第一章 公路突发事件应急管理相关概念及理论
第一节 公路突发事件应急管理相关概念
一、公路突发事件的定义、类型和特点
根据《公路工程名词术语》（JTJ002-87）标准规定，公路是指为联结城市、乡村和工矿基地等，主要供汽车行驶、具备一定技术条件和设施的道路。
公路按照行政区划等级来分，可分为国家公路、省公路、县公路和乡公路（即日常所说的国道、省道、县道和乡道）以及专用公路。按照技术等级、使用任务、功能和适应的交通量划分，又分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路五个等级。
谈及公路突发事件，其性质就集中体现在“公路”和“突发”两个词上，“公路”表明突发事件带有公路交通行业色彩，“突发”意指突然发生、猝不及防，超出人们所料范围，主要表现在爆发过程的突然性和延伸性，事态发展的模糊性和非常规性，事件后果的破坏性和延伸性。2009 年交通运输部颁布施行的《公路交通突发事件应急预案》对公路交通突发事件作了定义，即指由自然灾害、公路交通运输生产事故、公共卫生事件和社会安全事件引发的造成或者可能造成公路以及重要客运枢纽出现中断、阻塞、重大人员伤亡、大量人员需要疏散、重大财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，以及由于社会经济异常波动造成重要物资、旅客运输紧张，需要交通运输部门提供应急运输保障的紧急事件。
本文重点研究的公路突发事件以公路为限定范畴，限于在笔者单位负责建设、养护与管理的国省干线上突然发生的，因气象或地质灾害影响公路交通正常运行，造成交通路段阻塞中断，给公众出行和社会基本活动带来不同程度影响的紧急事件。
一般来说，公路突发事件划分为以下几类：
（一）受恶劣天气影响或地质突变引发的自然灾害类公路突发事件。公路作为交通运输的重要生命线，其规模庞大，路网纵横交错，每一个交通状况都有可能受到自然环境异变的影响，并遭受各类自然灾害的侵害，从而降低公路通行能力。自然灾害类公路突发事件主要包括雨、雪、雾、冰冻等气象灾害，也包括地震、滑坡、塌方、泥石流、洪水等地质灾害。
（二）人为性公路交通事故。事故是指造成人员伤、残、病及重大财物损失损坏的，超出人们所料范围的事件。公路交通事故属于人为性质的事件，主要包括公路运营管理中发生的各类交通安全意外事故、机械设备、易燃易爆危险品事故等，公路的安全运行每时每刻都将遭受这些意外事件的威胁。
（三）公共安全事件。在此处，笔者将公共卫生事件和社会安全事件归并为公共安全事件，主要包括公路运营管理中发生的食物卫生事件及影响公众身体健康和生命安全的公共事件，也包括扰乱公路正常运行的一些群体性突发事件、暴恐事件等。
公路突发事件具有随机性、破坏性、复杂性、牵连性和紧迫性几个特点。
（一）随机性。虽然个别公路突发事件能发出一定的危险信号，人们或多或少能感受到事前预兆，但事件的发生在时间、空间、规模和危害力上都难以准确把握。
（二）破坏性。公路突发事件不仅危害到人们的生命财产安全，更重要的是给受害群体带来难以愈合的精神伤痛和难以抹灭的心理阴影，重者则可能出现心理障碍，影响到个人的基本生活和社会的和谐发展。
（三）复杂性。公路路网纵横交错，因地理区域不同，有些地方地势复杂险峻，突发事件发生后，救援交通车辆快速到达事发地实施抢救的难度加大。
（四）牵连性。突发事件的发生将导致交通中断，个别路段会实施封闭通行，这有可能导致关联区域之间的交通处于无秩序状态，致使交通阻塞局面扩大。
（五）紧迫性。如果公路突发事件的处理进度迟缓，事件将有可能不断放大，引发一些明显或潜藏的次生危害，从而加大处置难度，因此在时间上具有紧迫性。
二、应急管理的概念、原则和体系
（一）应急管理的概念
应急管理（Emergency Managment），简言之是为回避和应对危机风险，而对突发事件实行的一系列综合管理过程。有的学者将应急管理定义为：“为了预防与应对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件，将政府、企业和第三部门的力量有效组合起来而进行的减缓、准备、响应与恢复活动。”西方学者威廉·L·沃认为，应急管理就是风险管理，其目的就是使社会能够承受环境、技术风险，应对环境、技术风险所致的灾害。对应急管理还有一种解释是：以充分防御突发事件为基础，以减轻社会危害为目的，通过集成各类信息资源对突发事件进行一系列控制和处理的过程。
在本文中，我们认为应急管理是以保障人民生命财产安全和社会和谐，最大限度降低突发事件的危害为目的，在结合实际综合分析突发事件诱因、发展、结果与影响等因素的基础上，汇聚并整合各类有效资源，对突发事件进行科学预判、及时处理和评估的一套理论方法。它既是处理突发事件的实践手段，更是一种突发事件处置应对的理论指导。
（二）应急管理的原则
《国家突发公共事件总体应急预案》提出了应急管理的六项工作原则，即：
以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协调应对；依靠科技，提高素质。
1.遵循“以人为本、减少灾害”的原则。开展应急救援管理工作，应当把受害群体的生命财产安全放在首要位置，最大限度地保护救援队伍和人员的生命安全，尽最大努力降低事件的发生概率。
2.遵循“居安思危、预防为主”的原则。人为因素与非人为因素引发的突发事件，在一定程度上是可控可预防的。“居安思危”意味着组织与个人增强危机意识和风险意识，提高危机预防能力和预控能力。“预防为主”就是通过预测防止突发事件发生，即便在突发事件发生后，也能利用各种有效的预防应对途径将损失降到最低。
3.遵循“统一领导、分级负责”的原则。突发事件发生后，由整个处理突发事件的“指挥中心”负责统一领导、整体协调、合理调度等工作，下属各个组织成立突发事件应急管理指挥中心，按照相应的不同等级的预警级别先行处理事件各环节，并将处置情况分级上报。
4.遵循“依法规范、加强管理”的原则。这一原则涉及到依照法规行使危机管理权的问题，突发事件应急管理属非常规状态下的决策过程，相关部门务必严格遵守相关法律法规，危机来临时不滥用权力，确保应急管理权力运作的合法性和规范性。
5.遵循“快速反应、协调应对”的原则。对突发事件的急速联动反应力体现了突发事件处置主体的危机决策力，因突发事件本身固有的特征，在这一情况下，领导者必须打破常规决策程序，变“民主决策”为“权威决策”,确保有效时间内减小最大损失与伤亡。“协调应对”体现的是团队的沟通合作，应急救援各部门团体必须具备极强的沟通协调合作能力，根据应急指挥中心的统一调度，将人员和机械设备进行统筹配置，人、财、物、力发挥最大功效，阻止灾情进一步加剧。
6.遵循“依靠科技、提高素质”的原则。各级应急管理机构和部门应进行应急处置措施可行性分析与研究，按照科学管理的原则，既合理有效地处置各类突发事件，将危害降到最低，又能控制应急流程操作成本，避免了不必要的财物流失。此外，应急队伍是一支规模庞大的应急救援队伍，加强应急人员的综合素质，包括加强个人身体素质、思想素质和心理素质及团队的信念等已成为适应当前应急管理工作形势所需的必要手段。
（三）应急管理体系
应急管理体系指“应对突发事件时的制度、组织、资源、行为等相关应急要素以及要素间的总和。”我国的突发事件应急管理体系概括起来主要以“一案三制”体系为内容，“一案”就是应急预案，“三制”就是应急管理的体制、机制和法制建设。“一案三制”构成了整个突发事件应急管理的结构组织体系，它为应急管理工作的开展提供了理论支撑，并为做好应急管理系列工作提供可靠保障。
1.应急预案。应急预案是针对突发事件的发生制订的一套应对方案，对有效处置突发事件具有指导性意义。应急预案应明确应急组织机构、危害识别、风险评估、预警系统、应急设备、信息公开、事后恢复、培训教育等各个环节，最终通过整个突发事件应急管理的评估结果反馈，总结应急预案中仍存在的不足和漏洞，并进一步修改完善，使得预案的可操作性更强。建立健全和完善应急预案体系，编制出切实可行的应急预案，同时业务部门要承担起相应的专有性突发事件责任，制订专项预案，构成上下联动、衔接紧凑的应急预案系统。
2.应急管理体制。应急管理体制是对应急组织机构构架和职能的设置，突出一种静态的作用和职能。①建立和完善应急管理体制，需明确领导机构、部门间的职能和责任，首先确定的是建立统一的指挥协调机构，经社会资源的不断重组整合，形成一股政治合力，主要解决应急管理主体的职能“缺位”问题。
3.应急管理机制。应急管理机制是被流程化、固定化了的应急管理制度性措施，体现了动态的操作程序。应急管理机制和应急管理体制的关系是相辅相成、相互作用的。在公路突发事件应急管理中，应建立健全预警监测、部门联动、社会发动、决策协调、信息联通、灾后评估等机制，保障应急管理工作统一指挥、协调配合、高效完成。
4.应急管理法制。应急管理法制是“在深入总结群众实践经验的基础上，制订各级各类应急预案，形成应急管理体制机制，并且最终上升为一系列法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。”②完善法律体系建设、贯彻法治精神、弘扬法制风尚是建立应急管理法制的基本内容，应急管理法制化建设是依法行政的一种具体体现。
第二节 公路突发事件应急管理理论基础
一、危机管理理论
危机管理（crisis-managment）是美国学者在 20 世纪 60 年代首先提出的，斯蒂文·芬克（Steven Fink）将危机管理比喻为一门艺术，这门艺术是某一特定组织充分考虑自身所处环境性质，对所有可能诱导危机发生的因素进行预测、研究、防控和处置的行为集合。诺曼·R·奥古斯丁教授认为，人们应善于运用危机本身，危机在通过合理处置的同时能激发其良性促进作用的发挥，反而将危机转化为一种契机。我国学者张成福指出，危机预警、危机防范与应对、危机后的重建等环节是危机管理的重点。他将危机管理理解为相关组织有步骤地对危机各发展阶段实施连续性防控手段的动态操作过程。
综上所述观点，公共危机管理是以尽最大可能避免损害后果发生，或使损失降到最低为目的，通过应急防范、监测和预警救援处置、复原重建、舆论信息沟通等行为对社会危机采取合理应对措施的公共行政行为。可以说，危机管理是一种“我要管理”式的活动，危机管理理论的核心是以危机预警、危机消除和保障体系为依托来协调各种关系，达到减小事故损伤力的目的。公路突发事件的应急管理也是一个对危机实行预测、研究、防控和处置、总结的动态行为过程，以尽可能降低危机造成的损害为目的，利用危机管理的具体手段防控风险点，维护社会的和谐稳定。
二、治理理论
治理（governance）的含义最早溯源自古拉丁、古希腊语里的“引领导航”（steering）一词，它的基本意思是引导和操控，即在一个划定特定的范围内发挥权威的作用。在 20 世纪 80 年代末，“治理危机”一词开始出现，此时“治理”的内涵已经开始逐步融合了社会各学科多元化的概念。进入到20世纪90年代后，社会志愿群体、慈善机构、社区民间组织等自治力量不断兴起壮大，他们在公共生活各领域的作用日益突显，这个时候理论界开启了政府与市场、政府与社会关系的反思之路，治理理论便产生，治理理论拓宽了公共管理部门改革发展的视域，它对实践管理问题的处理已经涉及到政治、经济、社会、文化等各个不同领域。
从这一角度出发，治理并非单一的引导和操控，而是公共组织、私人机构和个体共同管理某一项事务的多种方法的总括，同时也是使存在不同冲突利益的组织或个体得以进行矛盾调和后共同采取联合行动的一个连续过程。这个定义隐藏了两层意思，一是突出有权操纵群体服从的各种正规性制度操守，二是公众达成一致自发同意或认可符合其利益的非正规性制度。
同样，对于公路系统部门来说，组织领导者与员工个体之间有着不可调和的利益矛盾冲突，但面对公路突发事件的应对处置，公路部门就应充分考虑到社会其他行业组织、社会群体力量在应急管理中可能发挥的积极作用，重要的是这些组织和个体在联合处理危机的同时也获得了自己的利益目的。在应急救援资金的保障上，多发动、接受社会慈善机构和个人的捐赠，在应急救援人员的组建上融入志愿者队伍的力量共同应对危机，这些组织和个人获得的是社会道义层面的利益。此处，治理强调的是组织及个人参与能力的培养，推进社会其他组织机构的发展，提高公民社会对治理的责任感和参与力。
