第5章 应用指标代理法的配套措施
5.1 完善法律及政策体系
5.1.1 健全的低保对象认定实施方案
对低保申请人的家计调查是低保认定过程的必要程序，但是现有的规章制度却没能准确界定调查人员在调查过程中的行为权限，也没有对他们的失职行为进行明确的惩罚规定。对各种弄虚作假行为只是采取追回已经领取的救助款物的处理方法。这一反馈手段很难对申请人的不规范行为产生威慑力，不能杜绝此类现象的重复出现。对协助不符合标准的申请人骗取低保待遇的工作人员，由于法律规定的缺位，低保部门只能给予系统内的行政处分，而不能给予相应的民事以及刑事处罚，达到不到杜绝寻租行为再犯的效果。有关低保对象认定的法律规范，基层民政部门可以依据国家制定的《社会救助法》，结合本地实情，以规章制度的方式，从以下两方面进行完善。
第一，明确规定家计调查活动双方的所应承担的义务与享受的权利。首先应明确家计调查对于低保对象认定过程的决定性作用，促使家底调查人员树立职业自豪感与责任感，明确自身所从事事业的神圣性。同时使得他们明确认识到异化使用手中的权利将会受到的惩罚。[1]
其次，为了确保家计调查的准确性，相关政策法规需要赋予调查人员向基层派出所、银行、房产管理局、公证机关等相关部门查询低保申请人资产信息的权力，使他们切实有能力依靠数据保障家计调查的准确性。
第二，细分低保认定环节不法行为的惩治措施。一方面严格限制基层低保经办人员的行使权力的范围与方式，并且给予攫取私利的工作人员以严厉的惩罚。
对于涉及范围大、资金数量较多的“人情保”、“关系保”经办人员，相关部门可以从经济、组织乃至刑事层面对其处以罚款、行政降级、行政诉讼等惩罚。另一方面加强对低保申请人的法律规制，明确他们提供真实申报材料的义务，并且加大对使用虚假手段骗取待遇人员的惩罚程度。对于影响较小的申请人，采取包括终身不得申请低保待遇的处罚；而那些波及范围大、影响恶劣、人民群众普遍反感的骗保人，应该被追究刑事责任。
5.1.2 加强低保制度宣传
每一项新生制度都需要大量的宣传教育，才能确保被广大群众所熟知。低保经办部门应该将宣传低保制度作为核心任务来对待，将宣传平台作为提升低保对象认定准确率的重要战场。一方面转变农村居民对低保身份的认识偏差，树立正确的社会救助理念，使他们乐于向低保制度求助；另一方面，普及低保政策，向农村居民详细描述低保制度对象认定条件、待遇水平、申请流程以及对不合理现象的监督管理等环节的知识，确保他们善于向低保制度求助，实现自身合法权益。
当前农村地区居民面对这一提供最低生活待遇的社会制度时，认识上存在两种的偏差。一是普通居民没有意识到低保待遇对于贫困人群的珍贵作用，错误的将这一待遇作为提升自身生活质量的工具，进而做出瞒报财产与收入，骗取低保待遇的不良行为；二是贫困居民错误地认为低保待遇是政府对穷人的施舍，但凡进入制度范围，就永久性戴上贫穷的帽子，无法抬起头做人，虽然具备享受待遇的资格却不主动申请。在这两种错误理念的指导下，村民都很可能做出影响低保对象认定准确性的不当举动。[1]
针对以上问题，低保经办机构的宣传活动需要达成以下两个目的。一是明确低保制度只是保障最低生活水平的客观现实，因此制度服务群体只是那些生活水平低于社会最低标准的贫困家庭。促使那些将这一制度作为改善生活的非贫困家庭放弃通过寻租作弊手段，获取低保待遇的错误想法。二是需要强调如今农村地区的贫困问题发生的原因是多方面的，既受到国家经济结构的影响也与当地的自然地理环境有关系，扭转农民将贫困单单归结为自身原因，从而放弃享受低保待遇的举动。三是阐明低保制度是我国政府实现社会职能的重要手段，是国家对于公民应尽的责任，而不是占国家便宜的不光彩行为，更不是受他人施舍的懦弱行为；同时强调广大农民承担过巨大的社会改革成本，对全社会发展做出了牺牲与贡献，使得农民更有享受低保待遇的底气。
低保经办机构为了完成宣传任务，需要制定详细的宣传方案，准备详实的宣传内容多途径进行。低保经办机构需要在高效利用经费的基础上，利用网络、广播、电视、宣传彩页等媒介，将有关低保制度救助范围、申请条件、申请程序、监督办法等内容，以生动易懂的形式传递给广大农民朋友。这里尤其需要注意的是在宣传过程中，需要加强对已经享受低保待遇人群的教育工作。宣传内容应该包含农村低保制度不是能进不能退、能上不能下“铁杆庄稼”,生活状况发生改变的低保人群，具有主动退出保障范围的义务。
5.2 健全低保经办机构组织建设
5.2.1 提升基层经办机构业务能力
第一，加强基层社会工作队伍建设。建立和完善最低生活保障制度是一项艰巨的任务，在这一任务中基层低保经办人员是农村低保对象认定活动的现实参加者，直接决定着有关政策落实的效果。在认定过程中，确定对象范围、统计申请信息、因地制宜地制定入户调查标准、统计家计信息等活动都需要大量专业性的劳动。因此，对专业人才的后续培养，促进从业人员的素质提高是农村最低生活保障制度的公平性的重要保证，是农村社保事业良性发展的关键所在。[1]
首先，组建由专业人员组成的家庭贫困度调查机构，是基层队伍建设的关键。
当前承担农村低保家庭调查任务的基层机构是各个村的村委会。作为综合性自治机构，村委会在现实中承担着众多行政与社会责任，很难投入足够的人力资源与物质资源，以统一的程序规范进行专业社会调查服务。由于社会调查是一项专业性很强的工作，与传统学习文件、制定政策等行政工作有较大的差距。基层自治人员很难全面掌握调查技巧。此外，村干部往往在当地由较多的社会关系，一方面难免遭受亲朋好友说情的压力，在对象认定过程中发生寻租问题；另一方面的被调查者的个人隐私很有可能在调查过程中泄露出去。
社会救助较为发达的西方国家，往往针对选择性福利项目设置有专业调查机构，例如英国的救助调查中心、瑞典的社会福利署。这些机构可以依托自身专业优势与组织体系，对待遇申请者进行客观详细的调查。我国低保事业的发展必须借鉴这一经验，建立隶属于各级民政部门，在县、镇、村逐级依次设立的专业家庭调查机构。通过客观准确的入户调查，了解低保申请人收入、财产、家庭结构等信息。
其次，加强低保基层经办队伍建设。当前我国基层社会工作事业刚刚起步，各方面都有很多问题与较大的提升空间，社会工作者的数量不足、素质不高是首先应该解决的问题。结合低保事业发展现状与农村的客观情况，提升低保社会调查队伍办事能力，需要从提升现有队伍工作能力与招募更为专业的年轻队伍两个方面着手。
一方面低保经办机构需要充分挖掘现有工作人员的工作潜能。由于现有人员正在从事着针对低保申请人的入户调查，应该给予更多的培训与教育机会。通过设定并且鼓励经办人员考取针对农村低保认定活动的从业证书，保证从业人员准确掌握低保政策、入户调查方法、从业道德规范与农村贫困群体有效沟通的技巧与方法。在人员配置方面，确保每个行政村具备一名持有从业证书的低保经办人员，发挥业务指导作用。对于现有经办队伍的培训需要坚持长期连续原则，摒弃突击式浮躁作风，由民政部门牵头组织高校教授、社会学者、基层先进调查员，以培训班、经验交流会、实地观摩等方式完成。[1]
另一方面加快梯度人才体系建设，通过定期招募有意愿扎根农村的优秀社会学、统计学等专业的高校毕业生，加入农村社会工作队伍。并且参照国际惯例为社会工作者解决公共部门编制与薪酬、保险、福利等待遇问题，同时设定独立的职位升迁制度，保证他们具有持久进步的动力，维护基层低保经办机构组织结构的稳定性。
第二，保障基层低保经办机构的经费供应。准确落实低保对象认定政策，需要有充满活力的入户调查队伍与必要的信息设备和宣传工具，而充足的工作经费是这些必要因素的保证。由于农村地区缺乏相应的收入统计体系与财产申报制度，相比于城市低保的入户调查需要耗费更多的工作量。只有得到充分的物质支持，调查人员才会保质保量的完成调查任务，才能确保调查结果的真实可靠。
各个地区的县级民政部门需要结合辖区特殊情况，制定出调查一定人口数量的经费标准，报经人民代表大会获取专项资金预算，并且保证办事费用专款专用。
此外，发放经费还可以作为低保认定活动监督管理的重要途径，通过对不同低保认定准确程度的基层单位发放不同比例的经费，使得他们的低保认定行为得到相应的正负面激励，实现对寻租行为的有效约束。
第三，实行农村低保待遇对象的动态管理。农村最低生活保障的认定工作是一项注重细节、纠结复杂的工程，再加上现代社会农村人口流动性的增加，低保对象认定准确率的难度陡然增加。此外，扶贫的思想已经从“输血”变为“造血”,低保制度也应该将增加保障对象自我发展能力当作制度目的之一，实现低保制度有进有出的动态管理格局。
首先，在充分了解低保对象至贫原因的基础上，为他们设计功能齐全的动态管理卡，准确储存低保对象获取待遇的时点、申请理由和所在家庭情况的最新变动情况。其次，将救助政策与创业政策相结合。基层民政部门对贫困对象进行分类管理的基础上，重点关注具有劳动能力但缺乏劳动机会的人群。通过给予这部分群众创造社会财富的能力与机会，并且制定相应的脱贫激励政策，最终实现主动脱离低保制度的目标，使得低保制度充分发挥扶危救急，恢复社会生产的社会功能。
5.2.2 加强对地方民政机构绩效考核
当前全社会普遍关注我国的农村低保制度，对这一制度的意义与社会作用也逐步认可。但是低保制度在落实中的问题同样广受诟病。为了减少制度运行过程中的负面影响，需要强化对基层低保经办机构的绩效考核工作。低保对象的认定环节受人为因素影响较多，低保经办人员的工作热情与态度、入户调查认真程度、审核工作的细致程度都直接影响到低保对象认定准确率。因此，政府部门需要制定科学合理的考核指标、标准和办法，针对基层低保经办机构的认定成绩进行全面、准确的评价，给予工作人员相应的正负激励，并且找出制度落实过程中存在的问题，为优化政策提供可能。
在绩效考核的主体选择方面，应该由民政部门牵头，结合财政、审计等职能部门组成考评小组，统筹制定、实践考核方案。在考核方式选择方面，考评小组为了实现准确衡量低保对象认定准确率的目的，可以选择以随机抽查与定期检查相结合的方式完成。此外考核活动还需要购买专业调查组织的服务，取得准确的低保运行与群众满意度数据，确保绩效考核工作的准确性与可信性。在确定考评指标方面，民政部门需要从入户调查的准确性、低保评选程序的有序性、低保对象认定结果准确性三个角度，为底层低保经办机构设定考核指标，对其本职工作进行全面考核（详情见表 5-1）。
严格落实评价结果应用执行。科学准确运用考评结果，是整个绩效评价流程中最终落脚点。[1]沁县民政部门需要努力开拓考核成绩的兑现平台，加大考核工作发挥作用的力度。
首先，构建考核成绩通报反馈制度，为考评成绩与考评单位经费之间建立起强相关联系。在单位层面，为高质量完成工作的基层低保经办部门，在下一财政年度发放较高的活动经费。在工作人员个人层面，将职能范围的绩效成绩作为其个人绩效考核与评优的直接依据。其次，建立起严格的低绩效部门的问责制度。
民政部门需要全面协调监察部门、财政审计部门与司法部门等众多公共力量成立起督查小组，及时受理社会群众对低保对象认定过程中的意见与建议，并且对查实的违规授予低保待遇的案例，取消其资格并且追究工作人员行政责任。总之，通过全方位的应用体系，彻底杜绝“关系保”情况的发生，力促低保对象认定与资金使用效率同步提升，帮助旨在实现社会公正的低保制度首先实现内部公正。
5.3 提升农村低保信息化水平
准确完成农村低保对象认定工作，需要现代化信息技术的支持。通过建立快捷、全面的信息传输网络与服务应用平台，为实现农村低保事务精确化、科学化、动态化管理打下物质基础。为了实现提升农村低保信息化程度，相关部门需要同时从硬件与软件两个角度入手。
5.3.1 配备高质量硬件设备
现代化的信息硬件设备是提升农村低保事业信息化水平的物质基础，是提升低保管理效率的重要保证。提升硬件设施质量，应该从终端与网络两个层面做出努力。
首先，搭建起传输迅速的网络通信体系。这一信息传输体系需要贯穿县、镇、村三个层级低保管理部门，实现系统内信息无障碍传递。将集中式服务器作为信息传递中枢，以县为中心进行配置，由民政部门出资进行维护。这一模式可以确保县域内乡镇与行政村都可以方便、快捷完成低保管理软件的安装与完善。并且通过集中式管理保证了管理制度的统一性与高效率的同时，最大可能削减了维护成本。
其次，加强低保经办机构客户服务终端的升级换代。财政部门应该加强对基层社会经办机构的支持力度，保证他们可以获得包括计算机、扫描仪在内的较为先进电子设施。
5.3.2 普及多功能软件系统
软件系统是实现信息化水平功能体现，将直接为包括低保认定在内的各个环节提供信息支持。
建立多功能的软件系统，需要从以下三个方面入手。
第一，为内部人员组建科学有力的信息监查系统。信息查询、数据分析、政策监督是提高农村低保制度信息化水平的三个主要目的。为了满足社会公众与媒体熟知所在地区低保制度的落实情况的需求，该系统需要开发出低保制度运行情况、低保政策落实情况的社会公布栏目，并且通过定期公布相关数据，满足不同受众对于低保覆盖率、资金支出、人员变动等信息的了解。
低保信息系统在设定过程中需要提供信息查询通道。通过这一渠道，低保经办人员不但可以快速、准确地获取每一个行政村低保家庭包括收入、就业、房屋、存款等要素在内的贫困程度信息。此外监察人员还可以调取某个低保申请人在待遇申请过程中，各级核准单位的审批意见，防止低保对象认定过程中的弄虚作假行为。
第二，为外部人员制定方便快捷的对外服务窗口。低保信息系统的建设需要与社会救助信息普及工程相结合，并且作为其核心内容发挥积极作用。这一充分协作行为，首先可以实现普及低保政策，加深普通民众对制度了解的目的；其次可以及时、有效地将低保对象的信息向社会公布，在制度落实领域主动接受社会监督。最后可以利用网络隐蔽性强，传播快捷的特点，鼓励并且广泛接受有关低保对象认定过程中“寻租”行为的群众投诉举报，充分发挥网络监督的作用。[1]
第三，为经办人员提供强大的系统应用平台。这一应用平台的基础是某一地区的“低保要素基础信息数据库”,并在此基础上实现电子审批、动态资金管理、持续提升人员素质的战略目的。具体分析，这一综合性应用平台可以帮助实现低保经办系统完成信息传递、指令传达、培训教育等任务。工作人员同样可以借助这一平台，完成受理申请、审核资质、发放资金等业务活动，在实现持续性动态化管理的同时提升工作效率与低保认定活动的准确度。
5.4 强化农村低保监督管理
监督与政策是相伴而生的。同样，指标代理法的全面准确落实离不开强有力的监督体系。从全世界农村低保制度的落实情况分析，具有高效监督体系的低保制度往往可以达到更好的政策效果。基层政府应该从以下角度对低保制度的落实情况进行监督。
首先，创造实用有效的农村低保认定环节监督体系。为了实现这一目的，一方面为基层行政机关配置专职监管部门。基层权力机关应该在这一领域给予政府足够的支持，使其协同财政、民政、监察等部门对本区域内的低保对象认定工作进行定期与不定期相结合的监察。另一方面要调动村民的积极性，充分利用基层群众的监察力量，组织一支文化素质硬、服务热情高的社会工作自愿者队伍，坚决揭发本地区低保认定中的不规范行为。
其次，完善农村低保对象认定监督手段。为了切实保证对于低保对象认定的监管高压态势不放松，该监管体系需要充分拓展监管方式，实现法律、媒体、行政、社会等要素在内的综合监管，实现多层次监督格局，充分发挥监督手段对于低保对象认定过程的提升。[1]
在监督机制方面，确立基层经办单位针对低保对象认定过程的周期监察与随机抽查相结合的监督检查模式。在监察过程中，监察人员需要对农户进行实地走访，获取群众的真心话，了解群众的真实看法。在监督反馈程序方面，基层经办人员应该充分利用民主评议，主动搜集举报信息，将广大与低保制度有深刻渊源农民纳入到监管信息反馈体系中。
