3.3 沁县农村最低保障对象认定过程中的问题
为了准确了解低保对象认定过程中存在的问题，作者结合自身的调查能力，将沁县的新店镇、松村乡、慢水乡、段柳乡、南泉乡作为调查对象，并且从五个乡镇分别随机选择 60 位农民，就低保认定过程进行问卷调查（附录一）。随后，通过分析 300 个农民对低保政策以及认定过程的行为反应，判断制度落实过程中存在的问题。
3.3.1 农户知晓率低
农村贫困群体获得低保待遇的前提与起点是主动提交申请书与自身信息资料。因此，贫困居民准确获得低保待遇的前提是对制度救助对象、救助标准以及申请流程的全面了解。贫困农户对低保制度的知晓率过低，必然会影响申请情况，削弱低保政策效果。
在随机入户调查中，当提出“您是否知道享受农村低保的人应该符合哪些条件”时，回答“知道”的人占有 23%,回答“听说过但不太了解”的人占 72%,回答“不知道”的人占 5%（详见表 3-4）。
当问到“你是否清楚申请低保全部流程”时，回答“了解”的居民占 16%,回答“不完全清楚”与“不了解”合计占 84%（详见表 3-5）。可见农村居民对低保申请流程的认识不够，对于这方面的宣传亟待加强。
调查数据显示：由于政策宣传活动的力度不足，贫困农民对低保制度政策内容的认识程度不足，进而降低了低保对象认定准确度。农村居民的社会制度意识相对比较薄弱，没有正确认识低保待遇是救助制度的本应有的一部分。究其原因，一方面是农村贫困居民没有机会获得足够的文化知识；另一方面农民作为弱势群体，形成了义务为本的社会意识，没有认识到自身有基本生存权，错误地将低保政策作为国家的恩赐，而不去主动争取。
通过对沁县新店镇调查，了解到该镇共有 14681 人，共有 2138 人参与了 2013年六月的低保申报程序。通过对居民文化程度的调查，发现该地区教育水平落后，大部分居民接受教育的时间在六年以下；接受教育不足三年的人群数量最多，占据了 40%的比例；接受高等教育的人数很少。有趣的是不同文化程度人，对申请低保态度不一致，接受 3-6 年教育的居民更倾向于申请低保（详见图 3-9）。
知识是创造财富的重要因素，3 年以下学龄人群相比 3-6 年学龄人群有更大的几率处于贫困当中。在两组人群数量相差不大的情况下，后者占据更多的低保申请份额，说明了前者由于知识的缺乏出现了没能全面理解低保政策、对低保存有偏见或者缺乏申请低保待遇能力等问题。
3.3.2 低保家庭收入调查确定不准确
虽然《实施办法》针对低保确定环节家庭收入核查经办人员的工作范围与工作方法有全面的要求。但是在实际操作中，低保经办人员对调查对象收入核查存在方式不规范，操作性不强、调查成本过高等问题。
这些缺陷给予基层低保经办人员在调查环节内足够的自由选择空间，使得家庭收入调查具有较大偶然性。
最终造成低保对象认定准确率下降，低保制度实施效果大打折扣。
首先，低保对象收入调查方式不规范。在对沁县基层低保经办人员的访谈中，作者了解到沁县当前对低保申请人的收入调查仅仅片面依靠申请人自身以及周围邻居的陈词。这些调查方法很难获得真实的数据，一方面申请人为了顺利得到制度支持，往往会主动降低自身的收入水平；另一方面邻居为了维持和睦的邻里关系，在面对与自身没有利益冲突的事件的时候，往往也会配合申请人的说法，帮助他顺利通过收入审核。在入户调查过程中，当问及“你周围是否存在为了获取低保待遇而主动隐瞒收入水平的情况”时，有 68%的村民回答“有”;15%的村民回答“没有”;剩余 17%的村民表示“不确定”（详见表 3-6）。当被问及“你是否会同意邻居请求，帮助他隐瞒真实收入”时，81%的村民回答“会”;11%的村民表示“不会”;剩余 8%的村民表示“不清楚”（详见表 3-7）。
其次，落实核查内容困难大。在对申请人正常收入与隐性收入核查的过程中，经办人员都遭遇到一定的困难。
一方面现有调查体系不能准确确定申请人的正常收入水平。现阶段农村低保对象筛选环节的核心要素是家庭人均收入，尽管相关法规赋予调查人员入户索取申请人收入信息的权力，但是在落实过程中遭遇了种种障碍。通过与沁县松村乡的低保经办人员访谈得知，对于申请人银行存款的调查具有一定的困难。该乡唯一的金融机构农村信用社以保护储户隐私为由，拒绝为调查人员提供申请人的存款信息。此外，农民个人以及企业的诚信意识不足也影响了家庭收入调查的准确性。由于民政部门对用人企业缺乏直接制约，单位出示劳动报酬证明普遍只是反映基本工资，而故意隐瞒货币以及实物福利补助。这一行为造成了家庭收入调查不能准确反映现实真相。在对入户调查过程中，作者了解到新店镇有一户低保家庭，丈夫与妻子都在镇上的矿泉水企业打零工。二人没有进行种植、养殖等农业生产活动，仅仅依靠打工收入过活。为了顺利获取低保待遇，二人屡次成功从所在企业开出明显低于实际工资水平的工资证明，并且顺利通过调查人员的调查。
另一方面，对申请人隐性收入的调查也不准确。由于基层低保经办人员的调查技能有限，调查方式单调，以及没有细致落实调查工作等原因，低保申请人的隐性收入很难被察觉并且准确计量。[1]在走访中了解到，新店镇一户低保家庭中男主人在一次事故中遭受重创，妻子辞去工作专心照顾病人，在失去经济来源的情况下，丈夫顺利获取低保待遇。随着疾病的好转，丈夫不仅获得自理能力，还学习制作手工艺品，获得了稳定的经济收入；同时妻子开始打零工，成为一名灵活就业人员。此时该家庭事务人均收入已经高于最低生活标准，但却没有主动退出低保，经办人员在入户调查过程中受到惯性思维限制，没有察觉到这一新变化，造成低保认定过程的失误。
第三，收入调查成本高。《实施办法》规定，低保经办部门需要全面审核低保申请人工资、经营和转移收入。通过访谈调查，了解到准确获取低保申请人的收入数据，调查人员需要实地走访金融部门获取存款信息；走访劳动部门获取申请人工资收入、社会保险收入信息；走访房产登记部门获取房屋所有情况；访问公证部门了解申请人的遗产受理情况。在落实数据的过程中，有些部门分布在县城，存在较高的交通、餐饮办事成本。如果调查人员对众多部门针对申请人完成全部收入情况调查，其所有调查项目需要耗费的成本如表 3-8 所示。
与高额成本形成尖锐矛盾的是新店镇低保经办人员每年只有 4000 元的经费。以 2013 年为例，新店镇低保经办部门接待上级部门检查、装订资料、建立档案、本地区之内的入户调查成本等工作已经花费了绝大部分份额，没有多余的经费帮助调查人员准确、全面核查申请人收入（详见表 3-9）。
3.3.3 低保对象监督审核机制不完善
完善的监督审核制度是提升低保对象认定准确性的保证，但是基层政府没有对这一工作投入足够的精力与资源。监督体系的不健全，使得低保制度落实过程粗糙，增加了低保对象确定过程的偶然性，使得各类违法寻租行为屡禁不止，阻碍了低保政策目的有效落实。
首先，基层经办机构缺乏专业的收入调查人员，监管工作流于形式。低保对象认定工作的主要场所在于乡村基层，决定整个低保政策落实情况的完成质量。
此外，农村低保工作具有工作量大、覆盖面广、程序复杂等特点，涉及众多管理环节，需要大量高素质人才。但是，现实中大部分农村地区缺乏足够的社会工作人员。根据国际通用标准，选择性社会救助体系的工作人员与救助对象呈现为1:300 为最佳状态。沁县低保经办队伍较为薄弱，大部分乡镇的低保工作人员与救助对象比例超过了 1:600（详见表 3-10）。
正是由于专业人员的缺乏，对低保申请人的入户调查工作只能依靠村干部兼职完成。这一做法具有严重弊端，一方面他们缺乏调查技巧，无法顺利达成调查目的；另一方面，他们在当地具有较多的社会关系，更容易发生权力寻租行为。
其次，低保资格认定过程中的三级评审制度存在异化现象。该制度是完成高层经办机构对底层经办机构监督的重要举措，通过发动不同评审主体对低保对象逐次鉴定，最大可能提升低保对象认定准确率。但是，在走访调查中发现，由于基层治理体系中的不同主体之间关系复杂，再加上乡村特有的熟人社会环境，农村低保对象认定三级评审制度出现了失灵现象。监督关系变异为乡镇和村之间的协商共议，这将引起低保对象认定过程出现种种错位（详见图 3-10）。
在我国的政治生态里，村委会虽然名义上不是正规的行政机关，国家行政体系的最底层是乡镇政府，但其业务性权利却可以影响到村民自治组织，对其有很强的支配性。而村民自治机构起着乡镇政府“影子机构”的作用。这一政治关系在民政领域有充足反映，在三级评议体系居于核心地位的村组织评议受乡镇政府影响严重，独立性受到严峻挑战。
新店镇小井村低保评定小组由村两委干部、生产队长、村民代表以及乡政府社会事务驻村干部组成（详见表 3-11）。
评议小组的人员构成中，村干部、村组长等掌权人员占据主体比重，村民代表的表决力量较弱。由于乡镇与村自治机构之间存在政治默契，三级评议中行政村内部与乡政府的两级评议，通常就在一次会议中集中完成。相应的村内评审、乡镇监督的制度只能流于形式。
县级民政部门对乡镇一级低保经办机构的定期检查是落实低保认定活动监督任务的重要方式。[1]
但是县级部门检查工作存在流于形式，缺乏实质性效用的问题。表 3-12 是新店镇 2014 年 6 月接待县级民政部门监督低保认定活动的会议记录表。该次会议的主要内容是对该镇低保认定活动的监督指导，但是县级民政人员查找到的该镇低保工作的业务问题中，大部分针对档案材料、信息建设等无关紧要的方面，只有最后一条与低保对象认定监督工作的实质问题有关。同时会议内容缺乏相应的整改措施建议，不能真正产生来自高层的监督压力。
综上所述，沁县农村低保工作，既不能落实入户调查制度，缺乏对申请对象的实时监督，又不能依靠群众，形成有效监督环境。在这种缺乏约束的环境下，农村低保对象认定工作的准确性与有效性，将会受到极大的考验。
