第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
作为潜在目标群体最多的社会救助制度，农村最低生活保障制度是一种针对处于最低生活保障线以下的农村居民，提供物质保障的制度安排。2007 年 7 月国务院刊发了农村低保制度的纲领性文件《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）。文中要求农村最低生活保障制度尽快实现全国范围的广泛覆盖。低保制度的全面覆盖，为提升农村贫困群体的生活水平提供了足够的支持。
农村地区历来是党和政府工作的重心所在。十八大后中共中央办公厅、国务院办公厅为了进一步完成扶贫任务，刊发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。该文件高度重视农村地区的扶贫开发与改善民生工作，认为贫困的农村地区发展缺乏冲劲的痼疾没有彻底根治，贫困群众的生产生活问题难以保障。为了尽快实现全面建成小康社会的伟大目标，达成共同富裕这一社会主义本质要求，各级政府需要发挥社会救助，尤其是最低生活保障制度的巨大作用，通过保障最贫困人群的收入水平，实现消除贫困、改善民生的宏伟目标。
作为重要的选择性社会救助制度，农村低保制度发挥最大作用的根本原理在于将有限的扶贫资源投入到最需要的人群手中，并且实现最大的反贫困收益。
因此，加强低保对象识别的准确程度，是影响农村低保制度反贫困效果的重要因素，决定着该制度的扶贫绩效。
但是在现实中，由于农村收入难以量化和基层低保经办人员自身的素质限制，农村居民的真实收入水平很难被准确计算和核实。这使得低保认定过程充满偶然因素。此外低保认定环节广泛存在的权力寻租行为，同样有悖于低保制度公平性的本意与设置初衷。因此，提高最低生活保障对象认定环节的准确率，健全低保对象认定活动的准确性是最为迫切的任务。
1.1.2 研究意义
作为我国社会保障体系的最后一道防线，农村最低生活保障制度自 2007 年推出以来得到的迅速的发展。该社会保障制度具有较为强烈的普惠性，对提升农村贫困人群最低生活标准，缓解贫困地区收入水平，提升广大农村居民生活幸福程度具有无法替代的作用。
在肯定成绩的同时，应该看到农村低保对象的认定环节存在一定程度的制度漏洞，“人情保”、“错保”、“关系保”等问题广泛存在。准确分析当前低保对象认定过程存在的问题，从不同的角度阐述出引发问题产生的制度、方法、组织层面的原因，并且针对问题针锋相对地从具体方法与制度层面提出解决措施，对政府落实农村地区经济发展政策，让更多的基层人民享受经济发展的最新成果具有深远的意义。
首先，增加低保对象认定准确率是实现制度目的，切实保障城乡低收入群体基本生活的重要保证。农村最低生活保障制度建立的目的，就是要确保每一位农村居民的生活质量都高于最低生活保障标准。为了完成这一目标，需要对申请人仔细甄选，并且将制度待遇派发给最为需要的人群。
其次，增加低保对象认定准确率，增加了群众对以最低生活保障为主要代表的目标性社会救助体系的信任程度，提升了群众对社会保障制度尤其是社会救助制度的满意度。我国有将近六成的居民持有农村户口，同时每位居民在任何时期都有可能享受到这一制度的保障。因此农村最低生活保障制度成为影响范围最广的社会保障制度。有效认定低保待遇享受对象是低保政策有效执行的基础，是群众认同政策效果的保证。[1]
倘若“错保”、“人情保”现象广泛存在，群众不仅不会完全认同该制度，甚至会发生影响社会稳定的事件。
最后，增加低保对象认定准确率是提升社会工作效率的重要抓手。长期以来我国社会工作处于初级阶段，只是依靠传统的管理人员与传统管理经验完成工作，没能实现“专人专理，专事专办”的精细化管理。这一做法的后果就是政策落实效率低下，不仅浪费了社会救助资源，而且与最初制度目标产生较大的偏差。
因此，提升农村低保对象认定准确率，是实现农村低保制度规范化与精细化管理的重要保证。
本文通过对农村最低生活保障制度认定问题进行实证研究，分析出当前低保对象选择过程中存在的问题，探讨提高农村低保对象瞄准率的方法，对农村地区平稳和谐发展具有现实意义。
1.2 研究现状综述
1.2.1 农村低保制度的意义与特点研究
农村最低生活保障制度的出台，对我国经济社会发展具有里程碑式的意义。
李凌峰（2014）通过研究农村救助制度的历史变迁，认为农村低保制度的确立是社会救助政策法制化的重要标志。
张乃亭（2013）认为，农村低保制度本质上是对于居民生存权利的保障，有利于维护普通民众的尊严。
张敏（2011）指出全面低保体系的构建可以缓解城乡矛盾，缩小城乡差距，维护全社会的平稳发展。
何植民（2014）认为低保制度的建立既有提高农民收入，促进消费的经济作用；又有实现城乡公平，维护社会稳定的社会作用。
相比于其他社会保障制度与城市最低生活保障制度，农村最低生活保障制度有自身特点。唐亚武（2012）中认为当前我国的农村低保制度是扶贫与救助体系的结合体，具有范围广、水平低的特点。
1.2.2 农村低保制度的问题研究
良好的宣传可以帮助新制度迅速推广，在低保制度的宣传方面，张敬（2013）通过分析重庆地区的问卷结果，得出政府缺乏有力的宣传行为，造成了农民普遍对低保制度存有误解，只是被动等待政府分配，而没有主动争取待遇的问题。
在低保对象的选择方面，刘锴（2013）指出，由于低保对象界定模糊、认定程序不规范以及管理缺位，使得“人情保”现象在农村低保制度落实过程中广泛存在。[1]姚琳、王继伟（2010）深入山西阳曲县进行实地调查，得出该村低保认定过程中存在认定不公正、程序不健全等问题。[2]李振刚（2014）认为，基层政府之间存在针对低保指标与资金的比例分配现象，忽视了不同地区之间的特点，阻碍制度发挥最大效果。[3]汪延美（2013）重点研究了低保对象认定环节里村、乡、县行政主体之间的博弈现象，指出委托代理关系的弊端。[4]
在低保信息化管理方面，雷乃良（2011）认为，当前民政部门尤其需要加强对低保资格认定、低保待遇发放等环节的信息化管理。[5]郭健美、刘同芗（2009）认为，当前低保体系在信息化道路上，硬件与软件两个方向都存有一定的问题。
在低保经办机构的业务能力方面，毛盛华（2011）认为，当前我国县一级的民政部门缺乏足够的办事能力，无法实现对低保认定活动的充分管理。[7]漆娜（2013）认为，为了激励低保部门提升办事效率，需要帮助基层经办机构构建有效的绩效评估体系，树立正确的价值导向。[8]关于低保经办绩效考核指标，陈淑君、付姗娜（2010）认为应保尽保率、应退进退率、认定准确率等指标可以纳入最低生活保障绩效评价体系中。[9]
1.2.3 农村低保瞄准机制研究
高质量的低保对象认定工作是实现低保政策效果的重要保证。李芬、王希杰、梁勇（2014）认为提升低保对象认定效率可以帮助实现“应保尽保”的制度目的，确保救助资金高效利用。
胡永健、王宝剑（2013）认为核准低保申请人的收入水平是完成好低保认定工作的关键，也会给基层经办单位带来巨大的挑战。[1]易红梅、张林秀（2011）利用江苏、湖南等省份的调查数据，结合主成分分析法进行研究，得出农村低保在落实过程中普遍存在瞄准偏差的结论。[2]
提升农村低保对象认定准确率，需要结合众多制度、运用多种方法。孙洁（2008）认为家庭财产调查对于提高社会保障资金的使用效率，缓解贫困，完善社会保障政策体系等都具有重要意义。[3]段美枝（2011）认为，我国家计调查在实施过程中，存在制度成本高、难落实、操作随意性大等问题。[4]祝建华（2011）认为法制化是提升低保对象目标瞄准情况的良方，只有加大对骗保相关人的处罚力度，使其理性分析行为后果，才能根治不端正行为。[5]周丽、林远明（2013）认为，通过计算中间变量预测被调查者贫困程度“准家计调查法”,是一种有效减少人为影响，提升低保对象认定瞄准度，保证制动公正性的认定方法。[6]
1.2.4 文献评述
广大学者充分肯定了农村最低生活保障制度重要性，认为加强这一领域的制度建设对于国计民生具有重要的战略意义。他们普遍认为基层社会经办机构的办事能力，将会影响影响低保对象的准确选择，但是究竟通过怎样的程序或者办法可以提升工作人员的办事能力却没有清晰的答案。此外，低保对象认定程序将会决定低保对象选择的准确性，在学术界已经取得较多的支持。但是，不同的认定方法与流程将会对结果产生怎样影响？低保申请者自身的素质与成功申请低保是否有相关性？基层低保经办人在现实中的利益刺激是否能够影响低保对象的选择？在这些问题的研究上，各位学者没有进行充分的实地调研，可信度高的研究成果很少，可以用来指导实践的政策建议更是屈指可数。基于这一情况，作者选择长治沁县这一国家级贫困县作为调研样本区域，努力通过对该地区的实地调研，完成农村低保对象优化选择的研究，并且为该类地区提出实用性强的政策建议。
1.3 研究方法及内容
1.3.1 研究方法
文献研究法：通过阅读国内外有关低保制度以及农村低保对象认定的文献，了解该制度本质含义以及创建的核心意义，并且认清低保对象认定活动对于这一制度发挥效果的决定性作用。
规范与实证统一法：本文在充分研习理论的基础上，积极深入实践进行调查，以沁县这一太行贫困带的代表县域作为研究对象，深入了解低保选取过程中隐藏的问题，为制定对策打下基础。
访谈法：在沁县的实地调研过程中，通过与政府官员、乡镇低保经办人员、村干部、低保享受对象以及普通民众进行详细交谈，实地了解农村低保政策的落实情况，分析出低保对象认定过程中潜伏的问题。
问卷调查法：作者挑选一定数量行政村中的若干农户作为抽样调查对象，通过获取村民对低保对象认定情况的看法以及低保用户的年龄、健康、社会关系等方面的信息，为准确寻找低保认定现状中的问题打下数据基础。
1.3.2 研究内容
本文遵从实践与认识的辩证关系，沿着从现实中提炼出理论，再将理论应用于实践的写作思路，具体分为五章研究农村低保对象认定问题。
第一章，导论。阐述了进行此次研究的政治、经济背景与写作的现实意义，以及本文写作的创新点与不足，并且分类说明不同学者对于农村最低保障制度以及低保对象选取的看法，为全文写作打开思路。
第二章，最低生活保障制度的理论基础。采取逐次递进的方式，沿着宏观到微观的路线，完成农村最低生活保障制度及其对象选择的理论基础。首先阐述农村低保制度的含义、作用和特征；其次分析农村低保制度创建的理论基础；最后精确阐述农村低保认定的政策，农村低保对象认定情况的客观评价方法，以及准确认定低保对象意义等问题。
第三章，沁县农村低保对象认定现状及问题。对沁县低保对象认定情况的现状与问题进行分析。这一部分首先介绍了将沁县作为研究样本的原因，并且从经济、社会等角度对其进行综合概述。随后总体介绍了沁县低保制度执行状况，并且分步骤阐述沁县低保对象确定的程序、收入调查、核准监督等环节，全面描述制度对象认定情况。最后，依据调查与访谈数据，逐条分析低保对象选取过程中的问题。
第四章，应用指标代理法提高农村低保瞄准率。结合低保对象认定过程中的种种弊端，阐述了低保认定需要全新的贫困程度调查方法的理由。随后经过介绍指标代理法的含义、特征、优势等内容，讲明挑选这种方法进行贫困程度认定的合理性。通过对影响低保对象选择情况的因素及其相关程度进行分析，制定出科学合理的指标体系，并且通过科学计算不同指标的比重，构建起测定申请人贫困状况的计算方法。
第五章，应用指标代理法的配套措施。这一部分是对指标代理法运行条件的规范。结合前文分析的低保对象认定过程中的问题，从完善法律、政策内容和加强宣传；增强基层低保经办机构的业务能力；促进低保系统的信息化进程；强调农村低保监督管理等角度入手，为指标代理法的有效运行创造有利的环境。
1.4 创新与不足
当前对于农村生活保障的研究大多集中于低保资金筹集来源与运转情况、低保待遇的发放标准、低保覆盖面的合适程度等问题。总体上针对低保制度建设层面研究，呈现出一定的宏观性。这与本阶段制度追求的是城乡居民之间的公平不无关系。但是随着保障标准的提升与覆盖范围的扩大，农村低保制度的保障水平有序提升工程已经步入正轨，低保对象准确认定工作，即如何将低保待遇在农村居民之间分配，成为这一时期的主要矛盾。
本文以沁县作为实例，遵照实用性原则进行研究，利用调查问卷、访谈、资料查阅等调查方法，获取了充足的有关低保对象认定工作的真实数据，听取了农村居民的真实呼声，为完成文章打下扎实的基础。本文实地调查的写作方式填补了大多数文章只在制度层面研究，不考虑基层实情的缺陷。此外沁县处于太行山深处，是山西较为贫困地区。将其作为对象进行研究，可以真实反映出中部贫困农村地区的现状，具有较强的现实指导意义。
当然由于作者学术能力有限，对于论证的技巧把握不足，本文还有存有一些缺陷与不足。一是数据分析能力弱，没能对搜集的真实数据与咨询给予足够全面的分析；二是由于作者缺乏基层行政管理经验，对低保对象认定制度的再设计可能存有不切实际的地方。
