第 2 章 最低生活保障制度的理论基础
2.1 农村最低社会保障制度概述
2.1.1 农村最低社会保障制度含义
农村最低生活保障制度是一种由地方政府提供保障资金，意图维护农村最为贫困居民基本生活水准的制度安排，是社会保障体系的最后一道红线，是保障农村贫困群众生存与发展权利的安全网。
农村最低生活保障制度是针对农村地区贫困问题的最有效的制度安排，本质上是一种政府提供给农村居民的公共产品。政府通过给予贫困群众维持生活水平的最低保障，事实上保护了贫困居民的生命线，保护了他们的必要权利，获得解决农村贫困问题的物质基础。[1]在保障农民生存权利的基础上，这一制度通过增加农民抵御风险的能力，缓解了社会矛盾，杜绝经济领域的问题蔓延到政治与社会领域，是维护农村经济社会平稳发展的减震器。此外，这一制度在农村地区的建立，是社会保障制度全覆盖工程的重要步骤。低保待遇的发放缓解了城乡收入差距扩大的矛盾，使得城乡居民实现了基本权利层面的公平性；同时免除了广大农民参与市场竞争的后顾之忧，为社会主义市场经济增添新的活力因素的同时，使得广大农民享受到改革开放公平富足的伟大成果。
实现对这一制度的全面理解，需要从以下维度进行：
第一，这一社会救助制度的责任主体是各级政府。我国宪法对处于年老体衰、身患疾病以及失去自我供养能力的公民，获取国家与社会帮助的权力具有详细规定。相应的，政府部门为了履行维护弱势群体利益与社会公平的职责，需要为全社会提供养老、医疗保险与社会救助等公共产品。
第二，这是一项针对农村贫困群众的制度安排。凡是持有当地农村户口，由于残疾、年迈等原因丧失劳动能力，或者由于恶劣的自然环境造成生存困难的农村居民都有权力向当地经办部门申请低保待遇。
第三，享受低保待遇的条件是所在家庭的年度人均收入在最低保障标准线之下。这一标准线是由县级民政部门结合当地当期物价，按照足以维护农村居民必要生活的食物、衣服、煤电水等生活必需品的价格制定。农村贫困人群需要向村委会上交低保待遇申请书，并且顺利通过家庭经济状况审核，就可以获取待遇保障。
第四，低保对象的待遇认定采取差额对待的方法。这是一种对低保对象的收入准确核实的基础上，通过计算人均纯收入与当地低保标准的差额，决定将差额部分作为低保待遇的计算方法。依据这一方法行事，一方面减轻了财政负担，另一方面维护了低保制度内部公平。
第五，低保制度的目的仅仅是保障贫困群体的基本生活，各级政府需要结合自身消费情况，制定出科学适宜的保障标准，杜绝为贫困人群挖下“贫困陷阱”,引导他们通过自身劳动提升生活水平。
2.1.2 农村最低生活保障的特征
农村最低生活保障制度是农村地区最为重要的救助制度安排，对农村居民的生活水平起着“兜底”的效果，与其他社会保障制度相辅相成，共同构建起农村社会保障体系。相比于其他社会保障制度，低保救助制度具有以下特征：
第一，低保对象具有范围性。相比于社会保险面向全体劳动者、社会优抚针对全体军人、社会福利为全体公民提供便利，最低生活保障制度是一种选择性较强的制度，面向收入位于贫困标准以下的农村居民，在这一标准下低保待遇获得者必须通过专业的家庭收入水平调查。
第二，制度运行的动态性。这一特性具体表现在低保群体的变化以及待遇标准的浮动上。基层低保经办部门在保证及时更新低保对象收入信息的基础上，及时停发不再符合待遇标准的低保对象，并且对有变化的对象待遇标准进行调整。同时将新出现困难群众补增进入低保范围。
第三，责任的单方性。随着公民权利意识的逐渐觉醒，政府部门需要加快职能转变的速度与程度。维护公民生存发展权利的社会保障制度受到普通民众的广泛关注。民众普遍认为缺乏最基本生存条件的社会弱势群理应得到国家的帮助，并且不需要付出成本。因此，贫困群众从政府获的帮助，仅仅是一种享受权利的过程，而不需要付出代价。
第四，待遇水平的有限性。低保资金的来源渠道狭窄、数量有限。从公平性角度考虑，低保制度不应造成新的不公平。从保障程度上分析，低保制度仅仅提供维护最低生活水平的资金与实物，而不是为了提升居民的生活质量。从保障时间上分析，一旦保障对象不再符合保障标准，就会被及时剥夺待遇，避免受保障对象产生依赖心理。
第五，补助资金的差额性。低保制度的目的是将低保对象的实际收入提高到最低收入标准线之上，从而确保农村居民享有基本生活水平。因此低保经办机构在操作中，对不同收入水平的低保对象给予不同的补助金额，保证制度发挥作用后的收入情况大体相似，从而实现救助资源分配的公平性。
2.2 农村最低生活保障制度的理论依据
2.2.1 公民-国家权利义务理论
生存权与物质帮助权是人类享有的最基础的权利。生存权是指个体在一定社会环境内生存所需要具备的延续生命的基本权利。这一基本权利保障了公民得到赖以生存的基本生活水平，因此是不可被剥夺的。物质帮助权指的是公民遭遇年老、疾病以及意外伤害等造成劳动能力丧失情况时，可以依法从公共部门获取物质和服务的权力。
现代国家的社会责任主要体现在反贫困工作上。公共部门通过社会救助手段对贫困者提供生活保障，为社会稳定建立起最后一道防线。公共权力部门救助弱势社会群体，保障他们的基本生活是其不可推卸的责任。
2.2.2 贫困循环理论
该理论认为贫困问题具有恶性循环的特征，资本的稀缺性是其产生的关键。
一方面，贫困人群将微薄的收入用于满足基本生活消费，没有足够的资金形成储蓄实体，进而削减资本积累的数量；[1]另一方面，贫困群体的弱小购买力不能诱发足够的投资需求，影响资本的积累。这两个因素同时使得社会生产的规模与效率同时处于低水平，最终造成下一轮的贫困。
社会保障制度尤其是具有选择功能的最低生活保障制度是破解贫困循环的有力武器。一方面该制度将有限的最低生活保障待遇给予最为贫困的人群，保证他们获得基本生活保障，使他们的收入得以维持基本生存，并且开始从事生产活动，逐渐摆脱低收入循环；另一方面增加了社会消费，进而引发投资的需求，促进经济增长。
2.3 农村最低保障制度政策简介
农村低保制度的推出与落实是农村地区社会救济制度发展过程中的里程碑。2007 年国务院正式向各级地方政府下发了《通知》。2011 年山西省民政部门结合本省情况，发布了《山西省农村居民最低生活保障工作指导意见》（晋民发[2011]90 号，以下简称《指导意见》）。随后沁县民政部门根据上级文件指导，制订了适合当地情况的《沁县农村居民最低生活保障实施办法》（以下简称《实施办法》）。农村最低生活保障制度的全面构建，对消除城乡差距、构建社会和谐具有重要意义。
2.3.1 农村最低保障制度政策宏观解读
《通知》阐述了农村低保制度的总体目标，即实现对全体贫困人群的最低生活水平的保障。为了达成这一目标，各地需要不断完善制度，确保制度公平公正；加大保障水平，并且将低保制度与促进就业制度相结合，形成多层次的扶贫救助体系。
资金是救助制度发挥作用的基础。《通知》指出，地方政府是低保资金的主要承担者，县一级的人民政府需要将低保资金纳入财政预算，省政府需要派出专项资金加大对于这一事业的支持，并且加强慈善捐赠对于这一领域的关注。《指导意见》规定，基层民政部门需要采取强硬措施，保证低保资金准确到位，杜绝一切形式的截留挪用。
保障标准是制度科学性的核心要素。《通知》各个地方需要结合自身经济消费水平，综合运用多种计算方法进行制定。《指导意见》规定，为了保证保障标准的准确有效，各地政府需要定期结合民政、财政、统计、物价等部门进行综合社会调查，确保标准客观可信。
为了保证这一制度的全面落实，《通知》规定，民政部门需要充分考虑基层民众素质，综合多种手段强化宣传教育。《指导意见》规定，各级领导需要强化对这一事业的重视程度，通过加强业务指导，维护法治规划，传播先进经验等内容，实现农村低保事业的科学管理。
2.3.2 农村低保对象认定政策解读
农村低保对象认定准确率问题，主要受到低保对象范围、家庭收入核算、低保对象监督管理等环节影响。以下是对有关环节的政策解读：
关于农村低保对象范围限制，《通知》规定但凡年度家庭收入低于当地政府规定的最低生活保障线的农村居民，不论贫困是疾病、衰老等主观方面引起的，还是自然环境恶劣等客观方面造成的，都有资格向户籍所在地申请低保待遇。《指导意见》规定，农村最低保障认定工作坚持以家庭为单位进行，杜绝“保人不保户”的不规范做法。对于低保对象的认定过程，要按照“三评议，三公开”的程序进行，每一级低保经办人员都要对申请对象进行调查核实与张榜公示。可见低保对象的认定工作是一个严谨细致的过程。沁县政府为了提升认定效率，降低管理成本，在《实施细则》中将具有以下特征的居民排除申请范围：具备劳作能力拒绝劳动引发贫困的居民；无视计划生育政策，由于超生引发的贫困的居民；有子女或者直系近亲属在行政事业单位供职的居民；长年不在户口所在地居住的居民；修葺高标准住宅的居民等。
有关家庭收入核算环节，《通知》规定准确获取低保申请者的家庭收入是有效审核低保对象的起点与依据，各级民政部门需要担负起调查并且核查申请人真实收入的责任。《指导意见》规定了家庭收入主要分为货币收入与实物收入两大类，具体包括薪酬收入、商业收入、转移收入和其他收入。《实施细则》对家庭收入的计算流程与方法有所规定，将调查过程分为入户调查、综合计算、公开评议、事后监督四个环节；并且强调收入需要有证明性文件，否则应按照社会平均标准估计。
有关低保认定活动的管理与监督，《指导意见》规定各级低保经办部门需要利用多种媒介手段，向全社会宣传有关低保对象认定环节的政策；主动开通意见反馈与和举报渠道接受群众的指正与监督；构建科学的日常运营制度，确保低保对象申报、核查、结果公示工作定期开展。通过利用制度手段，实现对低保对象及时准确地管理监督。此外《实施办法》规定既要依法严惩在低保审批过程中吃拿卡要的工作人员，又要对隐瞒、伪造收入证明骗取低保待遇的申请人给予禁止申请的处罚。
