第三章 大理总段公路应急管理存在的问题及原因分析
第一节 大理总段公路突发事件应急管理存在的问题
多年来，大理总段结合地方公路的特点和行业养护生产目标任务，将防治公路日常病害与公路安全隐患的排查工作相结合，在养护生产中心任务中抓好公路突发事件的防控工作，并积极开展对公路突发事件的应急管理。但由于受各种因素的制约，在开展公路应急管理实际操作中仍然存在着一些问题。
一、应急管理意识相对薄弱
（一）思想认识不到位，对应急管理实务基础的了解掌握不够。受一些“效益至上，安全次之”的错误思想观念影响，公路建设管理部门轻视了做好公路突发事件应急管理的重要性和长远意义，在日常工作中危机意识薄弱，忽略了周围的风险因素，也缺少危机风险的识别力，进而在日常突发事件应急管理中麻痹大意，敷衍了事，应急管理的基本运行流于形式，对完善应急救助体系、提升应急救援能力的工作任务不够重视，这就如同虚挂了一个应急管理的空壳，由于思想意识的疏忽，当意外来临时抵御对抗危机的能力自然降低。
（二）全民防灾意识薄弱，应急组织对公众的日常心理疏导工作做得不到位。
首先，从公众的角度讲，他们对突发事件及如何预防、处置突发事件的宣传教育接受甚少，应急知识储备量小，许多社会群体就缺乏应急自救和互救的实践能力和常识，预警抵御能力不足，在他们的思想中形成了普遍认同的观点，即灾难和危机离我们都很遥远，而当突发事件真正来临时，公众总是措手不及，不知如何应对。其次，应急组织部门对社会大众的心理疏导工做得不够，对于那些突发事件发生后受灾受难的人群，身心都经历了摧残和折磨，轻者在经过一段时间平息后会逐渐恢复，而受重伤者或因突发灾难死亡人员的家属却难以抹平伤痛，这就需要应急管理部门加强对这一群体的心理安抚和救助工作，通过心理鼓励让他们从灾难的阴影中逐渐摆脱出来。
二、公路突发事件应急管理制度保障力不足
（一）应急预案体系与应急政策法规运行方面
1.应急管理办法和应急预案的制定不够科学合理。从各项管理办法和预案的制订来看，除了国家颁布施行的《突发公共事件总体应急预案》、《公路交通突发公共事件应急预案》等各类政策预案以外，地方公路总段根据实际也制订了相应的应急管理办法和体系手册，用于指导地方性公路突发事件应急管理工作。但延伸至总段下属的公路管理段一级时，基层公路应急预案的覆盖范围狭窄，基层应急管理制度的导向作用就具有局限性。制度的普及率方面，一线养护职工对总段公路突发事件应急预案的理解不够深入，预案效力逐层削减。再从其执行性能来看，实际性、执行性差，难以实现预案制度的合理衔接运作，缺乏实质性的结果定性和危机总结，预案的编制过程更倾向于一种完成任务式的工作，将各类紧急事件套在了理想状态里。
2.应急管理法制建设薄弱。从国家层面来看，随着对突发事件的高度重视和处置突发事件的现实需要，我国相继颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》等法律法规，地方各级公路部门结合当地实际相继制订了相关法律法规。但一些地方性应急法律法规还不健全，突发事件应急处理法的可操作性不强，应急法制内容不够全面，法规执行不到位，没有形成和谐统一、协调推进的应急法治氛围，在全面实施应急管理的同时还未形成一道坚不可摧的法治屏障，用于指导和引导公路应急管理各项工作。
（二）应急管理组织机构设置方面
1.缺少发挥本质作用的专职常设应急管理机构。从纵向结构来看，我国公路交通系统的隶属关系自上而下分别为交通运输部、云南省交通运输厅、云南省公路局、地方公路管理总段和基层公路管理段五级，各级公路交通部门均设置了应急办公室作为应急管理工作机构。交通运输部设有与部应急办公室合署办公的中国海上搜救中心，负责部应急管理日常工作和应急总值班；云南省交通运输厅将应急办公室设在了安全监督处，云南省公路局则把应急办设在武装部，总段应急办的业务即由安全生产管理科负责处办。如此看来，应急办看似属于常设机构，但由于机构设置的目的性、独立性不够强，将应急业务与其他部门的业务合署办公，甚至一些应急办公室形同虚设，并没有发挥实际作用，更多地是充当了“值班室”的角色，信息汇总分散性不够强，特别是综合协调等方面很难真正发挥有效作用。再者，当应急管理工作与其他事项同时由一个特定业务部门交叉运作或合并办公后，会在无形中削弱应急职能，引起职责分工不明确，指挥调度难以有效统一。
2.应急职责不够明晰，各行业、各部门间的联动协调配合机制不完善。公路突发事件对人、财、物的危害巨大，不仅如此，生态环境也将会遭受一些隐性破坏。公路路网战线长、路况复杂及公路突发事件的复合多变性特点，要求公路主管部门必须明确责任主体，明确应急处置中各自应承担的责任，更重要的是，主动联合其他行业部门、社会群体共同合力协调处理好公路突发事件。而目前公路部门的应急职责不明确，应急流程效率不够高，组织联合社会广大力量共同对抗灾难的能力不够强，主要原因就在于我们还没有建立起一个应急管理综合职责网，导致与公安交警、医疗、气象等部门的配合熟练度不高，很难达到协同作战和信息共享，严重影响了应急工作效能。笔者通过查阅《大理总段突发事件总体应急预案》内容，发现预案只是过多地强调了应急管理工作领导小组、应急办和其他各相关组成部门的分工，并未明确如公安交警、医疗等协助部门在配合处置突发事件时的职责任务，这将严重影响到整个公路突发事件的处置。
（三）调查评估与监督问责机制方面
1.调查评估问责主体不明确，监督问责相关法律法规执行力不强。总段在公路突发事件的责任追究问责上主要是由本单位党政领导及相关人员组成的内部问责，部门上限于纪检监察、安全生产管理等部门问责，这就可能掺杂个人主观1职工群众的问责力更是显得微小。在《大理总段突发事件总体应急预案》中明确了善后处置阶段要实施奖励惩处与总结处置，细化了奖励惩处和总结评估的内容，但因地方性问责法律体制不健全，效力层级相对低，适用范围有限，内部程序不完善，实践意义上的监督问责制还未真正与统一的程序性问责接轨。目前的问责只是一种机械式的问责，流于形式的问责。
2.职能模糊，信息不透明。由于某些职能模糊、交叉或混乱，权限出现重叠或空缺，导致突发事件发生时部门间推诿严重，推脱责任风险，难以确定到底问谁的责。在部门内部，上下级之间的权力与责任也难以界定，况且受到“齐抓共管，集体负责”和党委决策的影响，难以确定真正的责任承担者。另一方面，问责程序、方法、范畴、目标还不够明确。从案例来看，据笔者了解，人们并没有对公路突发事件问责本身这件事的来龙去脉引起足够的思考和重视，只是一味地从速处理与事件关联的人，进入一种“只要问责了，就能表明对事件足够重视”的思想误区，这忽略了法定的执行程序规则。在报告问责的对象范围上，报告对象是主要领导个人、领导班子还是更广大的职工群众，报告范围应该扩大还是缩小，这些问题在应急管理实际工作中没有得到明确界定。
3.问责观念出现偏差。一是认为问责仅仅等于事后的责任追究和惩处，只需要按照上级要求从快处理责任人，忽略了事前预防监督、事件的各种细枝末节，公平合理问责的观念缺失。二是公民对问责的思想认知和参与问责的意识薄弱。
在普通民众中权力本位的思想根深蒂固，认为责任追究只是领导的事情，与自己无关，导致公众对行政管理、决策、执行等行为的参与度不足，认同度不高，从而不利于问责制的实施。
三、应急处置综合执行力不能满足需求
（一）应急保障队伍建设力量不足
近年来，为进一步规范和完善道路应急保障机制，不断增强道路安全保障能力，我国加快了建立应急救援体系的步伐。交通运输部于 2009 年 4 月组织起草的《关于加强道路运输应急保障工作的若干意见（征求意见稿）》和《公路交通突发事件应急预案》都明确强调了建立公路交通应急保障队伍的重要性，在公路交通自有应急力无法满足应急处置需求时，请求融入社会动员和参与力量。公路应急保障队伍是处置公路突发事件的重要人力资源，保持公路畅通的任务主要依靠公路部门完成，但当前应急保障队伍结构单一，力量单薄，综合素质相对还不够高，公路沿线的单位和群众还没有发动起来，应急力量整合的不足，直接影响到公路部门应对公路突发事件的效率。大理总段的应急保障队伍由专业保障队伍和兼职保障队伍组成，没有充分融入社会力量加入应急队伍参与救援，面对复杂的险情单靠一支内部应急队伍实施抢救，无疑使应急救援工作增加难度。
（二）应急专项资金未能得到完全保障
我国主要以公共财政资金支出为主渠道，融入金融保险资金、社会捐赠等方式作为应急专项资金的筹措保障。首先，应急管理工作属于社会公共服务的一部分，公共财政承担着配置社会公共服务的重要职能，公共财政应保证应急管理准备和应急救援资金。其次，对于那些受益体比较明确的突发事件，可由金融保险机构按保本微利的原则运作。此外，社会募捐资金已逐渐成为应急资金的重要来源之一，它能减轻用于应对突发事件的财力物力紧张情势。同时，《公路交通突发事件应急预案》规定了公路交通应急经费列入年度的财政预算之中，地方应急保障队伍建设和物资管理费用列入各级的财政预算，并大力提倡其他个人或组织开展合法捐助。而在实际执行中，这些规定并没有真正落实到位，公路管理经费主要由人员经费、公路日常养护经费和公路大中修工程费用三部分组成，严格来说，在上级财政和公路部门的下拨资金中并没有实际意义上的专门应急处置经费。大理总段针对公路突发事件的应急处置经费主要由上级下拨作为保障，而在应急准备经费上，包括队伍建设费、训（演）练费、装备器材购置费等只能尽量争取上级的经费支持，而得不到绝对的经费保障。
（三）公路应急机械化程度不高
一是公路应急专有性机械与通用性机械设备配备失衡。在公路突发事件应急处置中，为了高效完成救援工作，许多通用性机械设备如挖掘机、装载机、发电机等被操作使用的频率极高，而更多的专有性设备如路面修补车、除冰雪车、撒布机、液压打桩机等却极少配备使用，如遇到路树严重倒伏、路面出现堆积障碍物、挡土墙坍塌等情况仅依靠通用性机械设备进行处理是远远不够的，应尽可能多地增加一些专有性设备。二是公路应急机械设备日常维护困难，因部分公路应急机械设备具有专有性，日常使用次数不多，员工接触专有性机械设备的机会就减少，不能准确识别它们的性能，设备的日常维护变得困难。三是人员业务素质水平与日益发展的公路应急机械化高要求不相匹配。伴随着现代社会对公路应急管理机械自动化的高要求，人工化操作参与应急救援已不能适应现代科技的发展，大理总段在应急处置工作中，各类机械设备高素质人才结构体系还不完善，机械操作工灵活处理问题的综合应变能力还有差距。
四、缺乏高效的智能化信息管理系统
（一）预警系统不够完善
例如大理总段于 2010 年 8 月参与实施了 8·18 贡山泥石流灾害应急抢险保通，事故发生于 8 月 18 日凌晨 1 时 20 分左右，而总段接到应急准备通知的时间是 19 日下午，之后接到上级正式抢险出发命令是 20 日晚 9 时多，并通知所有应急人员物资装备于 22 日 12 时到达目的地，经过准备抢险保通队伍最终于22 日凌晨 3 时抵达目的地，当日上午 7 时开始实施抢险保通工作。从事故发生到实施救援中途耗费了 4 天多的时间，对于突发事件应急工作来说，一秒钟的耽搁都有可能是一个致命的危险。这反映出了预警系统不够科学完备，科技含量不高的问题，没有建立先进的智能信息处理系统确保应急准备的高效率完成。
（二）缺少信息共享处置平台
当前公路系统和关联行业在共同处理公路突发事件时存在着上下级、平级部门之间信息不共享、信息不对称的问题，缺少了一个良好沟通的信息平台。虽然制定了信息共享制度，但各地区的公路监控系统、通信系统等智能交通系统在数据模块、集成和传导方面各有差异，造成信息反馈参差不齐。公路管理部门和其他行业领域摄取信息的途径、筛选重点都各式各样，应急管理人员只能机械地按照传统程序向上级请示报告，最关键的是上级之间没有良好的信息交汇分享，众多信息点出现排异现象。正因为没有一致的信息共享平台，造成信息系统分散性大，很难实现相息相通和资源共享，致使信息整合、分析评估等环节自始至终处于一个没有一致秩序的模式。
第二节 大理总段公路突发事件应急管理问题的原因分析
一、社会公众的思想观念淡漠
人的思想意识一定程度上决定了人的行为方式和行为反应，认识与观念在无形中不断影响着各类生产管理活动的表现形式，公路突发事件应急管理出现问题的根本原因之一是人的思想意识与应急观念淡薄落后。放眼社会，每一个个体都有参与应急的责任，但现实并非如此。当公路突发事件发生时，一些司机缺少参与应急救援的意识而把自己置身事外，认为参与了只会给自己添麻烦；作为车上医护身份的乘客如果缺乏应急意识，他和司机的反应是相同的，会采取视而不见的态度；公路部门的领导缺乏应急管理意识，其领导决策对处置事故后的结果就不乐观。对于公路部门来说，组织职工定期开展应急常识和救援防范知识的普及教授是非常重要的，而部分公路系统行业对应急管理的宣传不广泛、不深入，宣传内容缺乏实用性，宣传手法单一不灵活，专门的应急业务培训和演练不多，甚至一些大众媒体对应急知识的舆论宣传也做得不够，公民个人也不愿意主动索取应急常识技巧，这些问题都会导致人们的自救互救能力减退，应对公路突发事件的综合能力不足，不能养成良好的心理素质来应对灾难的发生。随之而来的一系列问题便产生，如在应急意识淡薄的情况下，组织机构和部门的应急管理体制机制不完善，沟通协调联动作用就不能很好发挥，应急资源调配不均等。
二、法规制度和相关政策具有局限性
各项法律法规和政策制度具有局限性是公路突发事件应急管理存在问题的又一个根本原因，国家制定颁布突发事件应急管理各项法律法规和预案制度的历史还比较短，《国家突发公共事件总体应急预案》于 2006 年颁布施行，《中华人民共和国突发事件应对法》于 2007 年才颁布，在国家各项应急办法制定出台以后，地方性法律法规才相继制定成形，且国家与地方之间政策的衔接步调还不一致，执行制度会出现困难，可见我国在 2000 年以后才开始逐步重视对突发事件应急管理工作的研究，这些政策法规在制订之时就带有局限性，如今也正处于一个不断研究、不断修正和不断完善的阶段。在这个过程中，制度体系的运行对应急处置行为的指导性相对滞后，例如应急组织机构的设置不够合理，各职能部门之间的责任不够清晰；应急政策中对应急处置公共资源的征用补偿途径没有明确；应急保障资金该如何拨付，拨付金额的标准没有实施细则；自愿加入应急抢险行动的志愿者们是否需要遵守统一的行为规范来维持应急秩序，以及对突发事件责任方的监督与处理问责等等。当整个应急管理政策体系出现空白之处时，它们对公路部门突发事件的应急管理支持力就减弱。
三、应急管理运行机制不顺畅
目前，公路应急管理运行机制受到许许多多复杂因素的影响和制约，这些因素包括公路突发事件的预警、危机信息识别与报告、应急响应和处置、灾后重建、总结评估等。大理总段的公路突发事件应急预案虽然列出了各个环节应采取的行动措施，但真正落实到实践中的事项少之又少，也没有更多多元化的措施。危机预警环节缺少部门与部门、部门与下属县级公路管理段、部门与其他业务系统的联动预警机制，缺少更具科技信息化的预警平台；应急处置如何提效不能明确；对应急处置能力的评估又没有一个标准设定，科学客观的评估载体还没有创设。
再比如，对造成突发事件导致人财物受损的个人或组织应该怎样实施问责评估，问责机制的不完善致使应急工作人员的社会压力不够大，对社会、集体和伤者的责任心不强。
四、公路部门管理体制不健全
公路系统的行业体制问题是影响突发事件应急管理的一个原因，近年来，公路养护生产与管理作为大理总段的主业中心任务，总段在整个公路行业体制改革中也做了积极的思考与探索，但现行体制运行的弊端也同时存在，这一因素对公路应急管理的影响不容忽视。例如在人员方面，一是公路一线养路职工人数不足。
大理总段几年前承接的二级公路建设项目多，目前又承接了国道 214 和 320 线改造项目，工程任务繁重，时间紧迫，因此抽调了许多基层工勤人员参与国道改建工程实施任务，导致下属公路管理段和养护站所的养护力量减少，有时出现重建轻养思想，这在无形中导致基层公路段的应急人员不断减少，削弱了公路突发事件的应急处置能力。二是应急保障队伍的总体素质不能满足社会对公路通行高服务质量的要求。伴随着公路等级水平的升级，社会对应急指挥、应急方案制订、物资设备调度等都有了新的标准。但一些养护维修工仅仅止于对应急知识的肤浅认识，止于培训演练点到为止。三是缺乏集结社会力量参与应急行动的体制建设，应对各类公路突发事件主要依靠自身和部门公路养护企业的力量，还没有建立专门发动社会应急人员参与的机制。应急保障资金在争取和运作上也由于受几年来一些约定俗成的财经制度制约，使得公路突发事件应急管理工作在开展过程中受到限制。
