及时处理和解决,金融机构资产组合总体风险容易判断,功能监管又可避免重复和交叉监管现象的出现,为金融机构创造公平竞争的市场环境。
构建有效的分工和合作机制,首先要由法律直接规定协调合作框架的内容和原则性要求;其次是在《备忘录》中明确相关法律中难以细化的协调合作事宜,完善信息共享制度。针对联席会议制度的地位和杈力,可以将其由原来的监管机构之间松散的曰常联系制度上升为政府金融监管的法定制度,由国务院以行政法规的形式对金融监管联席会议制度予以确认,赋予其更高的权力,加强该制度的权威性,加大约束性和强化执行性。另一方面,必须明确金融联席制度的参加人员和运行机制,如金融监管联席会议成员应由中国人民银行、银监会、证监会、保监会等监管机构组成,并进行制度化运作,明确各方职责,通过人事安排来实施操作层面的协调。
四、加强国际监管合作
我国金融监管部门应主动加强与各国金融监管部门、国际金融组织之间的合作与交流,积极参与金融监管的国际性组织活动,广泛开展双边及多边监管合作。一是要加强各国金融机构之间的信息交流,提高彼此对影子银行监管的共识,减少监管套利的出现,特别是对于影子银行离岸监管。共同关注和监控跨国金融活动和资金流动,建立定期嗟商和交流制度,杜绝跨国金融机构的监管真空。二是建立反周期机制,引入宏观审慎管理机制,健全国际金融风险预警系统,积极参与制定统一的风险监测和控制机制,共同关注和监控跨国金融活动和资金流动。三是应当从我国的国情出发,除了加强监管制度的国际交流与合作外,还要围绕利率、汇率多边政策协调等方面开展合作,有效应对资本全球化带来的资产泡沫扩散风险。四是在影子机构监管制度上要设立既包括对外国金融机构在我国金融活动中的监管,也要涵盖我国影子金融机构在外国从事金融活动的监管;针对跨国金融业务在我国的发展,既要建立起符合国际合作,又符合国内影子业务发展特点的法律规范,促进国际金融监管合作。
第二节监管主体的完善
监管主体的职责定位和监管能力直接关系着影子银行监管制度的效果,如果监管主体不能明确职责范围,监管能力有限,那么再完善的监管制度也只是一个空架子,不能发挥监管作用。因此,完善影子银行监管主体是完善影子银行监管制度的重要任务,必须树立正确的监管理念、摆正地方政府角色,增加监管资源。
一、树立明确的监管目标
监管主体应当明确金融监管的目标,即努力构建防范和化解金融风险,保障市场的平等竞争,金融机构的合法权益,维护金融体系的安全为目标,理顺监管思路。同时,在全球化背景下,监管当局应当看到金融体系运行效率是实现金融创新、促进社会经济发展的重要基础,因此维护金融稳定的同时,重视金融体系的效率、竞争和创新的监管理念也是金融监管当局的正确选择。并且,监管当局还应当区分不同的“影子银行”,疏堵有别。对于有正规金融机构参与、逃避金融监管、带有明显衍生性质的影子银行业务,应加大监管力度,将其纳入宏观审慎监管,如影子银行业务中存在最为普遍的银信合作业务、理财业务等,应通过具体手段将其反映到银行的资产负债表内;而对民间借贷、小额贷款公司、典当行等民间非正规的借贷行为,则以疏为主。
二、树立正确的监管理念
针对影子银行的范围,监管当局应作出合理的界定。由前述可知,金融稳定委员会己经从广义和狭义角度较为全面的界定影子银行的概念和范围,不仅包括全部或部分游离于监管体系外的中介机构,还包括这些机构中那些具有系统性风险隐患和监管套利的实体及其活动。这样的界定范围已经被国际社会广泛认可,但我国今年新出的《通知》却对影子银行范围有所缩减,并且认为银行理财产品因为已经纳入监管而不属于影子银行范畴。我国监管当局对影子银行内涵和范围的界定应有效结合国际影子银行的监管经验,尽快厘清,统一标准。中央银行和银监会应在影子银行的监管问题上消除分歧,达成共识。只有在正确监管理念的指引下,影子银行的监管效果才能得以体现。
三、加强监管机构的独立性
存在强有力的、独立的监管主体,保持监管者的权威,获得严格的法律保护,是提高监管效率的关键。"行政管制"在我国金融监管体系监管中广泛存在,有形或无形的约束了金融监管的效率。美国在金融危机后新设了金融服务管理委员会,并赋予其识别和防范系统风险的权利和责任。该机构有权认定重要性银行、非银行金融机构和金融业务,对委员会认定的可能产生系统性风险的机构或业务提高监管标准,如提出更高资本充足率、杠杆限制流动性和风险管理要求等;委员会在极端情况下有权直接拆分对金融稳定存在威胁的金融机构。法国成立了审慎管理局(PSA),一旦金融机构陷入困境,该机构将有权干预,可以釆取更换管理层、强制出售资产、拆分业务等措施,或要求股东和债权人进行赔偿。英国建立新金融监管主体:金融政策委员会、审慎监管当局,消费者保护和市场当局,旨在进一步防范金融风险。欧盟新设了欧洲系统性风险委员会(ESRB),负责微观监管协调和金融宏观审慎管理。这些国家在监管主体的安排方面设立有针对性的监管机构,并赋予其较为独立性的职权,意在建立相对独立的开展金融监管的体制,扩大监管规制范围等。
笔者认为,为了提高监管监管部门的监管独立性和有效性,我国应完善对监管主体行使监管职权的法律保障机制,建立配套的问责制度和约束制衡机制,确保各监管部门只在法律框架下运作;同时加强对地方政府债务的评价监控体系和控制地方政府债务,推动并改变地方政府融资平台的作用,剥离融资平台公司承担的地方政府融资职能,明确投资决策的问责性,并遏制高风险形式的借款。
四、增加监管资源
金融监管资源不足将影响到监管效能。相对于正规金融体系而言,当前我国影子银行的资金运用并没有完整而严格的制度可循。同时,在管理会计信息上的现代技术缺乏,还未拥有像发达国家等从灵活多样的静态与动态信息,内部与外部信息上强化影子银行的监测操作。因此如何做到构建涵盖正确统计出影子银行体系创造的信用风险,从而强化影子银行的资本约束,提升风险管理能力的监管制度势在必行。
影子银行运作中以银行机构为中心的影子业务活动下,监管当局亟需加强对银行业流动性风险的监管。巴塞尔协议III有关流动性风险管理的变革已被全球银行监管当局认识为银行监管的核心问题所在;银行监管需要建立对资产和负债产品进行精确定价,实现流动性管理的精细化,优化长期融资的结构化流动管理。监管主体应当加强巴塞尔协议中对影子银行机构资本留存缓冲、加动态差异准备金、逆周期资本缓冲制度的建立,完善国内银行机构在杠杆率指标的要求。对于影子银行机构在融资活动中,完善资本金补充渠道的建设,参考美、英、日、欧盟等国以核心融资比率、流动性缓冲要求指标、对流动性的额外资本要求等一些工具的使用等来降低整个金融系统的流动性风险,并对影子银行机构在宏观审慎监管上提出更高的要求。对于影子银行机构的活动,监管部门应要求影子银行机构提供具体的流动性评估报告、风险报告,加强对单个机构的流动性监管指引。同时,监管当局应定期公布对影子银行活动的流动性指标,形成整体分析的系统性报告。
笔者认为,完成以上步骤需要我国监管当局增加监管资源,构造一个符合我国金融发展的会计信息系统,该系统能够基本建立影子银行在数据收集、信息加工和信息分析的基本框架。这就需要当局在监管资源方面加大专项经费的拨付,鼓励开发一套完整的影子银行风险运行测算系统。除此之外,监管部门应着重加强微观审慎监管的政策,适用微观审慎监管的计量工具,加大对大额风险暴露和风险集中度的监管力度。监管部门仍需加大监管的范围,对所有的影子银行机构、金融市场和相关金融产品进行监管。笔者建议监管部门可以在不同地区设立地区性的针对系统性风险防范的机构,并且建立信息库,将各地的信息库进行网络互连,实施对金融工具和衍生产品的监督活动,既起到微观审慎监管,又为监管当局宏观监督起到推动作用。
第三节完善影子银行的监管内容
我国影子银行体系除了在监管主体和监管模式上缺乏相应的制度规范,在监管上尚未建立起完善的金融监管法律法规体系,并且在经营活动中仍然缺少风险监测、风险预警、风险隔离,风险救助等机制。
一、完善影子银行监管的法律法规体系
金融危机后,美、英、欧盟等国家和地区不断加强对影子银行的监管立法,发布了一系列的监管法案,并从法律层面明确了监管主体和监管主体的职责范围,监管模式的改进。目前,我国的金融法律框架是在传统的商业银行体系基础上建立的,缺乏对影子银行全面的界定和监管。因此逐步完善影子的银行监管立法,是解决影子银行对经济产生负面影响的主要途径。我国亟需在银行理财产品、股权投资基金、民间金融、场外金融衍生品、金融机构破产等方面加快法律法规建设步伐,明确相关制度安排以及规范性要求。
笔者认为我国可以从以下几个方面来完善影子银行体系的法规建设:
一是加强监管当局监管行为的立法。我国的法律法规应明确金融监管活动只能在法律框架的规定之下进行,严厉禁止各级政府部门对影子银行金融监管活动的行政干预;充分发挥各监管部门的积极性,明确职责、分工协作,并重点防止金融监管中权力过于集中的现象、行政干预监管、行政主导监管的问题,以保证监管的有序进行。
二是应在权衡金融创新的基础上,重点加强对银行、证券、基金、保险等大型金融控股公司的监管。因为这些机构的混业经营行为在影子银行业务活动中较为活跃,加强对这些金融业务的监管立法,有助于完善我国在影子银行方面的监管立法。由于我国在金融活动监管细节上仍不够清晰,且各地对监管政策理解的不一致,国内在电子银行、跨境金融业务、外资金融衍生品等业务准入规制的法律法规仍处于探索和建设阶段。国内影子银行的监管构建需树立以“风险监管"为核心的理念,并建立较为细致的监管标准和具体的操作规范。
当前,我国在私募股权投资基金、小额信贷公司、融资性担保公司、典当行等影子银行的立法上有待改进。首先,我国应进一步出台《私募股权投资基金条例》,明确私募股权投资资金的法律地位,尽快结束私募股权投资基金无序混乱的状态。其次,完善民间金融立法,引导民间金融的阳光化。
一方面,加强对典当行、小额信贷公司、融资性担保公司等金融机构的立法。
虽然国内相关部门己经出台了《典当管理办法》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《融资性担保公司管理暂行办法》等文件,但立法层级和效力不高、原则性规定较多、监管部门重叠等问题仍存在。因此,我国应加快对影子银行机构的立法进程,提高其立法层级,明确监管主体,并根据现实需要制定有针对性的监管措施。另一方面,应加强对游离于正规金融之外的民间借贷、地下钱庄等金融中介加强监管和引导。最后,我国应在传统银行的表外业务,尤其是对信托贷款、股票质押融资、受让票据等理财产品和业务上的监管立法,对有重大风险的影子银行产品和业务,提出更高的监管要求和风险控制措施。
三是细化并完善金融监管法规。当前,国内只有地方性出台了关于民间融资的法规,如2014年3月1日正式实施的《温州市民间融资管理条例》,条例中对于民间资金的数额、用途和参与方条件都进行了监管规定。该条例极大地填补了当地民间金融监管的空白,为当地民间金融的发展走向合法化和阳光化,以及影子银行业务的监管起到了推动作用。当前,各地监管机构应结合地区影子银行机构及其业务的发展特点,制定相应的规范条例。同时,我国的《民间融资条例》有待进一步出台。针对当前新兴的第三方支付和互联网金融监管,笔者认为监管当局仍需进一步探讨并出台《第三方支付监管指引》、《互联网金融业务监管指引》等监管规章和指引。只有对商业银行内部的影子银行业务、第三方支付业务、私募股权基金、民间融资、对冲基金等银行体系之外的各类影子银行业务制定详细而完整的规则,才能够有效的降低影子银行业务产生的金融风险,进而防范并降低系统性金融风险。与此同时,笔者建议制定影子银行的经营特许权,明确影子机构开展金融创新活动的资本金要求、杠杆率限制、并且建立信息披露制度,推进影子银行领域的准入制度,这是规范影子银行机构及其业务活动的法律前提。
二、完善金融风险预警机制
具备一套正确反映金融体系运行特征的金融预警制度,是提高一国金融防御能力的关键。笔者认为可以从以下方面加以完善:一是针对当前影子银行机构与产品的特点,改变传统静态监管的模式,首先将影子银行机构及其产品进行分类、实施动态和协调监管,确定地区性和全国性的动态观测指标,建立一套完备的风险识别,预警方法。全面收集影子银行机构及其产品的运行数据,建立地区性和全国性的影子银行数据库,动态分析和综合评估金融风险,并及时发布风险预警信号;形成预警方案后,监管当局应及时提出防范和化解风险的预案,督促和指导金融机构及早采取防范和控制措施。宁夏固原市在影子银行预警机制的构建值得监管当局推广适用。人民银行固原市中支探索试点,对影子银行的规模、利率和流向等进行跟踪分析,建立影子银行风险预警和信息发布机制,如当被监测机构的指标有任意一项连续两个超过或者急剧接近临界点时,由政府部门和人民银行对监管对象做出风险预警,当风险预警后到下一个监测点结束,监管对象经营状况进一步恶化,根据监测实际情况和机构特点,召集联席会议进行会商和信息共享,并发出风险提示,提高监测对象的风险意识。二是为加强对影子银行的风险预警,将存款准备金制度引入影子银行的监管构建中。可以对影子银行机构的准入建立注册登记制度、设立逆周期的资本充足条件、促进资产与负债结构的期限匹配、限制业务活动和贷款集中程度等。
三、建立有效的风险隔离制度
为了有效的隔离影子银行业务风险,金融监管部门应密切关注影子机构及其业务活动带来的风险,尤其是要细化宏观和微观层面的风险,强化日常监控,强化表外业务、证券化性质业务业务等的资本金和拨备要求,切断商业银行和影子银行之间的风险传递渠道,建立风险隔离机制,防止表外风险扩散或向表内转移。严格控制影子银行的杠杆比率,包括资本充足率、名义杠杆率、资产的偿债能力和负债的期限化管理,这是加强银行风险管理的第一任务。④同时,笔者认为监管当局应加强对金融机构操作风险的监管,加大对资产证券化产品的风险监管,禁止高杠杆率的业务与产品;在银行业金融机构与民间借贷之间建立防火墙制度,严格限制参加民间金融拆借;对商业银行表内资金流向影子银行机构应进行严格限制。对于金融机构从业人员参与民间金融活动的,应严加禁止,如建立对影子银行高管的问责制,防止其对风险过度承担和金融腐败。
四、建立中国影子银行体系的风险监测系统
为了能够定期公布影子银行体系的规模,防范影子对我国宏观经济造成的风险,将影子银行体系的风险控制在可接受的范围内,监管机构亟需构建一套行之有效的影子银行风险监测系统。当前,国内尚未建立统一的监测系统,也极少有地区在辖区内釆用适于地方特色的监测制度。中国人民银行江西省吉安市中支的影子银行风险监测体系值得推广和借鉴。该行在2012年创建了《影子银行体系风险监测预警评价办法》,在辖区内试行后,形成了“监测、预警、评价、处置”的风险管控体系,该办法划分行业进行指标筛选,现场走访金融机构,制定风险评价报告,发出风险预警提示书等。@该办法的施行,在规范当地影子机构和业务、信用风险和流动性风险上都取得了一定成效。
笔者认为,金融监管当局可以在国内以试点为单位,施行适应地区性的影子活动监测评价体系,并在各地区影子系统监测的基础之上,形成有效的宏观监测指标。在监测指标的设定过程中,可以对金融机构设置较高的资本充足率,杠杆率要求;引入覆盖表外资产的杠杆率监管模型,重点监测银行将资产进行表内外转移,尤其是扩大表外资产的情况;并且将国内影子银行机构的业务活动数据纳入金融机构本外币信贷收支表中,将影子银行的业务活动透明化,建立健全的影子银行风险监测系统。
五、设立事后救助机制与处置机制
我国应当借鉴危机后欧美等国家在事后救助机制与处置机制上的改革。
首先,我国可借鉴国际监管经验,对具有系统重要性的金融机构收取银行税来建立问题金融机构援救基金,在防止道德风险的基础上在其发生困难时提供流动性帮助,而对那些确实无法通过提供金融安全网支持的影子银行金融机构,应当允许其关停或者倒闭,避免出现"大而不倒”问题,从而引发道德风险。我国应当构建大型金融机构的有序关停处置程序,完善金融监管的“生前遗嘱制度”。该制度是我国根据金融稳定委员会和中国监管机构要求而设定的,对金融机构未来可能面临的死亡命运和可以釆取的法律措施作了预先设定,它包括了恢复计划和处置计划两方面。其中,恢复计划是要求银行对未来可能出现问题有一个预警,并设置解决问题的预案,而不至于走向破产;处置计划是指当银行实在恢复不了正常运行,需要考虑如何破产、清算、退出试产,尽量不给社会、市场和储户带来影响。该制度将会促使机构髙管层更加细致地思考资本缓冲的充足程度和地域金融风险的方法,同时也有助于减少机构设置过程中的不确定性。当前,我国已有中国银行、工商银行、招商银行等宣布加入该制度,但当前我国监管层还未对"生前遗嘱"制度提出强制性规定。笔者认为,国内的“生前遗嘱"制度将会因国内各家银行的股权构成、经营模式和业务范围的不同而存在一定差异,但监管机构仍应进一步构建该制度的强制性规定,出台监管配套措施,尤其是针对大银行在影子银行运营过程中风险的防范将起到重要作用。
同时,借鉴其他国家的立法经验,建立我国影子银行的存款保险制度,以发挥存款保险制度在金融风险发生时的应急救助功能以及保护存款人利益的功能。在构建影子银行机构破产制度时,我国监管部门应树立“以救助为主,市场退出为辅”的监管思维。
